钢铁大战――美国钢铁保障措施案始末

【出处】本网首发
【关键词】美国钢铁保障措施案
【写作年份】2011年


【正文】

　　人生中，第一次的经历总是最为难忘。如果这第一次遇到的又恰恰是一次历史性的事件，则将对一生产生深远的影响了。国家同样如此。2002年3月，美国总统宣布，对10种进口钢材采取保障措施，在为期3年的时间里，加征最高达30％的关税。[1]包括中国在内的一些WTO成员将本案提交WTO争端解决机制，是为“美国钢铁保障措施案”（United States — Definitive Safeguard Measures on Imports of Certain Steel Products，DS252）。对于中国来说，美国钢铁保障措施案就是这样的第一次。

　　中国正式成为WTO成员刚刚3个多月，就遇到了这个案件。这是中国在WTO的第一案。按照经验丰富的美国贸易代表办公室律师的说法，这也是WTO有史以来最大、最复杂的案件。在随后的21个月中，我们经历了WTO争端解决机制规定的主要法律程序，包括磋商、专家组裁决、上诉机构审议。2003年12月4日，美国总统宣布取消保障措施，此案宣布全部结束。

　　美国钢铁保障措施案给我们提供了非常难得的经历，让我们对WTO争端解决机制的程序和性质有了一个比较真实的了解。该案也向我们提供了很多启示，包括如何运用WTO规则。这是一个特殊时期的特殊案件，势必对我们今后参与WTO的工作产生重要的影响。

　　一、法律大战

　　在进口产品增加，给国内产业造成严重损害，或者有可能造成严重损害的情况下，进口国可以通过提高关税或者实施进口数量限制，对该国内产业进行保护。这种保护措施就是保障措施。WTO明文允许各成员采取这种措施。关贸总协定第19条（“对某些产品进口的紧急措施”）和WTO《保障措施协定》就是专门为此而制定的。

　　当然，这些规定同时要求，采取保障措施必须遵守一定的纪律。最为基本的纪律就是：进口确实增加了，国内产业确实受到了严重损害，并且，更为重要的是，国内产业的严重损害必须是由进口增加造成的，即进口增加与严重损害之间必须有因果关系。

　　在本案之前，WTO已经审结了5个保障措施案件，即韩国奶制品、阿根廷鞋类、美国面筋、羊肉以及钢管保障措施案。[2]这些案件为本案建立了一些“先例”。过去的每一个保障措施都或多或少地违反了以上纪律，因而采取保障措施的一方都被宣布败诉。

　　本案中，欧盟、日本、韩国、中国、瑞士、挪威、新西兰和巴西等8个起诉方提出了11个法律主张，包括未预见的发展，进口产品定义，国内相似产品定义，进口增加，严重损害，因果关系，对等性，最惠国待遇，措施的限度，关税配额分配，发展中国家待遇等，即指责美国的保障措施在这些方面都违反了WTO规则，几乎涉及了WTO《保障措施协议》每一个实质性条款的适用和理解。美国则百般辩解。最后，专家组和上诉机构通过对一些关键法律点的审查，认定美国的措施不符合WTO规则，宣布美国败诉。

　　到上诉机构作出最终裁决，当事方提交的书面陈述、证据材料以及专家组、上诉机构裁决，总数已达8000页，为WTO审判历史上所罕见。这是一场真正的法律大战。

　　（一）美国采取保障措施

　　美国国际贸易委员会（ITC）是保障措施调查的主管机关。ITC对钢铁进口的调查，是依据2001年6月22日美国贸易代表（USTR）致ITC主席的一封信而发起的。[3]在这封信中，贸易代表称，布什总统已经宣布了一项应对美国钢铁行业所面临挑战的全面计划，其中之一，就是指示贸易代表要求ITC根据美国1974年贸易法“201条款”，就钢铁进口对美国钢铁行业的影响发起调查。（此外还包括与其他钢铁生产国就全球钢铁限产进行谈判，并制定纪律约束补贴和其他扰乱市场的做法）。

