论我国行政强制执行制度

摘要：在法治观念深入人心的今天，行政强制执行制度作为社会主义法治建设的重要环节己经引起越来越多人的重视。目前学术界对于行政强制执行制度的建设从名称到制度架构还存在许多争议，这在很大程度上阻碍了我国行政程序法制建设的进度。在现代社会，对行政强制执行制度应当有个全面而客观的认识，通过立法的形式对行政强制执行作出全面而周详的规定是现代行政国家必然的发展趋势。应在通过借鉴西方成熟的行政强制执行经验的基础上，结合我国实际情况，探讨和改善我国行政强制执行制度。


关键词：强制执行、行政行为、弊端、完善


一 、我国行政强制执行制度的概述


（一） 我国行政强制执行的概念


目前理论界对于行政强制执行的概念有广义和狭义的区分。狭义上认为只有行政机关才有权采取强制措施来实现具体行政行为，如有的学者认为行政强制执行是指行政机关按照行政程序以强制的方式实现公民或者其他法律主体所承担的公法义务。广义上认为行政执行的主体也应当包括法院，法律规定由行政机关实施的强制执行应当由其实施，法律规定由行政机关申请法院实行的强制执行行为则行政机关无执行权。如有的学者认为行政强制执行是指在行政法律关系中，作为义务主体的行政相对人不履行起应履行的义务时，行政机关或人民法院依法采取行政强制措施，迫使其履行义务的活动。另外有的学者认为，行政强制执行是指行政相对人不履行行政法所确定的义务或行政主体己生效的行政决定所确定的义务，由行政主体依职权或申请人民法院强制执行其履行义务或达到与履行义务相同状态的具体行政行为。


从以上概念的分歧可以看出，行政强制执行在世界上有两种不同的执行体制，有承认行政机关自力救济的行政强制执行体制模式和借助司法机关的执行体制模式之分。这实际上是以德国为代表的行政执行体制模式与以美国为代表的行政执行体制模式的区别。德国早在普鲁士时期就逐渐形成了由行政机关自行强制执行的习惯法，因此德国采用了行政执行制度。日本行政法因为深受德国行政法的影响，因此也采用这种行政强制执行制度。这点在日本学者盐野宏的著作中可以体现出来:"在行政执行的方式本身之中需要行政性判断。此外，委任给法院的话，不但浪费时间，而且存在着给法院增加过重负担的问题。另一方面，实际力量的行使，同样具有为维护社会秩序进而增进公共福利服务这种正当化根据。"而美国以三权分立为其立法的基本依据，法院以司法审查为其根本使命，行政强制执行绝大多数是由司法机关来完成的，因此形成了具有自己特色的司法执行制度。


从我国目前的情况来看，我国既没有完全采取行政机关自行强制执行制度，也没有完全采取司法执行制度。我国的行政主体在作出具体行政行为以后，必须面对两种可能的结果:一是负有义务的行政相对人在规定的期限内自动履行了义务，具体行政行为的内容得以实现。在这种情况下，实施具体行政行为的目标己经实现，不再发生行政强制执行问题。二是负有义务的行政相对人拒绝履行义务，或者未在规定的期限内履行义务，具体行政行为内容的实现受阻。在这种情况下，为了确保行政职能的实现，维护行政管理秩序，行政强制执行随之产生。根据我国现行法律、法规的规定，行政强制执行既存在由行政机关实施的情况，也存在由司法机关实施的情况，换言之，行政机关和法院都可以成为行政强制执行的主体。但根据我国《行政诉讼法》第66条的规定和其他许多单行法律、法规的规定，由行政机关申请法院强制执行，即司法强制执行的情况居多，而且在法律、法规对行政强制执行未作规定的情况下，既只要未赋予行政机关强制执行权，都推定只能由行政机关申请法院强制执行，我国规定完全由行政机关自行实施行政强制执行的法律、法规为数不多。因此，将我国行政强制执行体制概括为"以申请法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外"。


