论行政征收及法律控制

【论文提要】：古今中外，征收都是国家财政的主要来源。本文在分析税费关系的基础上，主要论述了行政征收的涵义和特征，以及行政征收的法治与公平公正原则、效率原则、费用拆偿原则，并论述了行政征收的理念与法理基础。全文共6132个字。

【关键词】行政征收 法律控制

行政征收是指行政机关根据国家和社会公共利益的需要，依法向行政管理相对人强制地、无偿地征缴一定数额、金钱或者实物的单方具体行政行为。是行政主体按法律法规预先确定的标准，强制、无偿地取得财政收入的一种活动。

它主要有几种：1、税收征收。它是行政征收的主要方面，2、资源费的征收。在我国，城市土地、矿藏、水流、山岭、草地、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有。单位和个人在开采，使用国有资源时必须依法向国家缴纳资源费。如水资源费的征收、矿产资源补偿费的征收等。3、建设资金征收。这是为确保国家的重点建设，解决重点建设资金不足问题面向公民、法人或其他组织实施的征收。如公路养路费的征收。港口建设费的征收，国家能源交通重点建设基金的征收等。4、排污费征收。5、滞纳金征收。6、其他法律、法规规定的征收内容。然而由于我国并没有有关征收的统一立法，行政法学界对行政征收的研究和讨论也几乎处于空白状态，可以说我国还未建立完善、统一的行政征收制度。此外各地方政府大多通过规章甚至一般的红头文件来规定本区域内的征收规则，但因由于地方利益、基层政府官员素质等因素的影响，各地方有关行政征收的规范性文件对被征收者（公民或集体）利益的保护明显不足，最终导致社会上有关征收的问题频发，已然成为影响社会稳定的一个重要因素。税收是国家财政的主要来源，国家财政维系国家机器的正常运转，所以说，根据法律、法规，所有有义务纳税的人都要照章纳税（任何人不得游离于法律之外），并且规定了税率制度，根据具体的负担能力分别课税。传统征收的特点是：（1）征收对象主要是土地等不动产；（2）征收的形式是行政行为；（3）征收目的是为了公用事业，特别是公路、铁路等基础设施建设工程；（4）传统征收以完全补偿要件，而且大多是事先补偿。从宪法规制的法理价值分析，在于使行政强制征收由实体性行为变为程序性与实体性的复合行为，由行政主体单方实施的行为变为行政主体与行政相对人都有权利主张的双向行为，由单一无偿行为变为附条件有偿行为。但是，宪法对行政强制征收的规定仅仅指明了法律价值和规制方向，规制过程 以及调控的具体进路还必须落实到下位法中，行政法通过正当程序对行政强制征收的调适就是十分必要和重要的。我们需要从行政强制征收程序控制的法律机理、必然性、程序控制的原则、程序控制的进路等方面对其作系统探讨。

一、行政征收的特征

1、强制性。行政征收是一种独立性的行为，行政征收机关是行政或其他行政主体，为实现国家职能，凭借国家强制力无偿征收货币或实物的活动，是维持国家机器运转的物质手段，这种强制性的行政征收行为手段保障了行政主体顺畅地完成这一任务。具有强制他人服从的效力。因此，实施行政征收行为，不需要征得相对人的同意，甚至可以在违背相对人意志的情况下进行。征收的对象、数额及具体征收的程序，完全由行政机关依法确定，无须与相对人协商一致。行政相对人必须服从积极配合行政机关履行义务，否则，应承担一定的法律责任。

2、无偿性。国家为了公共利益的需要，完成其职能，维护其统治，必须耗用一定的物质资财，而作为凌驾于社会生产之上的管理机构的国家行政机关，依照法律规定对公民私有财产实行征收或者征用并给予补偿。因而，只有凭借国家行政权力，通过行政征收来取得所需物质资财。行政相对人的财产一经国家征收，其所有权就转移为国家所有，成为国家财产的一部分，由国家负责分配和使用，从保证国家财产开支的需要。行政征收必然是无偿的，是财产的单向流转，无需向被征收主体偿付报酬。