　　信中称，美国钢铁行业及其二十万工人在美国经济中起着重要的作用：向制造、建筑和能源行业提供高质量的产品，钢厂给相关行业提供了就业机会。但美国钢铁行业受到了外国政府50年来对市场一贯干预和对其钢铁业直接财政支持的影响，其结果是产量严重过剩，无效生产，世界市场供大于求。现在，美国钢铁行业财务困难，利润大幅下降，投资和市场份额收缩，许多企业已经寻求破产保护。这些困难导致钢厂关闭，工人失业，地方经济受到破坏，其中以钢铁业为生的地方尤为严重。因此，需要立即进行调查，以确定某些钢铁产品进口的增加是否为生产相似或直接竞争产品的国内产业受到严重损害或者严重损害威胁的实质性原因。这封信的后面还附了一份要求调查的进口产品的目录。[4]

　　ITC随即于2001年7月3日在“联邦公报”上发布公告，宣布开始调查。

　　7月26日，ITC又收到美国参议院财政委员会的一份决定，要求进行同样的调查。ITC依职权决定，将两项调查合并。

　　ITC向生产一种或多种有关产品的大约825个公司发放了生产商问卷（这些公司的情况来自以前对钢铁产品的调查和其他公开行业信息），共收到281份回复。进口商问卷除随附在生产商问卷中外，ITC还选择了大约220个公司，共收到326份回复。购买商问卷随附在上述825个和220个公司的问卷中。此外，ITC还要求美国生产商提供他们各自产品前三位的购买商，随后向1100个公司发放了问卷。ITC共收到1180份可用的购买商问卷回复。对于外国生产商，ITC在网站上发布了空白问卷，供下载回复。ITC共收到475份回复。

　　随后，ITC职员对这些回复中所提供的数据进行审查，例如将每个公司的价格、销售价值和成本等单位数据于公开数据和所有公司的数据进行对照。对美国生产商的数据还进行了特殊的审查，使其报告的销售、经营收入和生产能力等情况，尽量与每个公司的财务报表保持一致。此外，对其中最大的一家公司进行了有限的核查，使其问卷中的数据与公司记录相一致。

　　ITC调查报告中使用的大部分数据，都是从调查问卷中获得的。此外，也使用了一些其他来源的信息，例如对美国进口的官方统计。

　　发放、分析问卷，只是ITC调查的一部分。ITC就损害举行了8次听证会，就救济举行了3次听证会。ITC6名委员全部参加了调查。具体进行调查的人员共29人，其中，负责人（director of operations）1人，调查员（investigators）3人，产业分析师（industry analysts）7人，经济师（economists）5人，财务分析师（financial analysts）4人，律师（attorneys）7人，高级统计师（senior statistician）1人，调查监督员（ supervisory investigator）1人。调查报告共1150页，分三卷。在ITC委员就损害和救济分别进行表决后，最终于2001年12月19日将决定和建议的报告提交美国总统。[5]报告认为，进口钢铁增加对美国国内钢铁业造成了严重损害，建议总统对钢铁进口实施限制，并就具体的限制方式提出了建议。

　　ITC提交总统的报告由USTR审查，就是否及如何采取措施向总统提出建议，由总统决定并对外宣布。总统采取的措施可以与ITC的建议不同。为此，USTR也进行了独立的调查。2001年10月26日，在ITC完成其调查前，USTR就可能采取的保障措施征求公众意见，包括国内产业对调整措施的书面意见，排除产品的请求，以及总统应当采取什么措施。[6]2002年1月，USTR与有关当事方举行了一系列会议，征求他们的意见。[7]