从制度角度来讲，行政强制执行是行政权力实现的保障，也是具体行政行为内容实现的保障。从主体角度讲，行政强制执行既可以由行政机关实施，也可以由法院依申请实施。某个特定的国家或地区到底由哪一类主体实施，是由该国和地区的传统和既有制度的安排、行政权力行使的状况和对公正、效率的理解、追求所决定的。无论由哪一类主体实施，也无论两类主体是否都可以成为实施的主体，其作用和目的都在于确保合法行政权力的有效实现。从行为的角度讲，行政强制执行是一种行为，是在先前做出的具体行政行为确定的义务未得到实现情况下实施的行为，是后续的行为。而该行为的宗旨和目的就是为了实现前所确定的义务，因此它在相当程度上对前一行为的效果产生影响。正因为如此，我们有理由将其视为"二次行为"。


我们可以对我国的行政强制执行制度作出这样的描述:行政强制执行是行政机关或人民法院，在行政相对人拒绝履行具体行政行为所确定的义务时，依法采取一定的手段或措施，强制其履行义务或达到与履行义务同一状态的一种行为或制度。



（二）行政强制执行的特征


我国目前的行政强制执行制度存在以下几个特征:


1、合法性。合法性是行政强制执行的最基本的特征。它要求执行主体合法、采取的措施合法和执行的程序合法。显然，并不是所有的行政机关都拥有行政强制执行权。具体到个案，何机关行使强制执行权，法律法规应当都是有明确的规定的，执行主体的合法性理所当然成为行政强制执行体制的首要特征。另一个方面，采取的措施合法，换句话说也就是行政强制执行手段的合法，这是一个度的问题。因为在行政强制执行过程中，行政相对人始终处于弱势群体的地位，如何在保证行政权力顺利运行的前提下保护行政相对人的合法权益是一个值得研究的课题。这个问题存在两难性，如何才能确定执行行政强制执行手段的程度的适当性，法律并没有具体规定，这需要执法者基于本身知识的判断:如何才能最大限度的保护行政相对人的权益也需要执法者的判断。本文的目的就在于通过程序上的约束以保证以上两个目的得以顺利实现。


2、强制性。强制性作为行政强制执行实施的保障手段。行政强制执行制度从其诞生的那天起就以强制性为其最本质的特征。首先，任何法律的制定都是基于一定的社会需要，行政法也不例外。行政法的目的要求国家将维护行政法律关系的稳定放在最重要的位置，只有使用一定的强制手段才能保证实现该目标。其次，行政强制执行的前提通常是由于行政相对人拒不履行具体行政行为所确定的义务引起的。为实现相关权利义务的正常状态要求国家赋予有关机关以强制执行权。


3、广泛性。行政强制执行制度针对的是行政机关管理的事物，而行政机关所管理的对象存在广泛性的特征，与我们的日常生活息息相关。行政强制执行针对的是一切妨碍行政行为的对象，可以是物，如强制划拨，也可以是人，如强制扣留，这与民事强制执行体制将自然人排除在外不同。


4、非和解性。行政强制执行是有关机关依照法律规定对相对人作出的、保障行政行为得以执行的措施。对于义务主体既行政相对人来说，只有一个选择，即履行其应履行的义务。在行政强制执行过程中，不可能出现免除或变更义务的情况。对于行政权力享有者来说，行使行政权力的行政主体也不得放弃或部分放弃自己的权力。因此与民事执行不同的在行政强制执行过程中不允许进行执行和解。如果出现法定情形，行政主体有权决定执行中止或执行终结。



（三）行政强制执行制度与行政强制措施制度辨析


所谓行政强制措施，是指行政主体为了实现一定的行政目的，而对特定的行政相对人或特定的物作出的，以限制权利和科以义务为内容的，临时性的强制行为。


（1）执行主体不同 我国行政强制执行的主体既包括行政机关又包括司法机关。而行政强制措施只能由行政机关来实施。行政强制措施的主体限于行政主体，不包括司法主体。前者如根据《中华人民共和国价格管理条例》第31条规定，物价检查机构对于当事人拒交罚款的，可以按照有关规定通知其开户银行予以划拨。对于没有银行帐户或者银行帐户内无资金的，物价检查机构有权将其商品变卖抵缴。后者如根据《中华人民共和国大气污染防治法》第44条规定，对于当事人既不在法定期限内起诉又不履行的，由作出处罚决定的行政机关申请人民法院强制执行，人民法院据此强制执行行政处罚决定。


