我国行政强制执行制度及立法构想

[摘要]通过对我国现行行政强制执行模式存在问题的分析，借鉴国外行政强制执行模式，本文提出了制定统一的行政强制执行法、建立以行政机关执行为主的执行模式的建议，并对其进行了具体的制度设计，以期能对我国行政强制执行制度的完善有所裨益。

    [关键词] 行政强制执行   大陆法系   英美法系  

    行政强制执行制度是国家行政管理活动中不可或缺的内容，对于保障法律、法规的顺利实施，行政权力的有效运作以及社会秩序、公共利益的维护都具有十分重要的作用。由于行政强制执行的“强制性”特征，该项制度设置是否合理和必要，运行是否适当直接关系到公民、法人的基本权利是否会受到侵害，因此，如何规范和限制行政强制执行权力已成为许多国家行政法的重要研究课题。经过近二十年的法制实践，我国各行政管理领域的强制执行制度已初步建立，该制度的特征有：在主体上，形成了"以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外"的执行模式；在手段上，直接强制远远多于间接强制；在程序上，以法院"非诉讼化"的"申请与形式审查"为主要形式；在监督与救济方面，则以行政复议、行政诉讼和国家赔偿为主要途径。但是，该制度的建立并不意味着其具有充分的合理性并一定得到社会及公众的认可，也不意味着法治化程度得到相应的提高，相反，从我国行政强制执行的实践来看，目前还存在着大量问题，表现在诸如“缺乏统一立法，执行权限模糊，手段混乱，程序不健全，行政决定的执行缺乏力度”等方面，这些问题的解决已成当务之急。

     一、我国现行行政强制执行制度的缺陷   

    我国行政强制执行权的划分属于折衷模式，既不一概否认司法机关的行政执行权，也不完全把行政执行权归集于司法机关而排斥行政机关的强制执行权，何时由行政机关径自强制执行，何时由行政机关申请司法机关执行，须由法律、法规明示。而法律法规的规定又很不统一：有的法律规定须申请法院强制执行，有的法律规定行政机关强制执行，有的法律规定由行政机关自行执行或申请强制执行，有的法律甚至没有规定执行机关，立法规定混乱无序。归纳起来，我国行政强制执行制度的问题和缺陷有：

    （一）缺乏统一立法    

    行政强制执行制度是一项重要的行政法制度，必须建立在统一立法的基础上。目前我国有关强制执行的立法极为分散。行政诉讼法第66条申明了一个原则，即法律规定行政机关可以自行强制执行的以外，其他行政行为的执行均需向法院提出申请。法律以何标准确定行政自行强制执行权，法律赋予行政机关哪些强制执行权，行政机关又如何实现自行强制执行权，法院对于行政机关的申请如何执行，是否所有行政行为都需要强制执行等问题均没有统一的立法给予明确，而要解决这一系列的问题，仅仅依赖该原则难以付诸实施，必须进行统一立法。     

    （二）行政强制执行制度缺少统一的指导原则

    行政强制执行制度必须遵循一定的原则和规范。实践中，由于我国立法并无相关规定，滥用行政强制措施的现象十分普遍，比如未经预先告诫即强制拆除房屋、超过执行范围采取强制措施、错误执行拒不承担赔偿责任等，这些问题均需通过立法统一规定行政强制执行原则予以解决。      

    （三）行政机关与法院的行政强制执行权划分不清

    由于立法的原因，目前我国法院和行政机关在行政强制执行权限的划分问题上缺乏统一标准和界线。一方面，许多行政机关因没有法定强制执行权而不得不申请法院强制执行，大量案件需要申请执行，这不仅影响了行政效率，也增加了法院的负担；另一方面，由于法院对行政机关申请强制执行的案件通常采取形式审查而不实质审查，使得许多案件的审查流于形式，法院成了行政机关的执行工具。更有甚者，行政机关与法院"联手"设立专门的执行机构，共同强制执行，以至于划分不清哪些是行政职能，哪些是司法职能，如此则很难保障行政行为的公正与效率，也与法院专事司法、居中裁判的法律角色不符。同样，行政机关自行强制执行其所作出的决定有违行政权与执行权相分离原则，执行中也很难做到客观公正。   