　　美国总统于2002年3月5日发布命令，宣布对钢铁产品进口提高关税。具体措施如下：[8] （1）板材（certain flat steel）。板坯（slabs）：第一年5.4百万吨，配额外关税30％；第二年5.9百万吨，配额外关税24％；第三年6.4百万吨，配额外关税18％。成品板材（包括中厚板（plate）、热轧薄板卷（hot-rolled steel）、冷轧薄板卷（cold-rolled steel）和涂镀薄板卷（coated steel））：第一年关税30％；第二年关税24％；第三年关税18％。（2）热轧棒材（hot-rolled bar）：第一年关税30％；第二年关税24％；第三年关税18％。（3）冷轧棒材（cold-finished bar）：第一年关税30％；第二年关税24％；第三年关税18％。（4）螺纹钢（rebar）：第一年关税15％；第二年关税12％；第三年关税9％。（5）焊管类产品（certain tubular products）：第一年关税15％；第二年关税12％；第三年关税9％。（6）普通碳素和合金管接头和法兰盘（carbon and alloy fittings）：第一年关税13％；第二年关税10％；第三年关税7％。（7）不锈钢棒材（stainless steel bar）：第一年关税15％；第二年关税12％；第三年关税9％。（8）不锈钢杆材（stainless steel rod）：第一年关税15％；第二年关税12％；第三年关税9％。（9）不锈钢线材（stainless steel wire）：第一年关税8％；第二年关税7％；第三年关税6％。（10）镀锡类产品（tin mill products）：第一年关税30％；第二年关税24％；第三年关税18％。

　　这些措施从2002年3月20日生效，为期3年。

　　（二）美国采取保障措施的原因分析及其影响

　　美国对外宣称，美国钢铁行业在美国经济中起着重要的作用。但其他钢铁生产国一直对钢铁市场进行干预，对其钢铁业直接提供财政支持，造成全球钢铁产量严重过剩，世界市场供大于求。因此，美国产业受到了严重的影响。现在，美国钢铁行业财务困难，利润大幅下降，投资和市场份额收缩，许多企业已经寻求破产保护。美国对钢铁进口实施暂时的保障措施，是为了给美国钢铁产业提供一个机会，使之调整适应外国钢铁的大量进口。

　　但人们普遍认为，在将于2002年11月举行的国会中期选举中，总统为共和党争取钢铁工人的选票，以及在OECD中给久拖不决的钢铁全球限产谈判施加压力，[9]并且利用保障措施给钢铁业提供产业调整的机会等，是美国采取保障措施的真正原因。

　　事实上，美国钢铁产业的现状，很大程度上归咎于美国国内产品竞争和产业结构的问题。2000年，美国钢铁产量1.12亿吨，是世界第三大钢铁生产国。美国有13家综合钢铁厂（integrated producers），65家小钢厂（minimills）。小钢厂技术先进，生产成本低，员工包袱轻，其生产的产品对综合钢厂形成了有力的竞争，压低了产品的价格。而综合钢厂由于需要承担的退休员工社会保障成本过高等原因，技术更新和产业调整缓慢。美国钢厂众多，形成了产量过大，产品整体竞争力不强的状况。[10]

　　相比之下，20世纪90年代，欧盟对其钢铁行业的结构进行了大刀阔斧的调整，主要是通过实施较为严格的政府资助管理规则和竞争规则，对钢铁结构进行市场化调整。钢铁行业兼并收购之风盛行。欧盟多数钢铁产品由少数几家在全球钢铁行业最具效率的钢铁公司生产，在全球钢铁10大钢铁企业中，欧盟就占了5家。其结果是欧盟钢铁行业在国际钢铁市场上的竞争力得以提高。

　　美国将钢铁行业的困难归咎于进口增加，并且对进口采取限制措施，在世界上引起了强烈的反应。钢铁生产国纷纷指责美国的贸易保护主义做法，认为这将对刚刚开始的WTO多边谈判造成不利的影响。欧盟、日本、韩国等国家与美国举行了《保障措施协议》项下的磋商。

　　由于美国限制钢铁进口的措施，使得原来向美国出口的钢铁流向其他国家，一些国家对这种“贸易转移”可能产生的对本国钢铁行业的影响进行调查，其中，欧盟于2002年3月，对进口钢铁产品采取临时保障措施。[11]此外，欧盟、日本等国家还向WTO通报了准备对美国产品实施贸易报复的清单。[12]同时，欧盟、日本、韩国、中国、瑞士、挪威、新西兰和巴西等国家将美国保障措施提交WTO，要求裁决其违反WTO的有关规定。这在WTO争端解决的案件中，无论从涉及国家的数量，还是从对贸易的影响，都是首屈一指的。

