国家在矿业制度中的民事主体地位（上）

摘　要　认为国家是国有产权归属和流转的民事主体，又是一切产权保护和限制的公权力主体。界定国家主体的双重性，是政府转变职能的关键。认为《矿产资源法》及配套规定中，国家民事主体因代表人委托代理人的授权内容失真而虚位；又因主体虚位而导致国有产权残缺；“有偿取得”探矿权、采矿权的规定又被“经批准取得”所吞噬，招投标取得只是行政特许的程序，都说明应有的民事主体被公权力主体“收购”。提出民事主体地位的确立，是我国矿业体制改革的深水区。改革的法律设置是让《矿业法》独立于《矿产资源法》。
　　关键词　国家主体，民事主体，公权主体，矿业产权
　　国家是公权力的主体，是否同时属于民事主体，一直在争议。国家成为民事主体有诸多障碍，最主要的是担忧阻碍政府职能转变：承认国家的民事主体地位，将伴随公权力挟民事主体而任意配置财产权益，最终制约政企分开的改革。但只要深入分析，则恰得其反。当国家的民事主体与公权力主体界定不清，或者根本不认可民事主体地位时，才是国家在公权主体与民事主体之间任意选择的自由空间，是政府无所不能以及公权力缺位和错位的法制环境。本文以自然资源中最重要的矿产资源产权为例，证明国家公权力主体和民事主体并列存在、分别作用的法治意义。
1　矿产资源的产权分析是认定国家民事主体地位的前提
　　矿产资源归属国家所有，其所有权的国家主体和矿产资源客体都是唯一的。已勘探查明和待勘探查明的量和质都难以准确地统计的矿产资源，囊括成整体性的矿产资源客体，与抽象性的国家主体相对应。这一客观事实并不影响物权法理论关于客体必须是独立和特定的物权原则。
　　私人探矿权和采矿权取得时，主体是具体的，支配的客体也是特定的。采矿权的设立，是国有矿产资源中某一特定块段资源经市场出让给特定主体支配的确定。采矿权的客体是特定物的矿产，不是种类物的矿产资源。客体由“矿产资源”具体为“矿产”，私人矿产与国有矿产资源有界限明确的分割。探矿权设立时的主体是特定的，客体只能是特定区域的矿产资源。探矿权排他性地支配特定的区域，是对国有矿产资源的他物利用。采矿权的行使将矿产不断地开采成矿产品，是国有矿产资源不断消耗的过程，探矿权的行使是查明国有矿产资源，并不耗竭矿产资源。因此，在物权法中采矿权属自物权，探矿权属用益物权。
　　探矿权或采矿权，与技术、土地、劳力、设备等组成探矿企业或采矿企业，经过批准后行使勘探或开采活动。这里的企业无论是国有、集体、私营等都显私人性。在取消矿产资源有偿使用的双轨制后，国有矿山企业实行公司制，国家对企业以股权资本投入而不是以矿产资源投入企业。以此区别于国家矿产资源所有权的国有矿山企业与其他矿山企业平等地进入市场活动。
　　从国家所有权到私人企业行为权，是一系列的权利。这些权利集统称为产权。“产权不是指人与物的关系，而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系”。法律分析时利用产权方法，不仅便于理顺和更好地表述全部权利，而且能直接表明产权内容如何以特定的和可以预期的方式来影响资源的配置、使用。冰岛大学教授埃格特森还认为：“产权方法引导人们注意这样的事实：产权方面的细微变化可以改变经济系统的客观业绩并导致经济增长或停滞。”
　　把产权问题放在市场结构和国家控制的框架内进行分析，可以依照产权的不同状态将产权分解：产权的归属、产权的流转(变更)、产权的保护、产权的限制等各自独立的层面。矿产资源国家所有权，私人取得的采矿权及探矿权，都属资源产权，是关于物之归属的静止状态的产权，也是确定权利的排他性支配的产权界定。产权人之间权利的流转，包括矿产资源国家所有权出让为私人探矿权、采矿权，以及私人产权在二级市场上的转让等形式。矿山企业设立时的市场准入和进入市场后的监督，是对企业产权行使时的限制。产权的行使与产权的流转，相对于产权的归属而言都处于动态，但两者之间又有根本区别：产权行使是追求资源利用的效用最大化，产权流转是实现资源在市场配置的最优化。产权的不同状态都要寻求产权安全和产权秩序，可宜的规则和外在力是保护产权的有效方法。
2　产权方法能明晰界定国家双重主体的各自功能
　　矿产资源产权状态的4个层面是相互依存和互为目的的，又分别体现和决定国家主体双重性的客观必要。
2.1　国家是矿产资源产权归属和产权流转的民事法律主体
　　我国宪法和法律规定，凡矿产资源都属国家所有。这一法定所有权说明：矿产资源的静态归属主体是国家，法律认可国家在矿产资源所有权法律关系中的民事主体地位。国家有直接的资产是民事主体的客观存在，法律认可其资产归属的效力和排他性支配，则使存在上升到法律地位。既然如此，就没有必要怀疑国家应成为民事主体的法律需要。
　　国家在产权归属的法律关系中是一种静态的所有权，而非产权变更的动态所有权。“国家作为民，事主体，主要是指国家在以国有财产为基础从事各种交易活动而形成的民事法律关系中的法律地位。显然，国家享有所有权或者作为财产权的主体，是国家作为民事主体的前提。”国家在产权变更的矿产资源出让过程中，民事主体的法律地位是所有权价值实现的重要保障。有静态产权归属就必须有相应的产权变更。如果不能明晰界定产权流转以及流转的主体地位，则属于产权残缺。缺少动态流转的所有权是资源流失和浪费的制度性原因，是国有资产不能保值增值的根本所在。这其中除了一般产权不能残缺的理论原理以外，还在于抽象的国家主体对其矿产资源不可能直接去开发利用，必须出让给具体的私人，变更为私人产权，才能实现物的价值和效用。因而，系统地规范国有产权流转的国家民事主体地位更加重要。缺少市场流转的民事主体，只能是市场外的公权力划拨。
　　认可国家对矿产资源的所有权，就应同时规定所有权流转的系列规则。产权变更的规则和制度安排要具备的1个基本条件就是国有产权的流转应与私人产权平等，而且关键是产权变更的主体地位平等。因为配置的市场不能识别国有产权的特殊性，以平等为基本原则的民事法律也不可能突破公平的法律价值。