3、法定性。行政征收直接指向的是行政相对人的经济利益，由于其强制性和无偿性，决定了其对相对人的权益始终都具有侵害性。因此，为了确保行政相对人的合法权益不受违法行政征收行为的侵害，必须确立行政征收法定的原则。将行政征收的整个过程纳入法律调整的范围，使具体的行政行为受相对稳定的法律支配，使行政征收项目、行政征收金额、行政征收机关、行政征收相对人、行政征收程序都有法律上的明确依据，这是现代行政、特别是侵益行政行为所必须遵循的原则。只要没有法律根据，任何擅自决定征收的行为，都是侵害相对人的合法权益的侵权行为，都为国法不容。行政征收法定性具体表现在：

（1）行政征收的主体是法定的。是根据法律法规的的规定、对行政相对人财产以予征缴行为。行政征收的主体只能是行政机关。但是，在具体的行政征收中，哪一个行政机关成为某一特定行政征收主体，则由法律予以规定。

根据有关法律规定，行政征收中的各种税收，除关税由海关征收外，其余的均由国家税务机关组织征收。我国现行税务行政机关的组织体系大致是：在中央财政部设税务总局，省、直辖市、自治区分别设税务局，县、市设税务局，县以下设税务所，大中城市的区域街段可设税务分局，承担具体的税务征收工作。

海关是代表国家对进出境的货物、物品征收关税的国家行政机关，也是依《海关法》、《进出口关税条例》以及《进出口税则》的授权，对进出境货物、物品征税的征收主体。

国家交通行政机关依照有关法律法规征收某种与交通有关的社会发展费用，因而成为行政征收的主体。

根据有关法律的授权，环保机关以及地方各级人民政府都可以成为相应的社会发展费用的行政征收主体。

（2）行政征收的缴纳主体也是法定的。在行政征收法律关系中与行政征收主体相对应的另一主体即缴纳主体，是指按照有关法律法规规定直接负有缴纳税款或其他款项的公民、法人或其他组织。每一项具体征收的税和费，都有具体的缴纳义务主体，只要符合法律规定的条件，就必须依法履行缴纳义务，否则应承担相应的法律后果。由于税和费的自身特性，决定了行政征收的交纳主体具有相当的广泛性。①根据有关法律规定，国有企业、集体所有制企业、中外合资企业、外资企业和外国企业、行政机关和事业单位、个体工商户、专业户和一般公民个人，在符合一定条件时均可能成为缴纳主体。

行政征收主体与缴纳主体之间的关系是管理与被管理的关系。在具体的征收活动中，征收主体总是以管理者的身份出现的，而缴纳主体始终处于被管理者的地位。缴纳主体作为被管理者，并不意味着在行政征收过程中完全处于被动的地位，而是有权依法向征收主体主张自己的权利。

二、行政征收的原则

1、法治与公平、公正原则。法治原则是一切行为的最基本的原则。它应包括两方面的含义：（1）行为主体本身要合法。就是说，行为主体是行政主体，是合法的行政机关，并且还要有法定的职权。（2）行政机关要依法行政，不得法外行政。法治原则是一种基本的、综合性的原则，只要实现了法治，人们才能有平等的机会参与各种政治活动和社会活动，才能享有充分的自由，他们的各种权利才能得到最大的尊重和保护。同样，在我们的行政征收制度中，法治是前提。实现了法治，就能保证公平、公正原则的实现。具体地讲，公平、公正原则体现在税收公平方面。税收公平又称公平税负，主要包含两层含义：一是普遍征税，一是平等征税。通过税收，既可以保障国家财政来源，又可以减少纳税人之间收入上的差距，从而保障社会公平。

2、效率原则。效率原则也是行政征收的基本原则。就税收来说，效率原包含两方面的内容。一是指税收征收过程本身的效率，一是税收作用于社会政治经济的效率。公平和效率作为行政征收的原则，应力求兼顾。在处理问题时既要坚持原则，又要灵活多样，不可死板教条，要具体问题具体分析。公平和效率在每一具体问题上不可强求等量齐观，应是一种在质上、总体上的把握和追求。

