浅议特困群众执行救助基金的适用范围

2005年中共中央政法委下发《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》，该通知写明要探索建立特困群体案件执行的救助办法，各地可积极探索建立特困群体案件执行的救助基金，对于双方当事人均为特困群体的案件，如刑事附带民事赔偿、交通肇事赔偿等案件的申请执行人，当被执行人无履行能力时，按一定程序给予申请执行人适当救助，解决其生活困难，维护社会和谐稳定。2006年最高人民法院曹建明副院长在全国高级法院院长会议上作的工作报告中提出，要与有关部门配合，推动建立特困群体案件执行的救助基金和办法。2007年最高人民法院下发《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》，该意见进一步明确了各级法院需完善执行工作机制，加强和改进执行工作；推行执行公开，拓展执行方法，完善执行措施，建立特困群众执行救助基金，为当事人实现权利提供便利和帮助。为了贯彻落实最高院的要求，全国大部分地区的法院结合自身工作条件建立了特困群众执行救助基金制度。
特困群众执行救助基金制度自实施以来，部分特困申请执行人从中得到了救助，其预期的社会功能初现成效。特困群众执行救助基金制度的实施，贯彻了和谐司法的理念，维护了群众的切身利益，促进社会和谐稳定，同时也维护了法院的公信力，彰显了司法的人文关怀。然而，在承认该制度产生的积极社会效果的同时，需要对其进行反思，这将有利于认清其性质，从而为今后完善该制度提供理论基础。在全国性特困群众执行救助基金制度没有正式建立之前，各地法院建立的特困群众执行救助基金制度在适用范围上不尽相同，地区性差别比较大，该制度存在适用范围广度和深度不明确的缺陷，以致各地在适用该制度时经常出现不统一的情况。因此，有必要对特困群众执行救助基金的适用范围进行深入探讨，以更好的指导特困群众执行救助基金制度的建立及适用。

特困群众执行救助基金的适用范围，包括主体范围和案件范围两方面的内容。这两项内容决定了特困群众执行救助基金适用范围的广度和深度。

（一）主体范围

特困群众执行救助基金的适用范围的主体范围主要是指执行救助基金的对象，也即什么人可以做为该项基金的申请人。由于执行救助基金尚未上升到国家统一立法的高度，所以各地法院规定的特困群众执行救助基金的主体范围都有所不同。综合各地法院的规定，在特困群众执行救助基金主体范围上主要存在两种模式：

一种是规定执行救助基金的申请人应符合以下条件：①是本法院受理的执行案件的申请执行人；②申请执行人必须为自然人；③申请执行人生活特别困难，符合民政部门确定的城乡低保、农村五保、优抚等特困条件者；④在执行案件中经县人民法院、县民政部门认定的其他生活特别困难的申请执行人；⑤被申请执行人下落不明且无财产可供执行；⑥申请人可能涉访涉诉。

另一种是直接规定适用执行救助基金的申请人类型：①不能维持当地最低生活标准的人；②老人、妇女、儿童、残疾人等弱势群体；③孤寡老人、孤儿和农村“五保户”；④ 没有固定生活来源的残疾人、患有严重疾病的人；⑤国家规定的优抚、安置对象；⑥正在享受城市居民最低生活保障或农村特困户救济或是领取失业保险金且无其他收入的人；⑦追索劳动报酬案件的农民工、下岗职工、受灾害事故影响的群体；⑧刑事附带民事、交通肇事及其他人身损害赔偿案件的受害人；⑨可能引起矛盾激化或者缠讼上访案件的自然人；⑩SOS儿童村等社会公共福利事业单位、正在接受有关部门法律援助的人。

笔者认为，以上两种模式在实质内容上存在交叉点。第一种模式是申请特困群众执行救助基金的前提条件，第二种模式是满足前提条件的基础之上的限制条件。在确定执行救助基金的主体范围时应将两种模式结合起来，先设定前提条件，即满足申请人是自然人、是本院管辖的执行案件申请执行人、是特困群体等条件，然后用列举方法细化具体哪些特困群体可以申请执行救助基金。

（二）案件范围

有学者认为，申请执行救助基金关键是符合两个标准，即“生活困难无法满足正常生活水平”和“急需”。尤其是应侧重后者，只要因为这种急迫的需要得不到满足而直接影响当事人的基本生存条件的，都应当纳入执行救助的范围。该学者认为有的法院在实际操作过程中把救助的案件限于追索赡养费、抚养费、抚育费、刑事附带民事赔偿、交通肇事等案件，以及在规定了具体的案件类型后又规定了兜底条款的做法明显违背了“同等情况同等待遇”的公正原则，只要符合标准确需救助的就应当享有救助基金的申请权。

笔者不赞同该学者的观点。首先，“急需”这个标准在实践中是个模糊的概念，难以界定，也难以确定；其次，适用这两个标准将导致执行救济基金适用更加混乱，该两项标准较主观，没有客观的衡量标准，容易滋生腐败，使真正需要救助的群体得不到应有的救助，违背执行救助基金设立的意义。

大部分法院的做法是规定具体案件类型，主要包括生存权受损的三种情形：

(l)侵犯身份权导致的生存权受损。“所谓身份权，是指民事主体以特定身份为客体而享有的维护一定社会关系的权利”。包括三种权利：亲权、配偶权和亲属权。侵犯其身份权，则直接影响到其生存权的实现。主要包括追索抚育费、赡养费、扶养费、抚恤金的案件。

(2)侵害生命权、健康权、身体权等造成劳动能力缺失或者完全丧失，从而导致生存权受损。主要包括交通事故、医疗事故、工伤事故、产品质量事故或者其他人身伤害事故、见义勇为或为保障社会公共利益致使自己合法权益受到损害的案件。

(3)侵犯劳动报酬权导致生存权受损。具有劳动能力的申请执行人已经履行劳动义务，但是用人单位没有支付劳动报酬，侵犯了劳动报酬权，导致生存权受损。主要包括追索社会保险金、劳动报酬和经济补偿金、进城务工人员追索劳动报酬或者其他合法权益受到侵害而请求赔偿的或者家庭生产经营难以为继的案件。

笔者认为，关于执行救助基金的案件适用范围，应当在规定具体适用案件类型的基础上再设立兜底条款，这样既便于法院实际操作，又可以适应社会关系多样化以及新案情的需要，最大限度地发挥特困群众执行救助基金的现实作用。

解决了上述两个问题，特困群众执行救助基金制度将会得到更好的落实，使真正有需要的困难群众得到实惠，实现设立该项制度的重大意义。
江西省泰和县人民法院 熊红卫