（2）执行过程不同 行政强制执行是行政行为的最终结束而行政强制措施是行政行为的中间过程。行政强制措施作为中间行政行为，它是为保障最终行政行为的顺利作出而采取的临时性措施。最终行政行为作出以后，才会发生行政强制执行的问题。可见，从行为过程上看，行政强制措施发生在最终行政行为之前，而后作为对最终行政行为的执行的行政强制措施，显然处于行政行为之后。


（3）保障功能不同 无论是行政强制措施，还是行政强制执行，都是最终行政行为的保障手段。然而两者亦有明显的区别:首先，行政强制措施的目的在于保障最终行政行为的顺利作出，行政强制执行则是为保障业己作出的最终行政行为的实施而采取的强制手段。其次，行政强制措施是一种事前保障措施，行政强制执行则是事后的保障措施。



二、 我国行政强制执行制度的现状


（一）理论方面存在的问题


我国的行政强制执行制度是在吸收和借鉴的基础上建立起来的，形成了独特的体系。但我国的行政强制执行制度也并非完美无缺，同样存在许多缺陷，与我国社会主义市场经济体制相啮，因此急待改革。


1.结构混乱，体系不完整。由于行政法本身的特性，无法制定出统一的行政法典，我国的《行政诉讼法》只确定了行政强制执行的原则，即法律规定行政机关可以自行强制执行的以外，其他行政行为的执行均需申请法院。其他具体的规定散见于各项单行行政立法中。由于立法主体、时间、内容的不同，造成了行政法律、法规有关规定的杂乱无章，乏善可陈。很显然，仅仅这些规定还是很不够的。解决以上问题的有效途径就是统一立法。


2.行政强制执行制度缺少指导原则像其他行政行为一样，行政强制执行也应当遵循一定的原则和规范。但由于我国立法并无太多类似的规定，所以实践中滥用行政强布蜡施的现象十分普遍。如未经预先告诫强制拆除房屋，超过执行范围采取强制措施，习惯使用直接强制措施，不善于使用间接强制措施，不分时间强制执行，错误执行拒不承担赔偿责任等，这些问题均需通过统一立法规定行政强制执行原则加以解决


3.自力救济手段的缺乏。这是我国行政强制执行体制的致命缺陷。行政机关在选择了一种强制执行模式后，若出现执行困难时，可否再选择另一种强制执行模式呢?对此，行政诉讼法和司法解释并未作出明确的规定。有的学者认为"根据选择本意，既然选择了其中一种，就不应该再次选择另一种。"假如是这样的话，行政机关将如何自救呢?有的学者认为"从实践看还是应当保留行政机关的申请权，"并且认为"这主要是由于行政机关可采取强制措施的单一性决定的。"但如果是这样的话法律的权威性何在?立法在此陷入了一个死胡同。


4.对强制手段的界定不清晰。我国目前行政强制手段模式的选择没有一个统一的标准，于西方国家特别是与德国相比有较大差距。最高人们法院的《<行政诉讼法>若干问题的解释》第八十七条规定:"法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人们法院强制执行的，人们法院应当受理。"似乎是作为一个补充性规定而存在的，但该规定本身就没有界定"没有赋予行政机关强制性权的涵义"时没有赋予行政机关某项行政行为的强制执行权呢?还是该行政机关本身没有强制执行权呢?