3、费用抵偿原则。这一原则主要是确定收费总额的问题，目的是费用逾越禁止。即作出的开支应用行政收费来抵消，而不应该使其成为公众整体承担的开支。不允许行政部门显著提高某一收费项目而为其它项目集资，或是补贴财政，或是挪做他用。计算支出时，应只计算行政部门在人力、物力方面的总体花费，不得考虑其它无关因素。

4、对等给付原则。这一原则主要是在确定相对人具体交费额时应坚持的原则。一般情况下，对于因对公共设施、自然资源的使用权引起的收费，必须根据实际对等给付价值予以确定。在此不得根据“交易价值”、给付受领人的主观价值或其社会关系来量定收费额，收费应尽量与“真正”给付保持对等性。不能衡量或不适宜衡量某一真正给付价值时，如排污费，则必须采取与真实性最为接近的估计准则(可能性原则)，受领人的给付能力和社会因素以及给付对受领人的价值皆不在考虑之列。

三、行政征收的法制理念

首先，法治是行政征收的基础。法治首先是一种观念，有了法治观念才可能制订出良法。同时它也是一种行为准则。我国宪法第五十六条：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”，在宪法上规定了公民纳税的义务。为实施宪法，我国又制定了《税收征收管理法》、《个人所得税法》、《消费税法》等法律，对宪法进行细化、具体化，规定了哪些人需要纳税，根据什么标准纳税等。在良法的前提下，法治是一切行政行为公正合理的基础。从税收法定主义的观点出发，“无承诺不课税”，“无代表则无税”说明的是，涉及公民财产的税收，要由最具广泛代表性的、完全反映民意的人民代表大会来制定，即所谓“法律保留原则”。行政机关行为时，只有从“权力本位”的旧观念中超脱出来，遵从“平衡”、“权利”、“法治”理念，唯法律至上，依法行事，才能够作到公正合理，才能够维护公民的合法权益，公民的意愿才能够得以真正地实现。随着经济的发展、社会的不断进步，国家也要不断地提高人民的生活水平及福利待遇，同时为实现社会公平，接济社会贫弱者，也同样需要社会的支持，需要全社会来承担。税收是解决这一问题的良好途径。

其次，公益是行政征收的目的。真正的法治应以良法为前提，而衡量良法的主要标准就是看它是否以公共利益为目的，是否具有公意性。无论是税收征收还是行政收费，都有一个共同目的，那就是为了社会公益，而公共利益的最大化实现也正是公意所在。显然，只有在民主社会才可能提出法治问题，因为只有通过民主途径产生的法律才可能体现公意和保护公益，只有这种法律才能具有权威性和得到人们的尊重和遵守，从而达到法治状态。

再次，人权是行政征收行为的界限。行政法的价值由“管理论”向“平衡论”、“权力本位”向“权利本位”的转变，更加突出了人权在一切行政行为中的至上地位。行政征收应以维护人权为己任和目标，人权是行政征收行为的界限和坐标。无论是税收征收还是行政收费，都有一个共同的目的，那就是为了社会公益。而公共利益的最大化实现也正是公意所在。所以，可以说，行政征收的最终目的是为了实现社会公意。从人权的角度讲，公意与人权有着必然的联系。笔者认为，公意是人权的载体，是人权的集合与外在表现。所以，公民的意愿不断地得到满足人的权利自然就会得以实现，人权就能够得到进一步地扩展。这也正符合了人权的流动性、发展性等特征。一切偏离、背离这一坐标的行为，都是不正当的，甚至是违法的，应予以撤消。当然，这里存在国家利益与个人利益的矛盾问题。要遵从法治原则、税收法定主义和“人本位”理念，运用精密的法律技术，正确处理好两者的矛盾，做到既不损害国家利益，又保护人权。促进经济发展和社会稳定，在自然的状态下，人权始终是行政行为的界限。