　　（三）本案在争端解决中的程序

　　欧共体、日本、韩国、中国、瑞士和挪威等6方与美国的磋商于4月11、12日在WTO举行，新西兰和巴西与美国的磋商6月13日举行。由于磋商没有解决争议，DSB同意设立专家组审理此案，并且于7月25日确定了专家组人员。[13]专家组和当事方于10月29－31日和12月12－14日举行第一次和第二次实质性会议（substantive meeting）。专家组报告于2003年7月11日作出，认定美国保障措施不符合WTO协定。美国于2003年8月11日提起上诉；起诉方也随后提起了“附条件上诉”。上诉机构于2003年9月29－30日进行听证会。上诉机构报告于2003年11月10日作出，全面维持了专家组裁决。2003年12月10日，专家组和上诉机构报告在DSB会议上通过。

　　值得提及的是，根据DSU第9条第1款的规定，由于本案涉及多个起诉方，应由单一专家组审理。但各方磋商请求的提出时间不一样，最早的是欧共体（2002年3月7日），最晚的是巴西（5月21日）。这就涉及如何将前后相差两个多月的争议合并到一个专家组的问题。

　　DSB分别在其5次会议上[14]设立了专家组，但同意由同一专家组审理本案。[15]这主要是当事方协调的结果。美国与巴西于7月18日达成程序性协议（procedural agreement），对设立单一专家组作出安排：一、美国同意巴西在60天磋商期限结束前请求设立专家组，并且不在考虑此项请求的第一次DSB会议上（7月29日）反对接受巴西设立专家组的请求；二、双方同意由根据欧共体请求设立的专家组（6月3日）审理本案；三、所有当事方都可以对专家组的选择发表意见；四、起诉方的第一次书面陈述应于专家组成立5周后同时提交；美国的第一次书面陈述在其后5周内提交；当事方于专家组第一次会议后4周同时提交第二次书面陈述。[16]在此之前，7月15日，美国与其他7方也签订了一个程序性协议，对新西兰的磋商期限和设立专家组请求，以及各方提交书面陈述的时间作出了类似的安排。[17]由此可见，当事方在设立单一专家组问题上，起着主导作用。

　　另外，在该案中，8方为了使案件审理顺利进行，多次开会协调立场和观点，使得各自书面陈述（written submission）的内容避免冲突，并且统一用语，共用附件。在专家组开庭审理时，8方也对众多的法律点作了分配，分工陈述，相互补充。因此，在多个起诉方的案件中，起诉方之间的协调是一项非常重要的工作。

　　在起诉方提出的11个法律主张中，专家组只对未预见的发展、进口增加、因果关系和对等性作出了裁决。专家组认为，对这几个方面的裁决，就足以判定美国的保障措施不符合WTO协定，从而解决了本案的争议，因此没有必要继续审查其他方面。

　　美国在上诉书面陈述中，对专家组裁决中的法律问题和法律解释进行了全面的“批驳”，对美国钢铁保障措施的“合法性”再一次进行辩解，要求上诉机构推翻专家组的裁决。

　　8个起诉方提出的交叉上诉，涉及对相似产品界定、措施的限度和发展中国家待遇等3个方面。

　　上诉机构维持了专家组的总体结论，即美国对所有10种产品采取的保障措施都没有法律依据。其中，对于上诉涉及的未预见发展、进口增加和对等性，上诉机构维持了专家组裁决；对于因果关系，上诉机构认为，对其他主张的裁决已经足以解决争端，因此没有必要对专家组报告中的相应内容进行审查；对于交叉上诉，上诉机构没有裁决，因为审查这些主张的前提条件没有出现。另外，对于镀锡类产品和不锈钢线材这两种产品，上诉机构否定了专家组关于提供充分合理解释的理解，但不影响专家组对这两种产品的总体结论。

　　（四）美国终止保障措施

　　2003年12月4日，美国总统签署总统令，宣布自12月5日起，保障措施终止。[18]

