浅谈实行执行工作警务化的意义

人民法院的执行工作是保证当事人合法权益得到最终实现的最后一道防线，生效的法律文书只有得到及时、公正、高效的执行，才能充分保护当事人的合法权益，才能有效的维护市场经济秩序和交易安全。然而，“执行难”一直是困扰人民法院执行工作的问题，也是社会关注的焦点。如果生效的法律文书得不到执行，那么不仅损害当事人的合法权益，损害人民法院的司法权威，最终动摇人民群众对依法治国、建设社会主义法治国家的信念，而且还影响到社会稳定和经济建设的发展，危害全面建设全面建设小康社会的进程。“执行难”的原因究竟在那些地方呢？笔者认为，主要有三点，其一是人民法院的外部执法环境差的原因；其二是执行立法方面滞后的原因；其三是人民法院内部的执行机构设置不合理而导致不利于执行工作开展的原因。笔者在本文中仅就第三种原因即人民法院内部的执行机构设置不合理而导致不利于执行工作开展的原因，谈谈基层法院执行机构设置存在的弊端及其应进行改革必须走向归宿点——执行工作警务化的几点见解。
一、基层法院人民法院内部的执行机构设置存在的弊端

我国封建社会的法律总体上是维护封建统治阶级的根本利益，代表封建统治阶级的利益核心封建王朝所制定的法律、法令，实际上是套在劳动人民头上的枷锁，封建司法机构成为镇压人民的工具。中国几千年的历史形成了文官（即县令、知府、巡抚等）负责坐堂问案，武官（如巡捕、衙役、狱吏等）负责执行案件的习惯。民国时期，我国建立了半殖民地半封建社会特点的司法制度，但当时的法律从根本上来讲是维护大地主大资产阶级的利益，司法机关成为镇压、奴役广大人民的工具，在司法机关内部，逐步建立了法官、法警的工作机制，法官负责审案，法警负责执行。新中国成立后，随着社会主义制度的建立，人民法院的成立和发展壮大，各种法律法规也逐步制定和完善，人民法院内部机构的设置才有章可循，设置了专门的执行部门、司法警察部门等。进入二十一世纪以来，全国各级法院相继成立了执行机构，基层法院成立了执行庭（局）和司法警察大队。在改革开放前，人民法院审理的案件主要是刑事案件，当时案件的执行交由公安机关负责；随着改革开放的深入开展，经济社会的迅猛发展，各类民商案件逐渐增多，基层法院也承担了绝大部分案件的审理和执行工作。在法院作出判决后，由于败诉方不自觉履行生效法律文书所确定的义务，并且由于国情方面的原因，执行的问题也随之而产生了，这样才有了真正意义上的执行机构，如执行局、执行员、法警大队等。但由于我国立法界对执行法官在认识上还比较模糊，在执法上将执行员与法官混同，所以多年以来，我国的法官一直充当着执行官的角色。在各级人民法院的内设机构上，执行庭等同于一般的审判业务部门，将执行员混同于审判员，而法官承担各种执行工作有着种种弊端。这些弊端归纳为：第一，公众心理普遍认为，法官是文官，应该侧重于坐堂问案和裁判，不应直接参与执行;第二，法官在审理和裁判案件的过程中应处于中立状态，而作为执行员的法官本身的职责就不具有中立性；第三，法官即为执行员有悖立法本意。审判员、助理审判员的任命程序，《人民法院组织法》中有明确的规定，而对执行员则没有，实际上就是由法院在审判员、助理审判员中指定。我国现行立法中也没有对执行员应具备的条件作出明确规定，只是在《法官法》中提到“对人民法院的执行员参照本法有关规定进行管理”，而没有将执行员作为一个系列来作出具体规定；第四，各级法院特别是基层法院为了解决当前“执行难”的矛盾，纷纷设立执行局，但由于其职责、范围、机构设置、人员配置与执行庭大同小异，而在体制上还不能独立出来，实际上是“换汤不换药”，治标不治本；第五，我国现行法律法规对执行员的职权没有明文规定，《民事诉讼法》中规定对被执行人采取强制执行措施要由合议庭作出裁定，“裁定必须由审判员、书记员署名”，这就是说执行员无权作出裁定，执行员对重大事项只有执行权，没有决定权，在实际操作上解释就是将执行员和法官混同起来；第六，法官承担执行工作缺乏监督机制，有失公正。不可否认，目前还有少部分基层法院，由于审判人员少，没有真正做到审执分离，往往同一个法官参与审理和执行同一个案子，这样会使案件在审判、执行中缺乏监督机制，是法官自己监督自己。如此法官集裁量权、强制执行权于一身，很容易导致执行不力、执行不公、乱执行和执行腐败；第七，法官承担执行工作缺乏最基本的震慑力。执行工作具有鲜明的强制性、倾斜性和迫使服从性，而法官的性质、职责决定这法官必须居中裁量，不应有强制性、倾斜性，法官是维护公平、公正、正义的化身，不应具有迫使服从性。第八，法律的限制使得法官参与执行的危险性大，法官自卫条件差，强制手段弱，社会效果低。上述几点说明，在我国法律实践中对人民法院的执行机构、执行员的设置存在不合理，有疏漏之处，仍需在今后的立法中逐步完善。

