论经济危机背景下引入环境收入税收制度

一、经济危机对环境保护的影响
     
      万事万物都是辨证的、不断发展变化的。对于经济危机对环境保护的影响，同样需要我们辩证地看待、理性地认识。目前来看，经济危机对我国环境保护是有利的，受经济危机影响，很多企业由于市场需求量减少，价格降低，纷纷停产、歇业或关闭，在一定程度上减少了污染排放。同时，国家扩大内需的经济刺激计划中有相当一部分投资投向生态环境建设和环保能力建设，这将使很多地方的环境基础设施和环保能力上一个台阶，这对控制环境污染和恢复生态功能是有利的。但从中期来看这个影响可能是负面的。[1]如果宏观经济形势没有好转，企业在经营状况不佳、利润水平不高的情况下，面对安全、环保、工人工资等问题，通常会把环保作为牺牲的第一块内容。所以，这种形势继续下去，那些已经建了环境治理设施的企业可能会由于经济状况不好而停止运行，在这种情况下，反倒对污染物的减排会形成负面影响。不止是企业，即便地方政府也可能出于经济目的，在博弈衡量的过程中，放松了对环境保护政策的实施力度，为企业的某些污染行为开绿灯。所以真正在经济与环境之间平衡的时候，环境还是很脆弱的，这样被迫让位于经济增长或者整个宏观经济形势，从而带来新的环境危机。
     
      全球经济危机对我国环境保护法律政策也产生了一系列影响。以正在酝酿制定的落后工艺产品税为例，落后工艺产品税[2]是针对落后工艺生产的产品征税，其表现形式可以是消费税、出口退税等，目前已被财税部门接受但还未采纳。我国资源型、重污染产业中充斥着大量的落后工艺，经济危机中，钢铁、焦炭等资源型、重污染行业受到较大的影响。国内钢铁行业已经处于下行状态，出现了大面积的减产潮。在这种压力下，越来越多的中小钢企纷纷选择停产歇业。从落后工艺产品税的推行角度，在价格低位时对资源型、重污染工艺征收产品税是比较理想的阶段，对整体经济产生的影响可以控制在合理范围内。这种条件下，非常有利于落后工艺产品税的相关法规的制定和出台。但同时，一些经济、财政部门和地方政府为保持经济稳定也可能反对和推迟落后工艺产品税出台。因此，如何根据国家宏观经济政策的变化有计划地调整环境法制建设、降低不利因素对环保的影响将是各类环境政策制定过程中亟需考虑的问题。
     
      二、经济危机下我国的环境法制建设
     
      近年来，我国一直在提倡节约资源、发展循环经济、加快建设节约型、环境友好型社会。在经济危机的背景下，更要坚持不懈的将之落实贯彻下去。面对全球经济危机，世界各国提出的救市措施都不约而同地含有“绿色成分”，将绿色经济作为未来重要的发展方向。
     
      要实现绿色经济,搞好环境法制建设是一切市场经济国家的共同选择，在经济危机席卷全球的局势下，尤为如此。我国多年实践表明在经济发展水平较低、环境投资有限的情况下,加强环境法制建设是控制环境污染和生态破坏的一项有效手段。但是现有的立法体系存在的一个问题就是很多经济、社会方面的法律本身没有体现可持续发展和环境保护的理念。[3]而有效的措施又没有得到及时应有的落实。如环境收入税收法律制度在国内外学术界、在各相关部门都已经反复探讨过，它是弥补环境保护资金不足、缓解经济危机压力、培养全民环保意识、建设和谐社会的最重要、最有效的举措。但是在我国法制建设实践中却迟迟没有推行。重要的原因之一是环境法制建设过程中没能很好的协调各个部门、行业间的权能和利益调整。在全世界都在反思经济危机产生、蔓延和爆发的教训的时候，及时和认真地吸取教训，提高对于相关政策制度在新形势下的地位和作用的认识，是十分必要和有益的。
     
