论我国行政法制监督及完善

依法行政是依法治国的关键，行政法制监督是依法行政的重要内容。因此，能否确保依法行政，加强对行政机关的法制监督，建立科学合理而又行之有效的行政法制监督制度，加强对权力的监督，保证国家机关真正为人民谋福利，构建科学的权力运行机制，对完善我国的法制监督体制具有十分重要的意义。
【摘 要】

行政法制监督是国家监督体系的重要组成部分，是依法行政的重要内容。随着我国“依法治国”方略的不断推进和依法行政的不断完善，我国行政法制监督已经取得了可喜的成就。但由于各种原因，我国行政法制监督还存在着许多问题，导致行政法制监督效能下降，给我国建设社会主义法治国家带来了诸多负面影响。因此，本文在分析我国行政法制监督现状的基础上，找出我国行政法制监督存在的问题，并对这些问题提出自己的见解，以此希望对我国行政法制监督效能的提高，推进行政法制建设具有一定的借鉴意义。

【关键词】 行政法制监督；权力；现状；对策

一、行政法制监督概述

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。”“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[1]孟德斯鸠的这些至理名言告诉我们，任何权力脱离了监督就必然会给社会带来危害。行政权是一种作用范围非常广泛的权力，几乎涉及社会生活的方方面面，监督的好坏，直接关系到人们的切身利益。而时下，由于行政立法和行政裁判职能的出现，使得行政权向立法权和司法权领域扩张，因此如何更好地对行政权进行监督，使其正当有序的运作，实现依法行政，是摆在我们面前的一道难题。

（一）行政法制监督概念

行政法制监督是指一切有监督权力的主体对行政机关及其行为的监督，扩展来说，就是国家行政机关、司法机关、专门监督机关及其广大公民和社会组织对行政主体及其行政行为所实施的合法性、合理性监督。包括行政机关上下级之间的层级监督、相互之间完全没有组织隶属关系和内部管理关系的行政主体间的监督、执政党的监督、其他国家机关对行政机关的监督、舆论监督、民主党派、人民团体、企事业单位等社会组织的监督，以及公民个人对行政机关及其工作人员的监督。我国行政法制监督的历史可谓源远流长，西周时已经形成了监察制度的雏形，到汉朝时已经设置了专门的监察机构，形成了完备的监察制度。历史的经验告诉我们，只有高效能的监督，才会有民主的政治。我国的监督体系建立较早，建国初期，就从制度与实践两个层面创设了监督体制，建立了相对完善的监督体系；但在50年代后期，随着效仿苏联模式，我国的政治体制高度集中，个人崇拜主义达到顶峰，我国已建立起来的民主制度遭到严重践踏，行政法制监督已经没有了生存之地；行政法制监督的这种弛废状态一直持续到十一界三中全会。十一界三中全会后，经济的发展，民主与法制制度的不断加强，我国现行的行政法制监督体制逐步形成。

我国行政法制监督包括内部监督和外部监督。内部监督是指行政机关的内部监督，是行政主体实施的一种行政行为，又可分为专门监督和非专门监督。专门监督，是指政府专设的监督部门实施的监督和各专业性行政监督。主要包括有行政监察、审计监督等等。行政监察是行政机关内部所设的监察机关所实施的监督；审计监督是针对行政机关内部经济活动所实施的监督。非专门监督包括：上下层级的监督和部门监督。上下层级监督是指上下级行政机关按隶属关系进行的纵向监督；部门监督是指政府部门在自身权限责任范围内对其他相关部门的横向监督。外部监督，是指由权力主体和非权力主体所实施的监督，其中权力监督主要包括人大、国家机关和执政党、国家司法机关的监督；司法机关的监督既包括检察机关的监督，也包括人民法院通过审判案件实现的监督。非权力监督主要是社会监督，社会监督形式多样，既包括有社会、妇联、共青团和民主党派为代表的社会团体监督，也有以传统媒体和新兴互联网为强势代表的舆论监督，也包括公民个人对行政机关及其工作人员的监督。