二、法院执行机构必须改革，应朝着执行工作警务化的方向发展

为了克服“执行难”的问题，党中央曾于上世纪90年代末下发了中央中发[1999]11号文件，文件明确要求，人民法院要改进执行工作管理体制，“要加强执行工作的统一管理和协调”，这既是加强执行工作的依据，也是改革执行工作的依据，为执行工作改革指明了方向。最高人民法院又推行了机构改革的思路，提出了“大立案、精审判、强执行”的审判执行格局。按照这种模式，法院执行机构改革势在必行，并且在2001年全国法院执行工作会议上就人民法院执行工作必须改革的问题已达成了共识。那么，法院的执行机构如何让改革，笔者认为，应围绕解决“执行难”的问题而进行改革。“执行难”是我国国情所致，也是具有中国特色的一个司法矛盾，因此改革执行机构必须选好能攻能破“执行难”的“矛”。执行机构内部实行“三权分立”，即综合审查权、裁决权、执行实施权分立”，执行实施权由司法警察直接承担，如此就形成了执行工作警务化。执行工作警务化是改革现行执行工作体制的重大举措，是强化执行工作的有效方法，是化解“执行难”的“良方”。

三、执行工作警务化的法律依据及其可行性、必要性、现实性和可操作性

执行工作警务化就是将执行工作的直接实施由法官变为司法警察，司法警察不再是协助执行，而是真正意义上的直接参与。而作为执行员的人员，应从法官系列中分离出来，与司法警察成为执行队伍。在所在法院党组的领导下，对这支队伍按照准武装性质实行半军事化管理。那么，为何提出司法警察应成为执行工作警务化的主角，笔者认为，理由如下：

1、司法警察是法定的执行力量，执行工作实行警务化是有法律依据的

人民法院司法警察是人民警察的独立警种，是人民法院的重要组成部分，是人民法院审判和执行的重要保障力量。司法警察与其他人民警察一样，依照《中华人民共和国人民警察法》和《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》的规定履行职责时可以使用武器、警械，可以依法对不法当事人实施拘留等强制措施，这为司法警察承担强制执行实施强制手段提供了法律依据。最高人民法院于1997年颁布实施的《人民法院司法警察条例》第七条第六、七、八项和2007年引发的《人民法院司法警察内务条令》第十条第（四）项明确规定，司法警察参与对判决裁定的财产实施查封、扣押、冻结或者没收活动，承担执行死刑任务，履行宪法和法律规定的其他职责；司法警察履行执行工作中的执法职能，保障审判和执行工作顺利进行。这就明确了司法警察负有强制执行的职责。《中华人民共和国民事诉讼法》和《人民法院执行工作若干问题的规定》也规定了执行人员执行公务必要时应有司法警察参加。最高人民法院《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》第四条规定，高级人民法院在组织集中执行、专项执行及其他重大活动中，可以统一调度，使用下级人民法院的执行力量，包括执行人员、司法警察、执行装备。这都说明司法警察承担执行工作是有法律依据的，强制执行是法律法规赋予司法警察的一项任务。