（二）实践上存在的问题


1.行政强制执行手段不完善，程序不健全在现行制度下，行政机关强制执行手段不完善，缺乏应有的力度和威慑力。有处罚规定的没有具体的实施措施，而有具体实施措施又找不到相应的处罚规定。这就使享有自行强制执行权的行政机关往往难以达到迫使相对人履行义务的目的。例如《行政处罚法》规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以每日按罚款数额的3%加处罚款。如果没有其他强制措施相辅助，仅凭此种执行罚是无法迫使相对人履行义务的。此外，诸如没收违法所得，没收非法财物等行政处罚及其他行政行为如何执行，则找不到相应措施。再如《兵役法》规定对拒不履行服兵役义务的，县级人民政府有权强制其履行兵役义务，至于如何强制则没有任何具体的措施和手段。再如《土地法》对违法占地的行为规定了责令其退还土地、限期拆除地上建筑的强制执行手段，但遇有拒不履行的，行政机关本身并无任何有效的强制执行手段。不享有自行强制执行权的机关执行起来就更为艰难，由于没有法律授权，所有行政决定的执行都须申请法院，以至于一些数额较小，又无争议的罚款没收处罚或责令停止违法行为的处罚在法院久拖不决，难以得到及时执行，个别法院也借机收取执行费，或与行政机关"联手"执行，造成很坏影响。目前，法律对行政强制执行手段的规定也不统一，有些行政行为的执行，只有直接强制手段，而无间接强制手段，有些相反，只有间接强制手段，却无直接强制手段。而法院按照民事诉讼法规定的执行程序对行政决定的执行也存在诸多难题，与法院的判决、裁定"执行难"一样，同样难以达到迫使相对人及时全面履行义务的


2.行政机关与司法机关权力分配的界定不够清晰由于立法的原因，目前我国行政机关和法院在行政强制执行权限的划分问题上缺乏统一标准和界线。一方面，很多行政机关因没有法定强制执行权而不得不申请法院强制执行，大量的申请执行案件不仅影响了行政效率而且也增加了法院负担;另一方面，由于法院对于行政机关申请强制执行的案件通常采用形式审查而不进行实质审查，使得很多申请执行案的审查流于形式，法院成了行政机关的执行工具。假如人民法院实质审查后发现不符合法律的规定而裁定不予执行人民法院是否有权及如何督促行政机关改正错误呢?若人民法院审查合格后应该依据什么样的标准来决定采取行政强制措施呢?这样不仅违背了司法制度中的效率原则，连最基本的公正性都很难保障了。


3.行政机关机构设置不健全在行政机关的自行执行模式下，大多数行政机关没有专门的执行机构，假如出现被执行人在采取强制措施之前以将财产隐匿、转移及变卖或在强制执行过程中被执行人采取暴力或非暴力手段阻碍执行这些情况时如何才能保证具体行政行为得以有效的贯彻执行呢?对于这些法律都应当给予明确规定。



三、完善我国行政强制执行制度的的构想


（一）建立具有中国特色的行政强制执行制度，必须迸循以下原则：


1 、兼顾行政效率与保护人民合法权益的原则


现代行政要求讲究效率，行政管理时效性十分强，如果相对人义务不及时履行，仅可能造成其它的后果，而且也可能影响行政机关的效率。在设定行政强制执行权时，必须考虑行政效率。但强制执行从根本上讲是为了人民的利益，是为人民服务的需要。它和任何人的强迫行为剐民本不同的。强制执行，既要强制义务人履行法律、行政管理法规或行政措施所规定的义务，又要保证义务人及其有关人的合法权益。因此，建立具有中国特色的行政强制执行制度时，必须遵循兼顾行政效率与保护人民合法权益的原则。


2 、说服教育与强制执行相结合的原则


这是基于栽国人民政府是为人民服务的政府，社会主又法的一个功能在于强制与教育同步进行。这一原则，特别表现在强制执行的程序上，必须对义务人多次进行教育和动员工作，包括向义务人说明限定履行又务的期限，指出逾期应受到的处罚，促使其合觉履行义务。


3 、有限强制执行原则


这一原则的要点是依法办事。如实行人身强制，必须有法律上的根据，但在一般情况下，应避免实行人身强制，对物品的强制执行，也要遵照法规所规定的范围，即使在紧迫的情况下，实行及时代执行，也应有法规的依据。这一原则是行政法基本原则合法性原则在强制执行制度中的必然要求和反映。