（二）我国行政法制监督的特点

⒈行政法制监督是以国家行政机关及其行政行为为对象的监督。这是由行政行为的特点所决定的。行政行为具有涉及面广、权力大、与人民利益密切相关、灵活多变等特点。因此，为保证行政机关作出的行政行为合法、合理，提高行政效率，必须依靠各方面的力量予以约束和监督。

⒉行政法制监督主体具有多样性。我国行政法制监督的主体包括一切有权利监督的主体，不仅包括有执政党和其他民主党派、国家机关，还有企事业单位、社会团体和公民。行政法制监督主体的多样化，既是提高监督效率的重要保障，也是行政活动社会化、民主化的基本要求和重要表现。

⒊行政法制监督的范围具有广泛性。一切行政行为，不管是行政立法行为、行政执法行为，还是行政司法行为，都必须对其实行有效的监督。除了监督国家行政机关及其工作人员行使职权作出的行政行为是否合理、合法外，行政法制监督还涉及国家行政机关及其国家行政机关工作人员作出任何不符合或是损害国家行政机关及其工作人员身份的行为，如国家行政机关及其工作人员经商、国家行政工作人员行为举止不文明等。

⒋行政法制监督方式具有多样性。行政法制监督的方式和手段具有多样性，不同的行政法制监督主体享有不同的监督权，例如，党和其他国家机关对行政的监督具有强制性，行政机关及其工作人员不服从它们的监督将直接引起一定的政治和法律后果。而公民、组织及其社会舆论对行政的监督不具有直接的、硬性的强制力，对行政机关及其工作人员不服从监督的行为，公民、组织只能依法请求执政党、人大、法院和检察机关对行政机关及其工作人员采取硬性的监督措施。

可见，我国行政法制监督体系经过了曲折的发展历程，具有监督主体众多等特点。现行的行政法制监督主体多元化，监督对象广泛，监督内容的全方位，体现了我国行政法制监督的民主、公开；内部监督与外部监督的结合，有利于形成严密的监督网络和监督体系，督促行政机关及其工作人员廉政勤政，提高监督效能。

二、我国行政法制监督存在的问题

一个高效能的监督系统必须具备有成熟的监督体系，但建国以来我国建立的行政法制监督体系发展还很不完善，还存在明显的缺陷。总体来说，主要有以下几个方面：监督主体众多，监督主体间配合差；监督主体缺乏应有的独立性和权威性，监督力度弱；监督范围窄，不能进行全方位的监督；监督主体监督意识不强；监督法律法规不健全等都是我国现行行政法制监督体制存在的问题，直接或间接的造成了我国现行监督体制效能不高。

（一）监督主体众多，监督体系不强

自党的十一界三中全会后，我国建立了多元化的行政法制监督体系。行政法制监督具有监督机构多和监督渠道多的特点。监督机构有政治的、经济的、法律的、社会的，各个机构各司其职，缺乏配合和沟通。我国宪法赋予了人大法律监督和工作监督的权力，但实际上，人大会议的非常设性决定人大只有在会议期间才对政府的工作报告进行审议、质询，对政府的其他日常工作根本无暇顾及；行政监督总体上是对行政系统内部的自查自纠，局限性明显；而设于行政机关内部的审计监督机构、行政监察机构因其依附性也不可能形成独立且效率高的监督；司法机关受权力分工的限制，主要进行事后监督，实施监督的范围较小；社会监督不具有法律约束力，还未能发挥大的作用。

监督主体多和渠道多，这是我国行政法制监督的优点，但需要各方主体相互协调，密切配合才能形成有序的监督结构，监督才具有实效。而事实上，我国的监督机构各不相属、各自为政。人大监督、行政机关的监督、专门监督及其司法监督各监督体系间几乎无联系，更谈不上彼此间的信息互享，互相合作了。因此经常导致几个监督部门同时插手处理一个问题或是几个监督部门对同一个问题互相扯皮、相互推委的经常现象发生。这种“空白带”和“交叉带”的出现既影响行政法制监督的效率，又使犯罪分子逍遥法外，降低了监督的实效。