2、司法警察对被执行人形成强大的震慑力，有利提高司法权威

人民法院司法警察队伍是具有武装性质的队伍，是保障人民法院审判和执行工作顺利进行不可替代的力量。《中华人民共和国枪支管理条法》和《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》中明确规定，司法警察在依法履行职责是确有必要使用枪支的，可以配备公务用枪；可以依法使用警械。随着改革开放的深入，各种经济利益的冲突带来执法环境的复杂化，暴力抗法事件时有发生，人民法院执行人员在强制执行中经常遭遇不法的被执行人纠集不明真相的群众围攻。在此种执法环境中，司法警察不可或缺，成为维护执行秩序，保障执行人员人身安全和财产安全的关键力量。按规定着装和配备武器警械的司法警察的存在，对不法当事人的具有强大的震慑作用，使之不敢轻举妄动。

3、执行工作中的强制执行权由司法警察承担，能够在执行机构内部建立一个完善的分权制约机制，增强执法透明度，也有利于提高司法效率。

执行权按照强制执行的性质可分为执行裁量权和执行实施权。在我国《民事诉讼法》关于执行制度的立法和司法实践中，没有充分考虑到强制执行权的不同性质在执行程序中对执行裁量权和执行实施权的区别，只是单纯地将执行行为和执行救济行为进行区别。这样会使执行权高度集中，缺乏透明度和公开性，缺乏必要的监督和制约。，缺乏有效的执行救济途径和手段。执行工作警务化即执行工作由司法警察承担的同时并不废除执行庭，而是执行庭承担执行裁量权，这样分工就能在执行机构内部建立一个完善的分权制约机制，形成裁判人员与执行人员有章可循，分工负责，互相配合，互相制约的公正与高效的新机制。这就充分征明了执行工作警务化的可行性。

4、实行执行工作警务化是强化执行工作的迫切要求。

传统上的执行由法官承担执行工作，法官充当执行员，实际上混淆了法官的职能，也缺乏应有的震慑力。形成“执行难”的因素是多方面的，但人民法院内部的执行主体错位是一个不可忽视的重要因素。第一，由法官承担执行工作，混淆了法官的职责。显然，法官是居中裁判的公平、公正的人物，而执行员的主要职责是强制被执行人依法履行义务,发现其财产要掌握时机果断采取执行措施，处分被执行人的财产，所以审判和执行的性质、特点不同，因此，让法官担任执行工作，会使公众质疑法官的中立性，混淆了法官的职责，是审执不分的表现，不利于人民法院业务专门化管理，不利于人民法官内强素质、外树形象，也不利于审判质量和执行效率的提高。第二，法官担任执行工作，缺乏最基本的威慑力。众所周之，执行工作具有强制性、倾斜性和迫使服从性，法官是居中裁判者。法官身着西装或者法官袍，是名副其实的文官，对被执行人相对缺乏威慑力，在案件的执行过程中，遇有暴力抗法，被执行人纠集不明真相的群众哄闹、冲击执行现场，法官经常成为不法分子围攻、侮辱、甚至殴打的对象，严重阻碍执行工作的进行，而实行执行工作警务化能有效的克服这一现象。因为司法警察身着威严的人民警察制服，驾驶警用车辆，配备警械和武器，在人们心目中树立了一种无形的威慑力，使不法分子不敢大胆妄为。同时，法律赋予司法警察有执行拘传、拘留等强制实施权，增强了司法警察的权威性和震慑力。司法警察在人民法院内部实行“编队管理、双重领导”的运行机制，能很顺畅地形成重拳，有效地抵制地方和部门的保护主义，对强化执行工作具有不可替代的作用。长期以来，法官自身裁判的案件，常常又由法官自身来执行，这与“审执分离”“审监分离”的精神不符，容易给群众造成“一人包干到底”的错觉。而实行执行工作警务化使审判和执行实现了形式和实质的分离。