　　美国总统在其声明中指出，2002年3月采取保障措施时，钢铁价格是20年来最低的，ITC认定进口对美国国内产业造成了严重损害。总统决定采取措施，是为了给产业提供调整的机会，并且给依赖于钢铁产业的工人和社区提供救济。现在，保障措施达到了目的；由于经济情况的变化，应当终止保障措施了。美国钢铁产业利用这21个月的时间进行了合并与重组。该产业增加了生产力，降低了生产成本，使得自己的产品更具竞争力。生产商与工人谈成了新的劳资协议，更具灵活性，增加了工作的稳定性。“养老金担保公司”为钢铁工人和退休人员的养老金提供了保障，解除了某些公司巨额养老金的负担。总统的工作与增长计划也为该产业创造了更加有利的经济条件，而经济改善将进一步刺激需求。[19]

　　但美国总统同时称，美国将继续实施进口许可与监控计划（import licensing and monitoring program），以对将来可能发生的进口增加作出快速反应。[20]美国将继续与其他贸易伙伴在经合组织（OECD）中进行谈判，在钢铁业补贴方面建立新的、更加有力的纪律。美国还将继续推行有利于生产商和消费者的经济政策。

　　与总统令同时发布的相关背景材料进一步解释说，采取保障措施后，行政部门就在监控钢铁行业的状况。2003年9月，ITC向总统和国会提交了对保障措施的中期评审报告。美国总统还征求了商务部长和劳工部长的意见。美国总统认定，情况已经发生了变化，没有必要继续采取这些措施。这些情况包括产业的合并与重组增加了生产力，降低了生产成本。许多国内钢铁生产商削减了无效生产能力，加强了全面的经营，现在更具竞争力。三大钢铁制造商投资30亿美元，合并了平轧钢行业。多半原材料生产能力由合并或重组后的公司拥有。重组还使得生产商降低了影响竞争力的高额退休金和健康保险成本。2000年以来，“养老金担保公司”承担了14个公司的养老金计划，保险金额达82亿美元。破产钢铁公司退休工人将平均拿到90％的养老金。[21]

　　ITC提交的中期评审报告包括两个部分：“监督国内产业的发展”（monitoring developments in the domestic industry ）和“钢铁消费产业竞争状况”（steel-consuming industries: competitive conditions with respect to steel safeguard measures）。该报告分3卷，约1000页。[22]

　　在“监督国内产业的发展”部分，ITC指出，ITC收集了2000年4月到2003年3月的数据。ITC将保障措施第一年，即2002年4月到2003年3月的数据，与前一年，即2001年4月到2002年3月的数据进行了对比。ITC向800家国内产品生产商发出了调查问卷，从115家公司收到了答复。ITC进行了为期4天的听证会。美国钢铁生产商、钢铁业工人、外国钢铁生产商、美国钢铁进口商、美国钢铁产品购买商，以及国会和州政府的人士参加了听证会。ITC调查发现，采取保障措施后，钢铁产业进行了重大的重组和合并。一些破产公司的财产已经由其他公司获得。钢铁业工人与公司谈成了新的协议，以降低固定成本、提高生产力和保护退休人员福利。很多寻求破产保护的生产商停止或调整了雇员养老金福利计划。一些州政府也采取了比较新的计划帮助钢铁生产商。

　　在“钢铁消费产业竞争状况”部分，ITC指出，ITC使用了多种来源的数据，包括美国产业数据，现有产业资料，问卷答复，以及其他材料。ITC收到了419份问卷答复，其钢铁购买份额占22％。其他信息还包括向ITC提交的书面材料，听证会，以及产业官员、贸易协会、政府官员和其他利害关系方提交的材料。ITC调查发现，对于多数钢铁消费产业，钢铁价格上升了；29％的合同修改或废除了；49％的公司称获得同质同量钢铁产品遇到了困难；47％的公司转向国内厂家购买钢铁；多数公司没有转向国内厂家购买钢铁部件；多数公司销售和利润增加，但资本投资下降；就业下降；与外国市场相比，美国市场钢铁价格下降较多，但有些产品的价格仍然较高；从价格上看，采取措施使得美国的福利增加了65.6百万美元，但减少了110百万美元；对于继续或终止保障措施的可能影响，多数钢铁消费公司认为，继续或终止都不会改变就业、国际竞争力或资本投资。