（二）监督主体不具有独立性，监督力度弱

行政法制监督的效果取决于监督机构的地位，很难想象一个没有独立地位的监督机构能产生多大的威慑力。而从目前我国监督机构的实际情况来看，大多数监督机构处于附属地位且缺乏必要的独立性，制约职权和手段的力度不够强大，使监督流于形式[2]。⒈权力机关作为最高层次、最具权威的监督机构，但仍然逃脱不了其“橡皮图章”的形象。由于人大代表的非专业性和非职业性，特别是由于各级人大代表大会缺乏专门监督之相对独立部门，人大监督务虚的多，务实的少；再者因为传统体制和传统文化造就的权力观念，使人大监督的实际权威并非最高。虽然宪法和组织法都赋予了人大监督权，人大监督在实施上却缺乏与之配套的实体和程序上的法律，使得人大监督权无法落实。⒉司法机关监督由其特殊职能决定，包括有检察机关和人民法院的监督。人民检察院作为法律规定的监督机关，对行政机关及其工作人员进行法纪监督和经济监督；人民法院的监督主要通过行政审判来实现。司法机关与政府处于平等的地位，但又难以摆脱与政府千丝万缕的联系，在对同级的政府进行监督时，常感力不从心；⒊行政监察机构设于行政机关内部，是最直接的监督机构，但其依附性决定其不可能具有强大的监督力。行政监察机构的活动经费、人员工资都来源于行政机关，经济上的不独立必然导致对行政机关的监督不力；另一方面，行政监察机关实行首长负责制，监察机关要向同级政府首长报告受其指挥，这就造成了行政监察的效果往往取决于行政首长的态度。因此，行政监察机关的地位并没有像其所呈现给外界的独立超脱，监督效果可见一斑。⒋被西方称为“第四种权力”的媒体舆论监督已越来越为社会各界所关注，“不怕警告，就怕上报”，形象的说明了媒体舆论监督的约束作用。但在我国媒体舆论的监督作用较之西方相比仍显微不足道，机关与媒体关系密切，实质上的监督少之又少。而一些行政机关通过封锁消息、拒绝采访等方式或阻止批评性建议的发表，或运用组织手段对批评者进行打击报复，使舆论监督归之无效。

（三）监督方式单一，缺乏有效的全面监督和全程监督

按监督的时间分，我国的监督方式可分为事前监督、事中监督和事后监督。对于一个完整的监督体系而言，监督的各项功能必须同时发挥[3]。而我国现行的监督体制偏重于纠错性的事后监督，缺乏事前预防和事中控制。这种监督方式，造成了大量行政偏差现象，行政监督机构忙于“查错纠偏”，陷入了被动消极的不利局面。另一方面，我国政府内部监督机构单线运行，自上而下的监督易于实施，自下而上的监督却困难重重。这样，对下级机关一般公务员的监督多，而对中级领导干部，尤其是“第一把手”的监督出现“漏监”，甚至在面对上级的违法不当的政策时也无法纠正。

（四）监督对象过窄

抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定的人和不特定的事制定具有普遍约束力的行为规则的行为。在我国现行各类法律法规中，有相当一部分是抽象行政行为。抽象行政行为的合法性成为我国依法行政的起点和基础[4]。而目前我国对抽象行政行为的监督是很有限的，我国宪法和《组织法》规定：“全国人大常委会有权撤销国务院制定的与宪法、法律相抵触的法规、决定和命令；县级以上各级人大常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令。”人大对同级及下级政府作出的抽象行政行为具有改变和撤销权，其他机关主要针对具体行政行为。我国《行政诉讼法》也明文规定将抽象行政行为排除在行政诉讼的受案范围之外。对抽象行政行为监督的不到位，致使近年来出现了许多同宪法和法律相抵触的行政行为，甚至出现有的行政机关超越自己的立法权进行立法的现象。或在规章或规范性文件中乱设罚款、收费项目等。这种情况的出现，如果人大不启动监督程序，法院就无法监督，不仅使国家利益受到损失，也使政府的权威下降。另外，我国宪法和组织法规定，人民检察院是国家的监督机关，鉴于检察院的特殊地位，检察院对行政权的监督仅限于对行政机关及公务员的职务犯罪进行侦查和公诉方面。至于对行政机关及其公务员其他犯罪的监督却未涉及。