      温家宝总理指出，解决环境问题必须实现“从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题”。 征收环境收入税，既是一种经济行为,又是一种法律行为，恰恰符合这样的要求。作为一种基于筹集资金为目的的环境税，环境收入税可以形成稳定的环境保护和污染治理资金来源，是解决经济危机下环保投资不足问题的主要出路。作为环境法制建设的学者，我们的任务就是要研究如何赋予此类经济政策应有的法律地位，以使之更好的发挥应有的作用。发展经济是全国的中心任务,环境保护是我国的基本国策，法律制度是实现二者的有效保障。在应对经济危机的战斗中,要实现我国经济的持续、稳步、健康发展,必须进一步完善相关经济方面的法律,加强持续发展立法,建立科学、完善、协调、高效的环境法律体系,为我国应对经济危机，保障社会主义市场经济的稳步发展提供可靠的法律保障。
     
      三、应对经济危机的环境收入税收制度
     
      （一）制度的优选
     
      在经济危机的环境下要实现可持续发展，就要出台有效的制度手段。我国目前的环境管理工作同时面临着不断加大的环境和资源压力、人民群众日益增强的改善环境质量的要求以及经济危机三大挑战，在目前市场机制不完善的限制条件下，如何促进资源的合理使用、保护环境，最大程度的发挥政府的宏观调控作用是环境法制建设必须解决的问题。“现实中的环境问题既可能来自市场失灵，也可能来自政府失灵”，因此，政府必须基于现实的政策，考虑自身的行政能力，运用经济、法律、行政等多种手段，采取切实有效的环境保护措施，应对经济危机。而环境收入税收制度既能增加我国公共财政收入，提高财政综合实力，又可以通过专项使用，减少污染排放，促进环境保护，是应对经济危机的一项有力对策。
     
      （二）认识环境收入税收制度
     
      环境收入税是环境税的一种。按照欧洲环境局对环境税的分类，可分为三种主要类型：一是收回成本型环境税，如荷兰的污染收费、瑞典的电池收费等；二是提供刺激型环境税，如瑞典对NOx的征税；三是增加收入型环境税，本文要介绍的环境收入税就属于此类。环境收入税是以筹集环境保护资金为目的，对在我国境内从事生产、经营活动并取得收入的单位和个人以其应税收入额为征税对象而设立的一种环境保护专项税。它是向环境保护的受益者按照其应税收入所征收的一种税，是“受益者付费原则”的具体运用。
     
      其实这样的环境收入税收制度在国外早已有之。1986年美国就已开征了环境收入税，并将其列入“超级基金税”(Superfund Taxes) 的范畴。美国的环境收入税是根据1986年国会通过的《超级基金修正案》设立的,它与企业经营收益密切相关。美国的立法规定：凡收益超过200万美元以上的法人均应按超过部分纳税。环境收入税实行比例税率，税率较低，为0. 12%。此外,学者们普遍认为,意大利的垃圾处理税,也属于该税种的范围。
（三）环境收入税收制度的优越性及可行性
     
      之所以说环境收入税是应对经济危机的有力武器，是因为它本身固有的属性非常适合经济危机背景下环境保护工作的要求。经济危机之时，环保工作担心的无非就是成本和资金问题。而与政府管理成本和企业纳所得税成本相比，征收环境收入税显然成本更低，在一定条件下，如果纳税人的数目众多，那么就会影响税收收入。这些收入可用来减少公共赤字，增加公共开支，或者在总体税负一样的情况下，降低其他税种的税负。这种税收收入可以用于专项使用，其中一些可以用于环境保护，余下的可以建立环保基金或机制,避免在与经济发展博弈的过程中，环保建设被充当牺牲品。
     
      而且作为需要赋予法律效力的一项制度，环境收入税收制度也具备了法律上的合理性与合法性。开征环境收入税是“外部性理论”、“公共物品理论”的具体适用。污染防治和自然的保护需要支付费用，而这些费用除了由造成负外部性的给环境造成污染或破坏的责任者承担外，还应由享受良好环境的正外部性的受益者来分担。这正是正外部性理论的具体适用。良好的生态环境这一公共物品的维护需要支付大量的费用，控制污染和保护环境的受益者是普遍的，对环境保护的受益者征税以给控制污染和保护环境的成本以补偿是符合公共物品理论基本原理的。
     
