探析我国产业政策的法治化及实施制度重构（上）

摘要：产业政策的实施机制的完备是产业政策功能实现的根本，而产业政策的实施必须按法治化的思路进行，而当前我国处于经济转型期，现有的经济体制状况要求国家宏观调控主要运用经济政策和经济杠杆对经济生活进行间接的、一定范围内的干预。在这种体制转型过程中，产业政策可以起到关键性作用。



关键词：产业政策实施保障机制；产业政策实施机制；产业政策法治化


一、产业政策之溯源
产业政策的雏形可以追溯到国家政权的出现并开始履行经济职能、干预产业活动，而严格意义上的产业政策则首先出现在西欧产业革命后开始了工业化进程的资本主义国家。
法学界公认，美国于1890年制定的《谢尔曼法》是世界第一部由国家主权保障实施的现代反垄断法。《谢尔曼法》的制定和实施，大大缓解了美国因长期的完全自由放任政策所导致的经济秩序危机，{1}（P295）它是西方早期最有影响的产业组织政策的缩影。而日本自明治开国时起，就明确提出了“殖产兴业，富国强兵”的口号，并由政府直接出面创办了一大批官营的近代产业，以期通过对民间产生示范和劝业作用，来加速日本的工业化和近代化过程。中国的产业政策实践堪称源远流长。由于我国封建时代是“溥天之下，莫非王土”，政府可以名正言顺地对工农业生产进行干预，政府行为成为影响封建经济运行的重要因素。马克思甚至提到：“我们在亚洲各国经常可以看到，农业在某一个政府的统治下衰落下去，而在另一个政府的统治下又复兴起来，收成的好坏在那里决定于政府的好坏，正像在欧洲决定于天气的好坏一样。”{2}（P25）据我国史学家研究，三国时期曹魏的“屯田”政策，北魏的“均田”政策和唐初的“均田”政策都有力地推动了土地与农民的结合，促进了当时的农业生产。设专职官吏掌管水利事宜、兴修水利设施，是我国历代封建王朝农业政策的基本内容。这类政府行为较好地发挥了政府的权能，弥补了民间组织涣散的天然缺陷，改善了农业生产条件，促进了农业的发展。此外，推广先进生产工具、先进生产技术和优良品种，奖励垦荒和组织大规模移民垦殖的政策，也都对我国封建经济的发展起过促进作用，它们无疑都是农业国早期产业政策实践的佐证。{3}（P101—127）
而产业政策概念在我国的正式启用是在20世纪80年代。譬如，1986年“产业政策”一词正式出现在我国的《国民经济和社会发展第七个五年计划》中；1989年3月，国务院颁布了我国第一部真正意义上的产业政策——《国务院关于当前产业政策要点的决定》，这标志着我国开始了产业政策的实践；1994年3月，国务院又颁布了《90年代国家产业政策纲要》，标志着我国已开始建立以产业政策为中心的经济发展体系；之后相继制订的《汽车工业产业政策》、《水利产业政策》、《当前国家鼓励发展产业、产品和技术目录》等产业政策，基本形成了包括产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布局政策等在内的、较为完整的一个政策体系。
综上，产业政策的本质是国家对产业经济活动的主动干预，它的产生及演化与国家的干预思想是相辅相成的，其间尤其要注意的是对它科学合理的界定及功能的理解。
二、产业政策的法治化
在我国，许多法律都是由政策转化而来，因此，政策在一定程度上的法律化是在协调政策与法律关系的基础上实现二者的有效衔接的方式。
（一）产业政策法治化的一般分析
产业政策是一种政府政策，也是政府的干预或调控行为，在此领域实行法治就直接表现为政府要依法制定和执行产业政策，要受法律的约束，这突出地体现了法治的民主实质和要求，其意义重大。如果政府制定和执行产业政策的行为不受法治原则的制约，这种产业政策就可能变成行政专权，增加其任意性，产生严重的后果，因为“如果不对公共行政在为追求其目的而采取任何被政府官员认为是便利的手段方面的权力加以限制，那么这种做法便是同法律背道而驰的，因为这将沦为纯粹的权力统治。”{4}（P367）所以，对政府制定和执行产业政策的行为进行法律上的控制是法治国家的必然要求。而“产业政策一旦上升为法，就不再是政府意志，而是国家意志、全民意志。即使是政府的有关规定或行为与法相抵触，也必须以法律为准，服从法律的要求”。{5}因此，对产业政策进行法律调整不仅意味着要规制被调控主体的行为，而且也意味着要规制调控主体的行为，并且后一方面占有更重要的地位。
当然，政策法律化并不是说将所有的政策都转化为法律，转化为法律的政策，一般必须具备如下要件：影响的全局性；内容的稳定性；转化的成熟性。可以说，政策法律化的水平和程度直接体现了国家实行法治的能力。在我国的法制建设中，应该对政策法律化予以高度重视，确保政策法律化科学、合理、有效地进行。
（二）产业政策法治化的必要性和可行性