（五）行政诉讼制度未臻完善

行政诉讼制度是我国行政法制监督的一项重要制度，随着行政诉讼理论研究和实践探索，行政诉讼制度已成为了我国行政法制监督的核心制度。然而，根据我国行政诉讼法的规定，人民法院在审理案件中对规章只有“参照权”和“发现权”，无权加以审查[5]。行政机关做出的行政行为要根据相关的法规规章做出，而如果行政机关做出的具体行政行为所依据的法规规章具有瑕疵甚至是违法的，但在表面上它依然是合法的。人民法院在审理案件的过程中，即使发现行政机关作出具体行政行为所依据的法规规章是错误的，也不能加以审查，不能宣告该法规或规章无效，仅能依据该法规规章对出的具体行政行为进行审查——审查具体行政行为无效或判决撤消具体行政行为。这样的结果是行政机关认为自己所做的行政行为合乎法规规章的规定，而对法院的判决产生疑义。

（六）我国监督主体法律素质低下

提高行政法制监督的效能，除了建立一套完备的监督体制外，还必须配备高素质的监督人员，否则再完备的制度也起不了大的作用。目前我国监督人员总体水平较低：一是人大代表总体水平高，人大代表法律素质较低。全国、地方各级人大的代表及其常委会组成人员，他们往往是专业的精英，在某一方面有突出贡献，但有的人大代表对法律的应知应会水平和参政议政能力却不具备参与立法的应有要求，因此，对立法提不出高质量的意见和建议，不能充分发挥人大的监督作用[6]。二是行政机关工作人员法律素质低下，他们中的部分人特别是行政执法人员依法办事、依法行政的观念相当淡薄，把执法当作一种特权。有的执法犯法、滥施处罚、徇私枉法、以权代法；有的乱收费，乱摊派，乱罚款，到处吃拿卡要，敲诈勒索；三是司法机关工作人员的法律素质有待进一步提高。近几年政法队伍人数增长过快，但高素质法律专门人才还比较少，一些基层司法工作人员中不少人没有受过系统的法律专业知识的学习和基本素质训练。高素质司法人才的欠缺，法律素质的低下表现为司法机关作为监督者不依法办事，甚至为了团体利益公然违法。四是公众的法律意识不强，法律素质低下。我国相当多的人还不懂法，或知法不遵守法律，同违法犯罪做斗争的观念淡薄，不善于运用法律手段维护自己的合法权益。正是因为上述监督主体本身法律素质较低，很难充分行使自己的监督职权，对行政机关实施有效的监督，对违法行政行为不能及时纠正杜绝。

（七）社会监督未发挥应有的作用

广大社会公众、社会组织、社会团体、企事业单位等都是行政机关所做行政行为的直接服务对象，既是行政行为的直接承受者，又是对行政行为最客观的、最清醒的评判者。但与理想状况相反的是，行政机关与公民处于不平等的地位，行政机关通过各种手段，阻止或打击社会公众的监督，使社会上虽然有对行政机关的行政行为非常不满，但迫于压力敢怒不敢言。再加上社会监督并没有法律约束力，所以社会监督往往流于形式。

三、我国行政法制监督不力的原因

对行政机关及其行为的监督，一方面是为了防止行政权力的失衡和变异，防止公权变私权，人民的“公仆”转为人民的“主人”，使国家利益、公共利益乃至公民的合法权益遭受损失。建国以来，我国初步建立起行政法制监督体系。我国行政法制监督体系包括：权力机关的监督、司法机关的监督、社会监督。这一监督体系监督主体多样、概括范围广，具有中国特色，符合中国国情。但从我国的监督实效来看，这一体系还存在很多不完善之处，一些监督机构不能充分发挥作用。造成这种结果出现的原因，笔者认为有五个：

一是行政机关的设置特点决定行政监督的效能差。行政机关不同于企事业单位，它具有机构庞大，人员层次多，工作独立性强，权力集中和责任重大等特点，对不同对象和不同层次的人员进行监督需各种方法、形式[7]。要想对行政机关实行监督在操作上非常困难。行政机关分工较细，常常各司其职，独立行使监督权，在时空上给监督带来了难度。

