《中小学教师礼仪建议》的规范与失范

　　近日，南京市教育局下发了一份《给南京市中小学教师的15条礼仪建议》（以下简称《建议》），其中不仅对对南京中小学教师在关乎职业的着装、仪容、进出校门、课堂、办公室、打电话、与学生交往、与家长交往、家访、会场、升旗等场合的礼仪提出了细化的建议，而且在更多地体现为私人生活属性的参加聚会、网络、举止、社交等领域的礼仪也提出了条条要求。《建议》一出，便激起舆论大波，支持者有之，反对者亦有之。不论是支持还是反对，其中都不乏知名专家、学者的身影，而众多的普通网友构成了两大阵营的主体。一时间各类相关的评论性文章充塞网络，阵营之间大有执锋相对、华山论剑之势。笔者亦难免俗，欲暂且抛开是非偏见，谈三点自己的想法，这些思维片段或许就是我们客观认识《建议》的关键。

　　首先，《建议》的属性为何？这又可分解为以下三个问题。第一，《建议》是否具有法律的属性？对于法律的定义，虽然自古以来众说纷纭、莫衷一是，但在我国当前一个特定历史阶段，还是能够做一较为清楚的表述的。基于这些不欲重复的概念表述，笔者认为《建议》并不具有法律的属性——最明显的依据是，在我国现行的立法体制下，南京市教育局无法成为任何一类立法主体。第二，如果不是法律，那么《建议》的属性是什么？没有适格的制定主体、没有强制性规范、没有制裁性条款，《建议》只能被归入“政策”的范畴，或许可以具体表述为“指导性的政府文件”。第三，倘若《建议》只是政策文件，其是否还具有某些法律（尤其是行政法）的要素？这一点是毋庸置疑的。事实上，《建议》应当属于典型的行政指导行为。笔者在日前发表的一篇文章（《行政指导若干问题浅析》，载《行政论坛》2010年第5期）中曾对行政指导做了如下定义：行政主体依照法定职权，采取非强制性的方式诱导相对人为或不为一定行为，以实现特定行政目的的一种行政相关行为。显而易见，倘若套入《建议》的要素特征，该定义就可扩充表述为：南京市教育局依照管理中小学教师职务行为的法定职权，采取《建议》（非强制性）的方式诱导南京市中小学教师为符合教师日常礼仪要求的行为，以实现引导教师行为达到“为人师表”标准的特定行政目的。值得一提的是，作为新兴的一种行政方式，行政指导本身就具有发布载体非法律性、实施过程非强制性的特征。综上，《建议》的属性可表述为“行政指导性的政府文件”。

　　其次，《建议》的出台是否合法？上海交大著名教育学家熊丙奇教授9月17日在自己的博客中发表了题为《教育行政部门下发教师礼仪建议是越权之举》的文章（http：//xbqblog.blog.163.com/blog/static/1302041492010817910029/？blog），以合法性的质疑向《建议》发难。笔者以为，熊教授身兼教育学者与普通教师的双重身份，未免过于激动，并以至于忽略了如下两个重要的问题。第一，南京市教育局下发《建议》并未越权、更遑论违法。一方面，对于南京市的中小学教师而言，南京市教育局是法定的南京市教育行政主管机关；另一方面，《教师法》第8条（一）、《教师资格条例》第6条等都有明确的“为人师表”、“遵守教师职业道德”等相关表述，是为明确的法律依据。因此，南京市教育局下发《建议》的行为既不越权，又何谈违法？第二，职业道德规范是否必须由“教师自治委员会”之类的行业协会发布？熊教授的观点无疑是肯定的——“既有《教师法》、《教育法》，《教师资格条例》，教育部门还制订师德规范，不是法规、道德一把抓吗？没有教师行业自治委员会，就由教育行政部门来操作，这实在毫无道理”。 作为一名法学学人，对于行业自治在法治建设与公共治理实现之中的必要性，笔者亦深以为然。君不见《律师执业行为规范》就是由中华全国律师协会制定的？但熊教授务请正视如下两组概念的差别。其一，应然与实然的差别。虽然理论上行业自治组织应当承担起本行业职业道德规范的制定工作，但倘若某行业中这类组织缺位，就一定要让职业道德规范也缺位么？这种机械或曰教条的逻辑，想必熊教授也一定不会赞同。更何况——退一万步讲——我国现有的所谓的“行业自治组织”，哪个没有深厚的官方背景？自治协会所发布的职业道德规范就一定是与一切行政管理要素绝缘的么？其二，律师与教师的差别。不错，律师行业的道德规范的确由全国律协制定，但是律师职业在本质上并不具有国家公务的属性，属于一种民间的法律服务类职业。但是绝大多数教师（包括中小学教师）具有的却是国家事业类编制，其职业有国家公务的属性。在行业自治协会暂付阙如的情况下，由其行政主管部门代行职业道德规范制定之职责，无可厚非。综上，特定行业的职业道德规范理应由行业自治组织制定，但在该组织缺位且该行业具有明显的国家公务属性时，由其行政主管机关代为制定职业道德规范亦属可行。

　　最后，《建议》的规范与失范。笔者在文头列举《建议》所涉及的范围时，特意做了两类划分。就前一类而言，属于教师职业活动领域，本着“为人师表、教书育人”的宗旨，对这类领域的教师行为进行适当的规范是合理且必要的。据熊教授称，网上调查的结果显示，60%的网友对《建议》表示了支持，或曰“如果这一礼仪建议，是针对学校之内的教学活动与教育事务，大家几乎都没有意见”。但是，就后一类而言，大多超出了教学工作领域之外，许多建议还明显对教师的私人生活领域进行渗透，这就颇为不妥（或许这也是另外40%网友中的绝大多数透了反对票的主要原因）。如要求教师不分场合地“坐姿须端庄、站姿应挺拔、行姿宜稳健”，未免过于机械死板；而“教师出席正式晚会，男教师以深色中山装套装、西服套装，女教师以旗袍、连衣裙或西服套裙为宜；参加沙龙交流时不要离题万里，浪费众人宝贵时间”则更是让人难以接受。从身份上说，教师在从事教学工作期间，应当严格遵行相关的职业道德规范；但是在工作时间之外，虽然教师的身份仍对其行为具有一定程度的约束作用，但其本质上只是一名普通公民。按照“权利——权力”的根本原则，国家权力对于私人生活领域不能做出过多的干预，且应当保持相当程度的谦抑，否则就有侵犯公民基本权利之嫌。试举一例，如果说对于工作场合之外的教师要求其衣着、言行符合教师身份的建议尚属合理，那么对教师参加沙龙交流时“不得离题万里”的建议就未免荒唐——不知《建议》制定者对宪法35条之言论自由作何理解？

　　可见，对《建议》的评价实际上是一个非常复杂的问题，既不能一味叫好，也不能一概批判。立场可以理解，观点可以沟通，思考可以探讨，意见可以交换。不论支持与否，我们的出发点都是为了教师群体职业素质的纯化与优化，但是“具体问题具体分析”的基本方法论，却万万不能在情绪的影响下异化。

　　但愿《建议》是一个善治的开端，而不是一个滥权的起点。



【作者简介】
郑毅，中央民族大学法学院博士研究生，法治政府与地方制度研究中心助理研究员。