（二） 完善我国行政强制执行制度的措施


1、强调行政强制执行的指导原则。


该原则必须贯穿于执行的全过程，不仅执行人员必须遵循之，执行依据也必须符合之。我们认为在行政强制执行过程中应体现以下原则:


（1）合法原则。这要求行政强制执行机关采用强制手段迫使相对人展行义务，首先应取得法律的授权。其次，必须在法定权限范围内，依照法定的方式和程序实施行政强制。最后，行政机关对违反法律规定实施的行政强制必须承担法律贵任，包括纠正违法行为，赔偿损失等贵任。《行政强制法(试拟稿)》规定:"行政强制必须有法律依据，在职权范围内，遵循法定程序实施。没有法律依据、超越法定职权、不遵守法定程序的行政强制行为无效。"这一原则也是依法治国、依法行政的最基本要求。


（2）公开、公平、公正原则。《行政强制法(试拟稿)》规定:"行政强制的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政强制的依据。实施行政强制的人员，必须对当事人出具足以证明其身份的证件和合法有效的强制文书，平等对待当事人。实施行政强制必须以事实为依据，准确适用法律、法规，保证行政强制行为的公正性。"这一原则也是法治政府和行政透明度的基本要求。


（3）合理性原则抑或比例原则。即要求公平、合理，兼顾公共利益和个人利益的维护，以适当的方式进行，以达到执行的目的为限度，做到尽其最善。这一原则的实现主要又体现在以下几个原则的实现:第一以最轻微的方法达到目的原则。第二执行方式排他性原则。第三低限度原则。即执行机关行使强制职权时，应以最轻微的方法或用最低限度的强制方法达到强制执行的目的；以及间接执行方法应优于直接强制执行方法;并且行政机关的执行内容不能影响相对人的最低生活标准以及不妨碍其法定赡养义务。


（4）权利保障原则。这一原则包括:首先相对人有获得事先告知权。及次相对人有申辩权。再次即时执行原则。该原则要求行政机关采取直接强制措施前，必须预先告知当事人，并为其留有一定自我履行义务的期限，不得突然袭击和非常时期(如公休日)期间的执行;相对人对于执行存有非议时，有包括申辩在内的权利救济。


2、强调执行程序的完善。


"程序是法律的中心"，程序是解决权力滥用问题的有效途径。所以，我们当前要做的就是设计一部执行程序较完善的法律。笔者以为，在程序的构建过程中应注意以下几点:


（1）建立行政强制执行权的设定制度，从源头上杜绝强制执行权的滥用。"权力法定"是公权力运行的基本原则。行政强制执行权回归于行政机关，绝不意味着行政机关能够自我设权。否则，相对人的权利将会遭到肆意侵犯。由于强制执行权在行政管理领域最为严厉，因而原则上只能由民意代表机关行使强制执行的设定权。在我国，由于行政管理领域众多，且最高国家权力机关又难以实施经常性立法，因而国务院也可以享有部分强制执行设定权。不过，鉴于《立法法》已经对限制人身自由的强制措施作出了严格的法律保留，因此，国务院只能行使对财产及行为的行政强制设定权。基于此.笔者建议。在《行政强制执行法(试拟稿)》中应明确规定:(1)法律可以设定任何事项的行政强制执行；（2）行政法规可以设定除限制人身自由以外的其它事项的行政强制执行；(3)其它任何形式的法律文件均不能自行设定任何事项的行政强制执行。