二是行政法制监督体系各部门协调配合不够。我国的行政法制监督虽然形成了一套内、外部的监督体系，但是，对监督形式、对象、内容、方式程序、处置方法没有一整套的规范，各监督部门之间又缺乏相互沟通的制度，导致各监督形式之间缺乏必要的协调配合，资料信息不能共享，监督部门各自为战，弱化了监督体系的整体效能。

三是专门机关领导体制不合理。1982年以来，我国县级以上各级政府都设立审计机关，国家又恢复了监察机构的设置，各级法院增设了行政审判庭。这些机构的设置加强了对行政机关及其人员的监督。但从实际上看，这些机构所发挥的作用仍然是十分限的，各专门机构设置于政府机关内部，受上级专门监督机构和同级政府部门的领导，对他们负责。监督机构的首长往往是行政部门的首长，因此导致唯“首长的命令是从”。专门监督机构设置的特殊性也决定了专业机构的依附性。专门的监督机构如行政监察机关、审计机关在财产上依附于行政机关，没有独立的监督意识，导致了专门监督监督行为不独立，受制于政府部门。领导体制上的不科学，加之专门监督部门建立时间短，力量弱，导致了这些监督部门发挥的作用十分有限，监督效果不理想。

四是缺乏可操作性的监督制度规定。2006年8月27日，酝酿20年之久的《监督法》高票通过。至此，我国《宪法》、《组织法》、《监督法》都有涉及政治体制、国家权力、权力监督和权力运行等宏观方面的规定，但却缺少可与之衔接、配套的可操作的制度。监督人员在行使监督权时，只能从成千上万散见于宪法、法律和行政法规中，寻找适用的行政法规。如此之繁琐，对监督人员也是难事。

五是一些人法律观念淡薄，监督意识不强。经过近几年的普法教育，大部分人民群众的民主法制观念得到了加强，但民众的法律意识、法律素质仍然比较低下，“法盲”现象仍然存在，普法教育的目的还远远未达到，不少行政机关的工作方式、管理手段仍然拘泥于传统做法，不会或不善于依法办事。就监督意识来说，一些监督人员怕字当头，不敢进行大胆监督；有的则是封建特权思想严重，不愿受约束，一提监督就反感，一旦监督就抵触，甚至利用职权打击报复，致使监督作用难以发挥[8]。

四、我国行政法制监督的完善

党的十六大提出“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。”我国行政法制监督的缺陷并不是单纯的只表现在行政法制监督机构和监督人员的欠缺，而是表现在监督体系和监督机制的不科学、不合理，监督者缺乏实质性的权力或者监督权受制于监督对象。因此，完善我国行政法制监督是一个庞大的工程，要多管齐下结合各方面的因素，才能真正提高行政法制监督效能。具体而言，主要包括以下几方面：

