办理农村集体土地使用权法务操作指引（2）

3符合村庄和集镇规划。根据国务院颁布的《村庄和集镇规划建设管理条例》的规定，村庄是指农村村民居住和从事各种生产的聚居点，集镇是指乡、民族乡人民政府所在地和经县级人民政府确认的由集市发展而成的，作为农村一定区域经济、文化和生活服务中心的非建制镇。在村庄和集镇规划建设区内的建设都应当服从村庄和集镇规划，并取得村庄和集镇规划行政主管部门的同意，方可申请用地。
4坚持合理布局，综合开发，配套建设。
4.1合理布局，是指通过土地利用总体规划、村庄和集镇规划对各项设施的用地进行合理安排，使土地利用趋于合理，提高土地利用率，改善村庄和集镇的功能。
4.2综合开发，是指村庄、集镇建设用地区内，乡镇企业、乡(镇)公共设施、公益事业和农村住宅建设应当由乡(镇)村统一组织开发，统一安排用地，主要利用现有建设用地。
4.3配套建设，是指农村的住宅与公共设施、公益设施等应当同步建设，使其能发挥村庄和集镇应有的功能，方便生活，改善环境，形成完善的生产和生活服务体系。
5涉及农用地的，依法办理农用地转用和用地审批。乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业和农村村民建住宅必须依法办理建设用地审批手续，涉及占用农用地的，还必须办理农用地转用审批。
农村集体建设用地使用权的流转
常见的流转形式
1以建设用地使用权为条件的联营和入股。
1.1农村集体经济组织可以通过符合乡(镇)土地利用总体规划的非农经营用地使用权作价人股或出资及联营的形式与其他单位、个人设立公司、合伙等企业，土地使用权由该企业享有，由此产生农地使用权的流转。但属于非法人联营企业的，土地使用权仍由该集体经济组织享有。
1.2非上述农村集体经济组织投资设立的企业，不得申请取得或者继受取得非农经营用地使用权，应依法取得或者继受取得国有土地使用权。
2以集体建设用地使用权为条件的房屋出租
2.1农村经济组织一方自行申报用地建设的各项手续，自行建造或由承租方出资建造房屋，将房屋及其场地使用权租给承租人使用。出资方先注入资金启动土地拆迁、平整工作，农村集体经济组织一方则负责申报用地手续取得规划用地许可权，从而以此为条件，由出资一方盖好房屋，产权不变，此类房屋承租年限较长，一般期满后续租。租赁期满，如双方不再续租，则出资盖房一方腾退房屋交还场地使用权。
2.2操作提示
(1)以房屋租赁方式流转农村土地使用权的应当是非农建设用地；
(2)房屋不能是违章建筑，否则，占用农地兴建违章建筑出租为法律所禁止。
3以集体房屋场地同时作为抵押所导致的流转。
3.1农村经济组织根据《担保法》的规定，以其所有的房屋作抵押，当抵押期满后，抵押权人依法行使抵押权，将房屋连同相应的土地使用权变更到自己名下，从而产生农村集体土地使用权的流转。
3.2操作提示
(1)被抵押的房屋应当具备规划和建设用地的各项手续；
(2)应当在政府主管部门办理抵押登记手续；
(3)多次抵押的，其抵押总额一般不应超过房屋价值，当事人有约定的除外；
(4)此种流转一般要改变土地性质，由农村集体所有变为国有。
4农村经济组织与他人联营、入股的企业发生破产清算，导致集体建设用地使用权流转的。
5城中村改造中与他人联建房屋所发生的集体建设用地流转。
6地方性法规允许的农村集体建设用地公开“招、拍、挂”所发生的流转。
7操作提示
7.1当承租和出租的不是农村现有房屋场地，而是正在新建、改扩建后的房屋租赁时。应注意：
(1)只有当用地、建房手续齐全，工程竣工，房屋租赁合同才可履行，否则可能意味着合同自始至终无效或不能继续履行。
(2)合同履行前期出资方(一般是承租人)的风险较大，其应对用地项目的审批情况认真考察，审慎抉择。出租方则要考虑如遇国家征地拆迁，出租收益与拆迁补偿的利益平衡问题，应在合同条款中约定清楚相关补偿的归属，避免事后发生冲突。
7.2当出现上述3、4、5情形下的流转时，目前大部分城市是先将农村集体土地征为国有，然后由土地使用人(非农村集体经济组织一方)签订国有土地使用权出让转让协议，从而完成土地使用权的各项手续。
7.3律师在处理不同地区的涉农土地业务时，要注意不同地方的法律规范性文件，因地制宜，灵活掌握。