（2）在执行过程中，要求最小执行成本获得最大社会效益。如《行政强制法(试拟稿)》规定:"设定和实施行政强制，必须与不履行行政决定的行为、或者违法行为、或者紧急情况的事实、性质、悄节、后果相当，兼顾公共利益与公民利益，采取适当方法，最小限度地损害当事人的权益。"法国法如此规定:"强制执行不是行政处理执行的唯一方法，而是行政处理执行的最后手段，只在没有其他执行方法时才采取。""行政机关采取强制执行措施以前，除紧急情况以外，必须事先催告当事人履行义务。在当事人表示反抗或明显的恶意不履行时，才能采取强制执行措施。"德国行政执行法第13条也规定，行政机关"首先必须以一定方式对强制方式予以警告，之后允许确定和实施。另外，某些行政罚也优于直接强制执行方法。如日本近年来就发现受益行政行为的撤回、违反事实的公布、给付的拒绝以及课征金等均能有效地起到间接强制的作用，因而在理论上认可它们为新的强制手段。


（3）建立行政行为无效制度，保证相对人拥有合法的抵杭权。行政机关独自享有强制执行权之后，行政决定的内容就很容易得到实现。但是，如果行政机关据以执行的行政行为存在明显违法时，相对人是否可以对其执行予以抵制呢?回答是肯定的。事实上，这一"抵抗"就是行政行为无效的一种法律后果。众所周知，根据行政行为效力的一般原理，行政行为一旦作出且经当事人知悉后即具有公定力。在规定的期限内，当事人必须履行，否则行政机关将予以强制执行。不过，行政行为的公定力并不是绝对的，它也存在一定的界限。虽然这一问题在学理上尚存争议.但许多国家的行政程序法已经确认了行政行为无效制度，即当行政行为具有重大且明显的瑕疵或具备法定无效情形时，自始不发生法律效力，当事人可以拒绝履行。德国现行《联邦行政程序法》第44条即是最具代表性的立法例。我国《行政处罚法》第49、56条也规定，对于行政机关不出具有效罚款、没收单据的，当事人有权拒绝履行。不过，由于学界对行政行为效力的研究尚十分薄弱，因而行政行为无效制度的重要价值还未获得广泛共识。笔者认为，在我国建立行政机关自力强制执行体制之后，必须及时确立行政行为无效制度，保证相对人对一些重大而明显违法的行政行为享有拒绝履行权，从而合法地抵抗行政强制执行权的态愈行使。


（4）建立行政执行时效制度，使社会中的权利处于一种相对祖定的状态。对相对人进行行政强制执行，应有一定的时间约束，不能无限制地执行下去，这不利于对相对人的合法权益的保护，同时它也不利于社会发展和稳定。我国没有执行时效的具体规定，但明确执行时效又是十分有必要的。因此，我们在立法过程中可以借鉴民法和刑事诉讼法中有关时效的规定，同时也可以借鉴其他国家和地区的一些做法。比如我国台湾地区就规定，执行时效为10年，即使已经开始执行，如果10年内没有执行完毕的，不再执行。


（5）建立执行终止制度，这也是从程序上去保障相对人的合法权益。这关键是要从法律上设置好执行终止的相关情形，如义务全部履行或者执行完毕；行政决定被撤销或者变更；义务无法履行或者没有履行条件的。规定执行终止的条件有利于保护权益人和义务人双方的利益，有利于稳定行政秩序。


（6）进一步完警行政强制执行的责任、救济制度，充分发挥司法机关的事后监怪功能。就我国目前而言，对于违法强制执行造成损害的，相对人可以通过行政复议、行政诉讼及赔偿等多种途径获得救济。《行政执行法(试拟稿)》规定:"公民、法人或者其他组织对行政机关作出的强制执行行为不服。可提出异议声明或依法申请复议或提起行政诉讼；对法院依申请作出的行政执行行为，可依法提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织因行政机关或法院违法实施行政强制执行行为受到损害的，有权依法要求国家赔偿。"当然，从救济效果上来说，司法救济应当是首选的方式。而且，在行政强制执行体制改革之后，人民法院将从大量的非诉行政案件中解脱出来，从而能集中精力专司行政审判。



参考文献：


1、姜明安.行政法与行政诉讼法:北京大学出版社2002


2、 孙萍娄成武编.行政法学:武汉人民出版机2002


3、《略论完善我国行政强制执行制度》，刘琦，行政与法


4、 章志远：《重构我国行政强制执行体制的理论思考》，[J]法学研究，南京社会科学2001