﹙一﹚完善我国行政法制监督机构的设置

⒈在人大设置一个核心的监督部门

我国监督主体虽多且杂，而且没有一个核心的监督机构对各个监督机构进行指导管理，在人大设立一个专职的监督部门有三个好处。一是树立人大监督至高无上的法律地位。我国现行的人大监督在很大程度上只是一种“威慑性”的监督，而不是一种实质性的监督。监督力度不够，针对性不强。在人大监督中，刚性监督少，软性监督多；程序监督多，实质监督少。造成人大监督与其监督地位不符的监督实效的一个重要原因是人大代表的业余性和人大办事机构中缺乏相应的专业监督部门和可操作的监督程序。在人大办事机构中设置专门监督部门，在组织上协调监督工作，有利于树立人大监督至高无上的地位，具有重要意义：一是加强人大的监督力度。在人大设置专门的监督委员会，作为人大违宪审查的机构，依照宪法行使监督权，加强对抽象行政行为的审查，真正实现人大监督。在人大设立专门的监督部门，强化监督机构的地位，强化监督人员行使监督权的法律保障。监督委员会的组成人员可以从曾经担任过行政部门的人员中挑选或是对被选为监督人员的人大代表进行培训，使监督委员会由专职监督人员组成。监督人员的专职化，可以使人大代表全身心的投入监督工作，不受外界的压力，具备高度的责任感，主动性和独立性，不依附于其他任何利益团体，大胆监督。二是监督委员会可作为指导各监督机构进行监督工作的核心机构，转变以前的多中心监督体制。监督委员会在组织上协调司法监督、审计监督、新闻舆论监督等各个监督机构工作，科学的管理各监督部门，科学划分各监督部门的职责，对垂直管理的部门采取条块结合、以块为主的监督方式，解决监督盲区问题。对监督主体在面临监督“撞车”或其他监督困境时，给予程序上的援助，形成各个监督机构相互配合、交流信息，避免监督“空白带”和“交叉带”的出现。三是设立专职监督委员会可以更明确职责。人大监督委员会对拒不提出工作报告、拒不到会答复质询、询问，阻碍监督委员执行监督职务行为的，可以由监督委员会追究其法律责任。对人大监督的事项，规定监督对象在一定时间内认真进行调查研究，责令其解决问题。在人大设置专门监督委员会，有利于整体上提高监督机构的地位，对公务员形成巨大的威慑力。

⒉转变专门机构的领导体制

我国的行政监察机关和审计机关实行双重领导制，接受上级专门监督机构和同级政府的领导。由于专业监督部门不具有经济上的独立权，实际上对专门监督部门的领导权掌握在同级人民政府手中。因此，要提高专门监督的地位，应将专门监督机构从行政机关分离出来，不受行政机关的领导，而直接隶属上级专门监督机构。其工资发放和活动经费也由上级专门监督机构划拨，以保持专门监督机构的独立性。

﹙二﹚设置合理的监督程序

我国《宪法》、《组织法》、《监督法》都有对权力运行的规定，但却无具体的操作规范与之相配套，致使我国行政法制监督效能低下。究其原因在于我国设置的监督程序不合理。如在行政诉讼程序中，人民法院对不履行判决和裁定的行政机关没有充分有效的程序加以保障；在行政监察程序中，行政监察机关对不接受监察建议和不执行监察决定的机关和个人也没有有效的程序加以保障；在以权利制约权力的机制中，公民的监督权除了行政救济﹙主要包括行政复议和行政诉讼﹚之外，其他诸如批评建议和检举权很难发挥作用。因此，从行政法制监督程序的合理性和科学性来看，笔者认为应设置合理的监督程序：首先必须确保所有的监督程序法定化、合理化和科学化，以法定的程序确保监督主体能充分有效地行使监督职权，监督行政机关行使监督权。其次，贯彻行政法制监督透明原则，设置完备的听证程序，使行政法制监督能够建立在广泛有力的社会支持的基础上。再次，建立和完善资讯公开制度，将知情权作为公民的基本权利列入宪法，使公众更易参与行政管理，更有利发挥其监督作用。

﹙三﹚加强行政监督法律化

1.完善监督立法

法律不是政府“办事参考”，而是一种超越任何当事人之上的普遍化“规则”。对权力主体来说，只有受到法律的约束，才能使权力的运行不至发生越轨和扭曲。对监督主体来说，只有依法监督，才能提高监督的权威性、强制性和准确性，从而增强监督效力。依法行政，也是社会主义民主政治的标志。然而，如前面所谈到的，我国目前的监督法规还很不健全，致使一些行政机关钻“无法可依”的空子，监督机构却面临着“无法监督”的尴尬处境。完善监督立法是当务之急。可以完善立法机关对行政立法监督的专门立法。以法律的形式对行政立法的权限和程序做出规定，比如在宪法中增加宪法监督的条款，完善各级人大组织法，人大和常委会的议事规则，使权力机关在进行监督时有专门的法律依据指导，便于操作；可以借鉴国外的经验，在审计方面制定《财产申报条例》，以法律形式确保审计监督的有效性；鉴于我国社会监督得不到保障的情况，我国可以制定《政务公开法》，以保证社会公众、新闻媒体可以依多种形式参与监督活动。这是全面发挥公民监督和社会舆论监督等社会监督作用的长远之计。另外，要认识到网络监督的重要性，利用现代网络的便捷性和信息的快速性加强网络监督。