第四，程序是对行政征收的法律控制。程序公正是实体公正的前提和基础。即使是一部良法，没有公正、合理地程序，也只能说是一部扭曲、变形的法律，不能发挥其应有的作用。中国的行政征收制度，在程序法的建设中正向前迈进。虽然现在还没有行政征收程序法，但从法的精神、原则出发，事实上已经形成了一套行之有效的执法程序，并不断地加以补充和完善，使之最终合法化。合理、公正地程序，不仅能使法律、法规得到很好地执行，实现其最大效能，而且还能对执法主体起到监督、制约的作用。因为有了程序，就可以约束执法主体的任意性，使行政执法行为合乎理性，对于保护相对人的合法权益大有益处，实现程序的控权功能。

四、行政征收存在问题

1、缺少相对人不服行政征收的法律救济。法律救济是保证行政征收合法、公正行使的补救措施。行政征收作为一种单方不对等的具体行政行为，其征收后果将直接影响相对人的权益。目前，我国现行法律法规中规定的法律救济途径多为事后救济（公力救济），如提起行政复议，行政诉讼或国家赔偿等。笔者认为，在行政征收过程中应充分保障相对人合法权益不受侵犯的权能，这种权能不仅仅是在事后救济，而主要表现在行政征收中，相对人在征收的法定或约定期限内享有更多的自助权，如可以声明异议，享有陈述权和申辩权及要求听证等权利。这种权利的行使应该在行政征收过程中有所体现。

2、违反行政征收的法律责任不明确。我国《税收征管法》规定，征收相对人（纳税人）在规定期限内不缴或少缴应纳税额时，税务机关可依法采取查封、强制扣押、划拨、拍卖等直接强制执行措施，并处一定数额的罚款等行政处罚措施，构成犯罪的追究刑事责任。而行政征收同样作为一种行政征收行为，就缺少相应的行政强制措施，对违反行政征收的法律责任不明确。当征收相对人违反应缴义务时，在用尽一切行政措施（包括告诫、处罚一定比例滞纳金等）后，只能依据《行政诉讼法》第三十六条之规定，申请人民法院强制执行。

五、 解决对策

1、完善宪法中的行政征收条款。我国宪法应借鉴国外宪法的经验，在宪法中明确规定征收条款，并从而为行政征收确定宪法依据，明确基本原则。因为行政征用补偿是关系到基本权利的问题，理应由宪法来作出规定，因为宪法是保障权利、限制权力的法。

2、规定系统、健全的行政征收法。在宪法相关规定的指导下制定系统的行政征收法。这样，把本来各个零散的补偿规定集中到一起，便于条文之间的衔接和主法精神的内调，使征收标准更明确、更合理、更能防止出现漏洞或发生冲突。

3、加快我国行政征收立法步伐，进一步完善法规体系，特别是行政征收配套法规要及时出台。法律、法规应当明确规定行政征收的设定，行政征收的内容，标准，范围，征收主体，行政征收的运作，减、免征条件，范围和程序，不服行政征收行为的法律救济途径，方式及时效，违反行政征收的法律责任等。

4、进一步加大宣传与执法力度，提高全社会法制观念。行政主管部门要坚持集中宣传和日常宣传相结合，坚持严格执法与热情服务相结合，严肃查处违反行政征收方面的大案、要案，创造良好的行政征收法制环境。

5、加强部门联系，做到资源共享与优化配置。行政主管部门积极同法院、公安、司法、财政、物价、统计、金融等部门保持密切的联系，是保障行政征收良性运作、协调一致、措施保障，征管有力的基础。 当前，我国行政征收面临着两大难题：一方面，由于历史传统的影响，往往出现“有法可依，无章可循”或“有章可循，无法可依”的“法规断层”现象，行政权力历来过大过于集中，且缺乏监督制约机制，这已成为行政法治建设的首要障碍．虽经体制改革，但其中的弊病不可能在短时间内完全根除，迫切需要在实行法治的过程中，进一步控制和规范行政征收。
 
【参考文献】：


①姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2000年版。

②沈开举：《行政征收研究》，人民出版社2001年12月版。

③张守义：《税法原理》，北京大学出版社1999年版。

④应松年：《行政法学新论》，中国方正出版社1998年版。

⑤北野弘久（日）：《税法学原论》，中国检察出版社2001版。
 
作者：陈炫君