我国在改革开放以来的经济管理活动中越来越重视利用产业政策，并且其法律化程度也在逐步提高，这对调整我国产业结构，提高产业组织素质和产业技术水平，从而促进经济增长方式的转变起了多方面的积极作用。有人认为，最近二十多年来我国推行的产业政策的数量和涉及领域，远远超过以产业政策著称的日本。{6}（P46）但是，由于种种原因，我国产业政策在制定和实施中还存在一些问题。从法律的角度看，我国的产业政策领域的问题主要表现为我国产业政策的法律化程度不高，现有的很多产业政策并没有纳入到严格的法律调整中来。虽然并不是所有的产业政策都需要采取法律的形式，但是一些基本的、重要领域的产业政策还是要上升到法律的高度，特别是由最高国家权力机关制定的法律。而目前我国很多重要方面的产业政策仅表现为政府或其职能部门的法规或规章，有些甚至连规章的形式都未采取，只是以某种规范性文件形式存在的“纯粹的”政策，缺少体现法律性质的责任制度作保障。那些尚没有得到任何法律调整的产业政策情况自不必说，那些在基本领域仅以法规、规章形式存在的产业政策也难以收到法律调整的应有效果，特别是难以收到前述产业政策法治化的基本要求——政府本身制定和实施产业政策的行为也要受到相应的法律约束。基于这种情况，我国不少领域中只有产业政策而没有产业政策法。
当然，如前所言，产业政策的法律调整和法治化的效果只是就其应然状态而言的，能否及在多大程度上收到这种效果还要取决于法律规定是否完善。就我国2002年通过的《中小企业促进法》来说，它是我国产业政策法中少有的高层次立法，其基本内容也是较为合理与有效的。[1]我国加入世界贸易组织后，理应在遵守WTO基本规则的前提下保护民族产业，提高产业竞争力，而随着经济全球化、国际市场竞争日趋激烈，靠企业自身的力量来改变在国际分工和贸易利益中的不利地位是非常困难的，因此，要在充分发挥市场功能的同时，积极利用政府的力量引导企业行为，通过实施产业政策，并使其上升为法律，加快产业政策的立法，用法律来保障产业发展。
三、法治化进程中产业政策实施机制的制度重构
由于产业政策侧重于从供给角度来调控经济生活，因此它必须与其它经济手段配套使用，才能取得预期效果。
（一）法治化进程中产业政策实施机制的困境分析
从市场经济体制与产业政策的关系考察，可以发现，我国现行产业政策在实施内容、实施目标、实施手段、影响因素等方面存在问题：1．从产业政策的实施内容来看，产业政策与计划存在着比较严重的交叉；目前的计划既管总量，承担着稳定宏观经济的任务，又管部分产业投资建设，承担着调整产业结构、促进经济发展的任务。2．从产业政策的实施目标来看，产业政策目标与实施政策的手段脱节。在市场经济体制下，实施产业政策中存在着多元主体，其各自利益目标通过协调渗透到产业政策目标中去，从而使每个主体都可能运用自身所拥有的一切手段，通过一定的产业政策来实现自己的利益目标，而这些多元主体中的一个重要组成部分一企业，仍没有从旧体制行政领导的阴影中摆脱出来，因而它参与实施产业政策的手段就存在着较大的局限性，从而导致产业政策目标与实施手段相脱节。3．从产业政策的实施手段来看，过多地依靠增量调整，而存量调整的力度远远不够。由于资产存量调整力度远远不够，我国目前仍在很大程度上是通过增加投资来获取一定推动力的方式，以求改变不合理的产业结构，这非但不能彻底转变经济增长方式，实现经济的可持续发展，相反，却容易陷入低效率恶性循环的怪圈。4．从产业政策的影响因素来看，当前对国际因素的影响及地区间经济关系的处理重视不够。现行产业政策，在促进区域经济分工、发挥比较优势、共同发展方面作用乏力，致使区域间经济发展出现了许多问题，如地区间产业结构雷同、地方封锁等，既不利于宏观经济效益的提高，也不利于国际竞争力的提高。
综上，我国目前产业政策上的问题来源于我国的二元经济体制：产业政策的实施缺乏有效的微观基础；地方利益格局的形成给产业政策的实施带来了相当大的困难；扭曲的价格体系对产业政策的实施起着消极作用，基础产业与加工工业产品比价严重不合理，从而诱导地方和企业盲目发展加工业，使基础产业瓶颈作用加剧；宏观调控机制乏力。
（二）产业政策实施机制困境克服的制度重构
针对当前我国产业政策实施的困境，重构产业政策实施机制应当从产业政策实施机制的理念、统一的产业政策体系、产业政策实施保障机制、产业政策法律法规体系等四个方面展开：
1．产业政策实施机制的理念更新
要真正保证产业政策实施机制完善的实现，必须实现产业政策实施机制的理念更新。具体包括如下内容：（1）在产业政策的制定环节中借助动态比较利益方法。我国在制定产业政策时，一方面通过动态的比较利益方法的运用可以提高产业政策制定的科学性和是适用性；另一方面，可以结合我国的资金、技术资源、人力资源等条件，着眼于未来，以适应国际产业加速转换的要求。（2）在产业政策实施机制的各个环节中要根据经济发展的实际情况，注重分区域、分阶段的理念。（3）在产业政策实施机制中要充分利用市场机制，促进产业政策实现。