2.完善行政诉讼法

完善行政诉讼法，增加对抽象行政行为审查的内容。由抽象行政行为的性质和特点决定将其纳入我国行政司法审查制度是必然的趋势。而我国行政诉讼法已明确排除了对抽象行政行为的诉讼监督，但随着近年来抽象行政行为的数量的增多，其他监督机制不力，致使我国抽象行政行为违法严重。因此，笔者认为无论从司法机关的审查原则和西方发达国家的经验来看，我国有必要拓宽行政诉讼的受案范围，把抽象行政行为纳入行政诉讼范围，由人民法院作为专门的监督机关对抽象行政行为行使审判监督权。可设想在最高人民法院下设行政法院，由其来统一行使司法审判权。其次可以改变原告主体资格条件，这样可以使得因抽象行政可能受到或已经受到损害的行政相对人提起行政诉讼，维护自己的合法权益。在行政诉讼中，法院在审理抽象行政行为时附带审查存在争议的抽象行政行为产生的规范性文件，并在审判中对不合法的规范性文件宣布无效。

﹙四﹚加强社会监督作用

人民群众作为行政行为最直接的承受者，对领导干部行使权力过程的效果感受最直接、反应最敏锐[9]。因此社会监督是一种最普遍、最直接的监督方式，社会监督的实质反映了政府与社会间权力与权利的对比关系，我国民主程度决定了社会监督的成效。但是由于种种原因，我国的“第四种权力”并没有发挥应有的作用，完善社会监督是增强行政法制监督的重要部分。

1.政府向社会放权增加社会权利，实现权利对权力的有效制约

以权利制约权力意味着以保护和实现公民的权利为最终目的，政府向社会放权，以实现社会对政府的监督。我国的现实状况是：政府重职权、轻职责，社会重义务、轻权利。政府权力过于集中，对社会的管制太多，社会行使的权力太少。理想的状况是政府应对社会具有足够的控制力及其控制下的社会具有活力，向社会放权，既可以使政府权力配置合理，提高行政效率，又可以适当给社会松绑，使社会更具活力。

2.推行阳光政府，保障公民权利

党的十七大报告指出：“要深化改革，完善监督机制，健全依法行使权力的制约机制。坚持公开、公正、公平的原则，直接涉及群众利益的部门要实行公开办事。”政务公开的实质就是行政透明化，让人民来监督权力的运行过程。推行阳光政府，可以从以下几个方面来做：

①推行政务公开，保障公民的知情权。公众只有了解了政府的行为才能对此作出判断，提出批评和建议，才能作到真正的社会监督。因此，政府应对除涉及党和国家的秘密的行为向公众公开，让公众了解政府的办事内容、办事依据、程序、办事效果，让权力的运行过程透明化，保证权力运行的规范性。政务公开还须以完备的配套措施予以辅佐，如以法律来对政务公开进行规定，明确规定公开的原则、范围、方式等；推行政务公开保障制度，建立举报、投诉监督网络，便于公众对政府行为的公开性进行监督。

②推行政务公开，保障公民的参与权。推行政务公开，不仅让公民了解权力的运行过程，也为公民参与公共决定提供便利。公民只有在了解公共权力的运行过程之后才可能参与到行政决策中来。在参与的过程中，公民的意见或建议影响着公共决定的形成，而且参与本身就意味着政府须在一定程度上公开其决策的过程。这不仅有助于抑制权力的腐败，而且有助于形成明智的公共决定。

③推行政务公开，保障公民的控告权。推行政务公开，使行政机关实施行政行为置于阳光之下，公民对行政机关或官员的滥用权力等不当行为行使检举和控告的权利，以及在遭受公共权力的侵害时获得救济的权利。比如申诉的权利、申请行政复议和提起行政诉讼的权利等。