(1)目前出现的农村集体建设用地直接进入一级市场，公开进行“招、拍、挂”的地方性试点情况，有地方法规为依据，虽然也是农村集体土地使用权的流转，但并不发生土地所有权性质的改变。
(2)对出现的农村集体建设用地使用权流转后不改变农村集体所有性质的，应注意集体成员和相应的集体组织之间的关联性和共有关系、权利的承继问题。
非农建设用地
非农用地使用权人的权益及法律适用
1对土地享有占有权、使用权，其收益权适用有关公司法、合伙企业法、合同法的规定。
2对法律没有禁止性规定的，依约定处置。
3非农建设用地使用权不得转让、出租，但因企业破产、兼并、分立等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
4因企业破产、兼并、分立等情形致使土地使用权流转时，继受取得土地使用权的企业不属于本农村集体经济组织投资设立的企业的，应办理国家土地征用和国有土地出让手续，向国家上缴土地使用权出让金。这样，破产、兼并、分立后继受取得土地使用权的企业取得国有出让土地使用权。
5非农建设用地使用权可与厂房一同设定抵押。
5.1设定抵押须经集体土地所有者同意，并出具书面证明。
5.2抵押权实现拍卖、变卖抵押物时，须办理国家土地征用和国有土地出让手续。
5.3拍卖、变卖所得价款，应先扣除征地补偿安置费付给集体土地所有者(集体土地所有者在同意抵押证明中放弃此项权利的除外)，并扣除出让金上缴国家，余额依《担保法》规定处置。
使用农村集体土地的用地预申请
1在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外，单独选址的建设项目使用农村集体土地的，建设单位应当向土地所在地的市、县人民政府土地行政主管部门提出用地申请。建设单位提出用地申请时，应当填写《建设用地申请表》，并附相应的材料。
2市、县人民政府土地行政主管部门对材料齐全、符合条件的建设用地申请，应当受理，并在收到申请之日起30日内拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级土地行政主管部门审查。
2.1农用地转用方案，应当包括占用农用地的种类、位置、面积、质量等。
2.2补充耕地方案，应当包括补充耕地或者补划基本农田的位置、面积、质量，补充的期限，资金落实情况等，并附相应的图件。
2.3征收土地方案，应当包括征收土地的范围、种类、面积、权属，土地补偿费和安置补助费标准，需要安置人员的安置途径等。
2.4供地方案，应当包括供地方式、面积、用途，土地有偿使用费的标准、数额等。
(1)建设只占用国有农用地的(如国有农场)，市、县人民政府土地行政主管部门只需拟订农用地转用方案、补充耕地方案和供地方案。
(2)建设只占用农村集体所有建设用地的，市、县人民政府土地管理部门只需拟订征收土地方案和供地方案。
2.5建设项目用地呈报说明书。建设项目用地呈报说明书应当包括项目用地安排情况、拟使用土地情况等，并应附下列材料：
(1)经批准的市、县土地利用总体规划图和分幅土地利用现状图，占用基本农田的，还应当提供乡级土地利用总体规划图；
(2)由建设单位提交的、有资格的单位出具的勘测定界图及勘测定界技术报告书；
(3)地籍资料或者其他土地权属证明材料；
(4)以有偿方式供地的，还应当提供草签的土地有偿使用合同及说明和有关文件；
(5)为实施城市规划和村庄、集镇规划占用土地的，还应当提供城市规划图和村庄、集镇规划图。
3建设用地审查。有批准权的人民政府土地行政主管部门应当自收到上报的农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案并按规定征求有关方面意见后30日内审查完毕。
3.1建设用地审查应当实行土地行政主管部门内部会审制度。
3.2农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案经有批准权的人民政府批准后，同级土地行政主管部门应当在收到批件后5日内将批复发出。
3.3未按规定缴纳新增建设用地土地有偿使用费的，不予批准建设用地。
4方案的组织实施。经批准的农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案，由土地所在地的市、县人民政府组织实施。