    （四）行政强制执行手段不完整，程序不健全，行政效力弱

    在现行体制下，行政机关强制执行手段缺乏应有的力度和威慑力，由于只有少数行政机关拥有强制执行权，而且行政机关的自行强制执行权非常有限，通常仅限于行政机关对相对人科以普通义务和法律、法规确定的义务，较少涉及行政机关对违反法律、法规者科以制裁性义务的情形，遇到义务人拒不履行行政法义务时，除申请人民法院执行外，便束手无策。例如《行政处罚法》规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以每日按罚款数额的3%加处罚款。如果没有其他强制措施相辅助，仅凭此种执行罚无法迫使相对人及时履行义务。

    二、行政强制执行模式考察

    行政强制执行模式主要指行政强制执行主体的划分。各国因历史原因、权力分配、立法传统等的不同而在制度设计中各有侧重。

    大陆法系行政强制执行模式是以行政机关为主要执行主体。由于受其发达的行政行为效力理论的影响，大陆法系学者一般认为行政行为的执行力是行政行为效力内容不可缺少的部分，对于不履行行政行为确定的义务的行政相对人，行政机关可以不经法院的确认判决直接以行政行为为执行名义对义务人实施强制执行。采取这种模式的依据是基于对行政效率和公共秩序的追求，而且认为行政强制权是行政权的当然部分，行政主体既然有命令权，当然也有执行权。

    英美法系行政强制执行模式是以司法机关强制执行为主体。英美法系是以“司法优先”原则和“法治”原则为其主要特征，法律不承认行政机关具有自力救济的特权，行政决定以及行政执行的合法性是通过法院加以司法控制和司法审查的方式解决。他们将行政强制执行权看成是司法权的一部分，行政机关无权实施行政强制执行权。

    目前我国采用折中方式，司法机关与行政机关都有权，但都不擅长行使权力，常常相互扯皮，甚至引起混乱，损害国家和社会公共的利益。    

    三、我国行政强制执行制度的立法构想    

    鉴于我国行政强制执行制度在立法和实践中存在诸多问题，不仅影响行政权力的顺畅实施和行政效率，而且也给公民、法人的合法权利造成一定损害，成为制约行政法制建设的一个重要因素。在行政诉讼、行政复议、国家赔偿等救济制度日趋相对健全的今天，我国立法应当考虑建立规范行政行为的基本制度，如确定统一的执行模式，加大法院的审查范围等制度。

    笔者认为，行政强制执行立法应考虑如下方面：

    （一）确立行政机关为主的行政执行模式

    由法院承担全部或大部分行政强制执行权的做法在我国行不通,但是，将行政强制执行权全部交与行政机关,完全排除司法权对行政强制执行权的监控也同样不利于公众合法权益的保护，且与法制原则相悖。因此,笔者建议适当保留法院的强制执行权。如将三类案件，即以不动产为标的执行案件、限制人身自由的执行案件、易给当事人造成难以弥补损害的执行案件，交由法院审查和执行。

    （二）扩大人民法院对申请强制执行案件的审查范围,改变目前只进行形式审查的做法  

    目前,我国法院对申请执行的案件只进行形式审查,而不进行实质性审查。笔者认为既然申请法院强制执行的案件均系涉及群众财产和人身自由利益的问题，应当由法院对其进行实质性审查，不仅要对其进行合法性审查,也要对其进行合理性审查,以决定是否强制执行，这样才能起到加强对行政权的司法监督和保护人民权益的作用。 

    （三）为配合推进行政机关强制执行模式，应设立专门的行政强制执行机关

    将行政强制执行权大部分划归行政机关,在我国目前的情况下,可能引起行政强制执行混乱。因而有必要在行政系统内部设立独立性较强的专职强制执行机构,使决定权和执行权相分离。专职行政强制执行机构由法律知识丰富,熟悉行政管理的专门人员组成。行政强制执行机构接到行政主体的申请书后,如认为具体行政行为确有错误,可以建议作出行政行为的行政机关的上一级行政部门纠正或者撤消该行政行为。 