④健全全社会监督保障体系。建立完善的保护、奖惩制度，鼓励各种社会群体对行政行为进行法制监督。我国政府权力过大，各媒体对行政机关的监督可能会遇到种种障碍，甚至受到行政机关的打击报复。大量的媒体惧于行政机关的压力“报喜不报忧”，成为政府政绩的宣扬器，丧失其作为“第四种权力”的作用。因此，应通过立法规范舆论监督的渠道，使舆论监督有法可依，为媒体行使监督权提供保障机制，增强媒体监督的自主性和独立性。

﹙五﹚提高监督主体的法律素质

提高我国监督主体的法律素质，需要解决监督主体思想方面的问题。我国是一个历史悠久的东方国家，封建思想根深蒂固，要从思想上真正摆脱封建权力、“官本位”思想，需要长期的努力。只有从我国实际情况出发逐步把思想工作的问题解决好，才能使行政监督体制得到真正的加强。第一，加强法制教育，强化监督意识。一是把加强各级行政机关特别是领导干部的法制教育放在首位，提高法制观念，克服行政机关“于己无关”，“无所谓”等思想。第二，抓好司法机关工作人员的法制培训，建立一支懂法律、守规矩、高素质、高水平的司法队伍。第三，加强对全体公民开展普法教育。着眼于未来，加强对青少年的法制教育，利用报纸、杂志影视广播等媒体加强法制宣传，形成良好的法制教育环境。

在加强法制教育的过程中，尤其要突出法制教育监督意识。在饱尝“文革”的苦果后，不少人奉行“事不关己，高高挂起”的处世哲学，而打击报复，官官相护等官场坏习气，使得一些干部不愿意接受监督怕受到约束。为了改变这种状况，需采取各种有效措施增强法制教育，增强人民群众的主人翁意识，为人民行使宪法赋予的监督权力创造一个有力的气氛。
 
【注 释】

[1] 孟德斯鸠.《论法的精神》（上册）.张雁深译.商务印书馆,1961:154

[2]陈奇星.《试论加强和完善行政监督机制》. 社会科学.1999,11:24-28

[3]葛晨虹.《论权力制衡与行政监督》. 天津行政学院学报.2003,2:23-26

[4]朱朝晖,曹昌祯.《构建和谐社会与抽象行政行为的司法审查》.行政与法.2005, 11:12-14

[5]曾维涛.《论完善我国行政法制监督体制的几点思考》.江西财经大学学报.2006,5:75-78

[6]石东坡,李霞.《论当前我国行政法制监督的完善》.衡水师专报.1999,9:51-55

[7]张立志.《论行政法制监督》.洛阳师专报.2000:45-46

[8]孔祥林.《对完善行政法制监督思想的思考》.广西政法管理学院学报. 2000,12:17-19

[9]付建邦,周群,李莉.《加强依法行政的对策思考》.行政与法. 2006,6:35-37
 
【参考文献】

⑴孟德斯鸠.《论法的精神》（上册）.张雁深译.商务印书馆,1961

⑵麻荣斌编.《公共行政学》. 东北财经大学出版社, 2006

⑶刘旺洪.《行政法学》.南京师范大学出版社, 2005

⑷邓庆生,吴军编.《公共行政学》.四川人民出版社, 2000

⑸朱为究.《行政行为的司法监督》.山西教育出版社, 1997

⑹叶必丰.《行政行为的效力研究》.中国人民大学出版社 2002.9

⑺张步洪.《中国行政法学前沿问题报告》.中国法制出版社, 1999

⑻李 娟 .《行政法控权理论研究》.北京大学出版社, 2000

⑼田明其.《基本行政原理》. 成都时代出版社, 2006

⑽齐明山.《行政学导论》.大众文艺出版社, 2001

⑾江必新.《行政法制的基本类型》.北京大学出版社, 2005

⑿应松年.《行政法学教程》. 中共中央出版社, 2001

⒀孙笑侠.《法律对行政的控制》.山东人民出版社, 1999

⒁章剑生.《行政监督研究》. 人民出版社, 2001

⒂张晋藩.《中华法制文明的演进》.中国政法大学出版社, 2001

⒃罗豪才主编.《行政法学》. 中国政法大学出版社, 1996

 作者：黄晓宁 周东阁