4.1建设项目补充耕地方案经批准下达后，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外单独选址的建设项目，由市、县人民政府土地行政主管部门负责监督落实。
4.2在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施城市规划和村庄、集镇规划占用土地的，由省、自治区、直辖市人民政府土地行政主管部门负责监督落实。
4.3在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，经依法批准后，市、县人民政府土地行政主管部门应当公布规划要求，设定使用条件，确定使用方式，并组织实施。
操作提示
1建设项目用地预审文件有效期为两年，自批准之日起计算。
2已通过用地预审的项目，如需对土地用途、建设项目选址等进行重大调整，应重新申请预审。
3除基础设施项目按照政府有关部门关于加快基础设施项目前期工作有关的规定执行外，其他建设项目在审批或核准前，应依照本办法规定完成预审，未经预审或未通过预审的，不得批准或核准建设项目，不得办理农用地转用、土地征收、供地等手续。

建设单位的用地预审申请的程序要求
1属于政府投资审批类项目的办理程序：
1.1项目建议书和可行性研究报告分开审批的，按照以下程序办理：
(1)向发展改革行政主管部门申请，请求其受理并审查建设单位申报的项目建议书(立项报告)；
(2)发展改革行政主管部门书面征求规划行政主管部门的规划意见，规划行政主管部门回复发展改革行政主管部门规划意见；
(3)发展改革行政主管部门批复项目建议书，其中应明确规划行政主管部门确定的建设项目用地有关性质、规模和布局等意见；
(4)建设单位持项目建议书(立项)批复等材料向国土资源行政主管部门提出用地预审申请。
1.2项目建议书和可行性研究报告合并审批的，按照以下程序办理：
(1)向发展改革行政主管部门申请，请求其受理并审查建设单位申报的项目建议书(代可行性研究报告)或核准材料，领预审告知单；
(2)发展改革行政主管部门书面征求规划行政主管部门的规划意见，规划行政主管部门回复发展改革行政主管部门规划意见；
(3)发展改革行政主管部门向建设单位核发项目办理用地预审告知单，其中应明确规划行政主管部门确定的建设项目用地有关性质、规模和布局等意见；
(4)建设单位持项目告知单等材料向国土资源行政主管部门提出用地预审申请。
2属于非政府投资核准类的建设项目办理的程序同上(1.2)。
3属于非政府投资备案类的建设项目，按照以下程序办理：
3.1发展改革行政主管部门受理并对建设项目进行备案，核发项目备案表；
3.2建设单位持项目备案表向规划行政主管部门申请规划意见书；
3.3规划行政主管部门核发规划意见书。
建设用地单位申请用地预审，应提交下列材料
1建设项目用地预审申请表；
2建设项目用地预审申请报告；
3需审批的建设项目，按下列要求提供：
(1)项目建议书(立项报告)和可行性研究报告分开审批的，提供项目建议书及其批复、可行性研究报告；
(2)项目建议书和可行性研究报告合并审批的，提供发展改革行政主管部门核发的项目办理用地预审告知单和项目建议书(代可行性研究报告)；
(3)需核准的建设项目，提供发展改革行政主管部门核发的项目办理用地预审告知单；
(4)需备案的建设项目，提供发展改革行政主管部门核发的项目备案表和规划行政主管部门核发的规划意见.书。
用地预审的办理程序包括：
(1)申请和受理，由建设单位向国土资源行政主管部门提出申请。
(2)审查和决定，国土资源行政主管部门对用地单位的申请依法进行审查。
(3)期限，国土资源行政主管部门应自受理预审申请之日起20个工作日内完成审查工作。在20个工作日内不能完成的，经国土资源行政主管部门行政负责人批准，可以延长10个工作日，并应将延长期限理由告知申请人。。

用地预审的主要内容
1建设项目用地选址是否符合土地管理法律、法规规定的条件，是否符合土地利用总体规划；
2建设项目是否符合国家供地政策；
3建设项目用地标准和总规模是否符合有关规定；
4占用耕地的建设项目，补充耕地初步方案是否可行，资金是否有保障。
城市规划区内集体所有的土地出让，应具备的法定条件
1由国家先行征收；
2先转让给国家；
3经集体土地所有者同意；
4经集体经济组织2／3以上的成员同意。