    （四）控制行政强制执行权

    将大部分行政强制执行权赋予行政机关,可以解决行政效率问题,但会导致行政权专断,因此必须对行政强制执行权进行控制。 

    首先，从执行程序上加以控制。目前我国的法律、法规对行政强制执行的程序规定阙如,笔者认为，应作如下规定：

    1.执行案件的受理和审查

    行政相对人如逾期不履行义务,原行政处理案件就转化为执行案件，作出行政处理决定的行政机关,应向专职执行机构申请强制执行。专职执行机构受理案件后,对义务人逾期不履行义务的情况进行审查理清其原因,并对原行政处理决定是否合理、合法进行实质性审查,审查后认为，义务人不履行义务是由行政处理决定违法或者不当造成,专职执行机构即建议作出行政处理机关的上一级行政部门纠正或者撤消该行政行为。如果确属义务人无故拒不履行义务或者拖延履行义务,专职执行机构就作出强制执行决定。 

    2.通知相对人限期履行

    通知相对人限期履行,即告诫程序,是指专职执行机构对申请执行的案件进行审查后,需要强制执行的,并不立即执行,而是先向义务人发出执行通知,作为督促其自动履行义务的一种执行措施。从性质上看，告诫虽然只是一种通知行为,但由于其作用和行政强制执行的特点,原则上应以书面形式进行。 

    3.行政强制执行的实施

    经告诫期满后,义务人仍拒不履行行政机关依法作出的行政处理决定中要求其履行的义务时,行政强制执行决定即产生执行力，行政机关即可按法定的程序实施行政强制执行。 

    其次，从救济渠道上加以控制。行政机关行使大部分行政强制执行权有可能侵害公民人身、自由、财产等权利，所以有必要制定有效的救济途径，来保护公民的合法权利。笔者认为应作如下规定：

    1.通过国家赔偿获得救济

    这是国外行政强制执行救济制度的普遍经验。国家赔偿救济方式因具有超越各国司法体制之间差异以及对行政权价值偏好等方面功能，而为各国行政强制执行理论与实务所采纳。而从我国现行的国家赔偿法范围来看，实际上立法者早已肯定国家对行政主体在行使行政强制执行权过程中采取诸如暴力、非法剥夺人身自由等侵害相对人人身权、财产权等情形，承担赔偿范围方面衔接与统一问题。

    2.通过向执行机关或其上级机关提出执行异议的方式获得救济

    理论上，由于行政强制执行属事实行为，因而被排斥于行政复议或行政诉讼的受案范围之外，确立提出执行异议制度可以避免在行为性质上的纠缠不休。提起执行异议的条件是，被执行人认为行政主体实施行政强制执行过程中侵犯其人身权或财产权。执行机关不予受理的，可向该执行机关的上级机关再次提出异议。

    目前我国的行政强制执行模式以法院执行为主、行政机关执行为辅，这是法院统一行使执行权传统司法制度的产物，但该模式存在诸多现实问题，为此，我国学者提出了很多改革思路，但至今还没有形成共识。通过对我国现行行政强制执行模式中存在的问题进行分析和借鉴国外行政强制执行模式的研究，笔者认为符合我国国情的模式应是行政机关执行为主的执行模式，并对其进行了具体制度设计，以期能对我国行政强制执行制度的完善有所裨益。

参考文献：    

①张弘,《选择视角中的行政法》，法律出版社2006年版。

② 应松年，《论行政强制执行》，载《中国法学》1998年第3期。  

③杨建顺,《比较行政法－方法、规制与程序》,中国人民大学出版社2007年版。

④王名扬,《法国行政法》1998年版，第174页。  

⑤ 张淑芳,《行政强制与行政处罚关于若干问题探讨》,载《中国法学》1999年第3期。

张会兵