5、实行执行工作警务化是加强人民法院队伍建设、加快执行机构改革步伐的需要

近年来，在不断加强法官队伍建设的同时，司法警察队伍的建设也有了很大的变化和发展，但还必须清楚地看到，有很多基层法院把司法警察的工作局限于刑事案件的值庭、看管、押解等枯燥单一的工作，从而使司法警察本身思想有波动，不安心工作。从这一点来说，极其不利于司法警察队伍建设。如果实行执行工作警务化必将使司法警察充分发挥职能作用，提高司法警察的工作积极性，从而推动法院整体队伍的建设。按照中央11号文件的精神，最高人民法院提出各级人民法院执行机构的人数为法院控编人数的15%，而司法警察的人数配备为法院控编人数的12%，两者相加就是27%。而按照最高人民法院《人民法院五年发展刚要》的要求，人民法院的机构和人员要精简、高效、廉洁，最大限度的实现公正与效率。如何精简才更有利于执行工作和司法警察履行职能呢？实行执行工作警务化就能很好的解决这个问题，两项工作有20%的人力就足以胜任，达到了精兵简政的效果。

6、执行工作警务化的现实性和可操作性

各级法院实行执行工作警务化后的执行机构可称为司法警察局。按照目前法院司法警察队伍的管理和领导体制，司法警察局同样实行双重领导和管理体制。下级人民法院司法警察局接受本院党组和上级法院司法警察局的领导和管理。目前，虽然有些地方的法院，将司法警察大队改为司法警察局，但其职能没有改变，司法警察还是没有执行主动权，充其量只是听从使唤的“衙役”，没有引起足够的重视。实行执行工作警务化后，司法警察局进一步转变职能，它在内部可以设立若干个科室和部门，例如设立刑事司法警察中队、民商事司法警察中队和执行司法警察中队以及办公室。其中刑事司法警察中队负责刑事案件的值庭、看管、押解等服务刑事审判的工作；民商事司法警察中队负责民商事和行政案件的值庭、送达、诉讼保全等服务民商事审判的工作；执行司法警察中队负责各类案件的执行，包括民商事案件的执行、行政案件的执行、刑事附带民事案件的执行、罚金的执行、非诉行政案件及其他其他生效法律文书的执行，采取查封、扣押、冻结被执行人财产，实施拘传、拘留等强制措施。办公室则负责管理警衔和警用装备、文秘、教育训练以及法院机关的安全保卫工作。各个中队是相对固定分工，互相配合，应根据工作实际灵活调配和使用司法警察。中级人民法院司法警察局还负责死刑的执行。这样，司法警察的职能在机构设置时也应作相应的规范，同时应将执行工作细化为“签发执行命令权”、“执行裁量权”、“强制执行实施权”三权，“签发执行命令权”由立案庭组成专门的执行案件审查组，是否需要移送司法警察局强制执行，由审查组审查立案，签发执行命令。执行中的纠纷，如审外异议，案件是否中止、终结执行，被执行人（或案外人）是否需要决定拘留、逮捕等，由专门的执行裁判组进行合议，人员由法官组成。司法警察专司各类案件的“执行实施权”。这样规定，就形成了一个完全意义的执行机构，并通过立法的形式将执行工作予以规范，实现执行工作专业化、合理化和公平、公正、公开化。

四、结束语

人民法院执行工作改革是浩大的法院司法体制改革系统工程的重要组成部分，任务艰巨，难度很大。如何探索建立新的执行工作管理体制，突破口是组建新的执行工作机构并确定相应的职能。面对新形势，我们要积极探索并形成新的执行工作运行机制，推行新的执行方式方法。当前，应抓住机构改革的难得机遇，加快进行执行机构的调整、组建工作。实行执行工作警务化，能合理确定执行机构的职责范围、内部机构设置、人员调配、执行权监督制约机制的操作程序等。我们要以科学发展观为指导，坚持解放思想、实事求是的原则，加强调查研宪，增强创新意识，以建立一支政治坚定、清正廉洁、纪律严明、业务精通、作风过硬、训练有素的执行队伍为目标，努力攻克“执行难”，为全面建设小康社会建功立业。