      从合法性的角度分析，开征环境收入税，既合宪，又有一定的立法基础，更重要的是它符合公平正义的法律精神。作为环境收入税收制度的原则的“受益者付费”与“污染者付费”相比，它能更进一步增强每个企业和公民的环保责任感，使他们认识到：除了污染者、生态环境的破坏者对环境污染和破坏行为应承担一定的责任外，自己作为环境保护的受益者，也应承担一定的经济方面的义务。在我国，开征环境收入税也有了一定的制定法基础，且有了良好的实施效果。早在1985年我国就已颁布并实施了《中华人民共和国城市维护建设税暂行条例》。城市维护建设税是专为城市维护建设而征收的地方特定税。其税款专门用于城市的公用事业和公共设施维护建设，为城市的环保建设提供了稳定的资金来源。显然，从城市维护建设税税款的实际用途来看，该税在一定程度上具有了筹集环境保护资金的功能。而这一特征正好与环境收入税的征税特征相符合。因此，在我国开征以筹集环境保护资金为目的的环境收入税已有了一定的立法与实践基础[4]。
     
      （四）具体法律制度框架
     
      1.设立方式
     
      环境收入税的设立方式可以有两种选择：一是将城市维护建设税扩大为城市维护建设税和环境收入税，其税率在原有城市维护建设税的基础上得出；二是单独设立一项环境收入税，采取与城市维护建设税类似的税基。基于目前应对经济危机的紧迫性，出于立法效率考虑，可以先选择第一种设立模式，直接将现有的城市维护建设税扩大，待日后时机成熟了，再将之独立出来，成为真正完整的环境收入税。
     
      2.征税、纳税主体
     
      环境收入税的征税主体又体现了它较之其他税种的优越性，因为它是以收入为依据的，因此不会涉及到专业的环保技术问题，税务机关完全就有能力负责征收。从“受益者付费”的原则出发，环境收入税的纳税主体应是在中华人民共和国境内从事生产、经营活动并取得销售(营业)收入的单位和个人。当然,法律或行政法规另有规定的除外。
     
      3.税款的使用
     
      环境收入税作为与城市维护建设税密切联系的税种。其收入使用的受益者具有一定的范围限制，因此，可以作为地方税，由地方安排使用。但是从增强中央与环保的宏观调控能力出发，也可以将其作为中央税，为中央保障集中财力治理跨地区、跨流域的污染，从整体上控制全国环境的质量。环境收入税作为环境税的一种,应列入环境保护专项基金,实行专款专用。但是为了避免税收的过度刚性和低效率，以及满足经济危机形势下的特别需要，可以根据整个国家或地区的总体环境状况，综合地应用于各个环境项目。
     
      4.相关制度的建立和完善
     
      同样基于效率的考虑，环境收入税的设立，可以暂且先在原有《中华人民共和国城市维护建设税暂行条例》基础上，针对环境收入税的设计方案，尽快修改和完善税收管理体制、税率、纳税申报等内容。但待今后经济稳定，一切迈入正轨时，国家税务总局汇同国家环保部应尽快出台《环境收入税收征收管理条例》，赋予它应有的法律威严。同时，制定环境收入税收制度的征收程序、各项管理规定以及惩罚措施等。
     
      经济危机，有挑战也有机遇，特别是对我国发展绿色经济来说，它能带来洗牌效应。环境收入税的开征既有经济上的有利性,又有法律上的可行性，是环境法制建设道路在经济危机这样的恶劣背景下用以披荆斩棘的一把利刃。特别是随着拟将开征的排污税、污染产品税,开征环境收入税的意义更会进一步凸现。同时它对于缓解环境税与税收矛盾、培养全民环保意识、建设和谐社会同样有着非凡的作用。
 
 
 
 
 
注释:
  [1] 徐章.金融危机下的环保之道[J]环境经济,2009(1)
  [2] 王金南.四万亿投资与环保_如何应对金融危机对环保的负面影响[J]绿叶,2008(12)
  [3] 李华友,冯东方,杨姝影.金融危机对我国部分环境经济政策制定工作的影响及对策[J]环境保护,2008(12)
  [4] 吴长勇,经济危机对环境保护的潜在影响[J]环境保护与循环经济,2009(1)
  [5] 夏光.金融危机考验环境保护的国家力量[J]环境保护,2009(2)
  [6] 兰建洪.社会主义市场经济与环境立法[J]上海环境科学,1994(8)
  [7] 李慧玲.论环境收入税[J]现代法学，2007,11(6)
  [8] 杨金田、葛察忠等.环境税的新发展：中国与OECD比较[M]北京：中国环境科学出版社,2000.10