　　美国贸易代表指出，ITC报告是总统作出决定的重要依据。他把ITC的调查结果总结为3个方面。

　　首先，保障措施起到了作用。钢铁产业利用这个喘息机会恢复了竞争力。自从保障措施实施以来，产业进行了重要的调整：一半以上的生产能力属于合并或重组的企业所有，并且削减了4百万吨的无效生产能力；整体生产力急遽提高：平轧钢提高了12.5％，其他的提高了5.5－26％；价格稳定了：现在的价格比2002年2月高15－30％；工人养老金得到了保障；利润回升：平轧钢行业获得了400百万美元的利润，金融市场也表现出了对钢铁市场的信心；美国出口创纪录：到8月，出口比同期增长49％。

　　其次，采取保障措施时的经济情况发生了变化。进口不再压低美国价格：进口处于10年来最低水平；亚洲和俄罗斯的需求恢复：中国的钢铁消费每年上升22％；相对价格的变化，减少了进口压力，增加了出口机会。

　　最后，保障措施不可避免地对消费者产生了一些压力。但这对美国经济的成本是有限的。

　　因此，美国总统认为，保障措施已经实现了目的，现在可以终止了。[23]

　　美国终止保障措施的原因，可能的确是保障措施已经达到了预期目的，即给美国的钢铁业提供临时保护，使得产业利用这段时间进行调整。保障措施虽然预计实施3年，但在提前终止时，已经实施了近两年。美国此举也引起了广泛的议论，即为了其利益而对WTO规则明知故犯。美国在WTO上诉机构作出最终裁决后不久就撤销了措施，也不能不让人猜测，美国是为了减少其他WTO成员的指责压力，并且树立“知错就改”的“良好形象”。当然，美国仍然可以利用WTO争端解决程序中的实施程序，与起诉方进行周旋，但不能不顾及欧盟等威胁报复的压力。[24]至于此举是否在2002年11月举行的国会中期选举中为共和党争取到了钢铁工人的选票，以及在OECD中给久拖不决的钢铁全球限产谈判施加了压力，则有待进行实证分析。

　　（五）中国参与该案的情况

　　中国数亿美元的对美出口钢铁产品受到美国保障措施的影响。[25]因此，2001年6月28日，美国国际贸易委员会正式决定立案对钢铁产品进口进行调查后，中国政府即发表声明，表示中国政府对此严重关切，并将全力维护中国钢铁行业的正当权益并密切关注事态的进展。[26]

　　1、积极应诉

　　随后，中方聘请美国律师，于7月24日，以中国钢铁工业协会和中国五矿化工进出口商会的名义，代表中国钢铁产业向美国际贸易委员会正式递交了参加201条款调查的申请文件以及对企业提供的生产数据予以保密的申请。这两份文件的按时递交，确保了我钢铁产业可全面参与后续程序的调查，并在后续程序中为自身合法利益进行有效抗辩。[27]

　　美国总统公布对进口钢铁201保障措施调查案最终救济方案后，中国政府发表声明，认为美国政府的这一决定将对中国钢铁企业对美正常出口造成严重影响，使企业蒙受巨大损失，中国政府表示强烈不满；美国钢铁产业当前面临的问题不能归咎于外来进口，中国钢铁产品的少量对美出口更是不足以对美国钢铁企业构成损害或损害威胁；美国政府的这一决定不符合世贸组织规则，中国政府将保留向世贸组织争端解决机制提起申诉的权利。[28]

　　2、根据保障措施协定进行磋商

　　中国政府根据WTO保障措施的有关规定，于3月14日向WTO提出就美201钢铁保障措施案与美国进行磋商。中国政府同时发表声明指出，美国作为世界主要贸易大国之一，对维持国际贸易秩序负有重大责任，应当充分考虑到此举对国际贸易秩序造成的重大损害。事实上，美国钢铁产业当前面临的问题不能归咎于外来进口，而是其内在产业结构不合理所造成的。采取保护主义措施只会阻碍产业结构的良性调整，而无助于问题的解决。况且，中国向美国出口相关钢铁产品占美国进口同类产品比例很小，根本未对美国钢铁业造成严重损害，中方要求美方应充分注意到中国的具体情况，妥善解决该问题。中美两国互为重要的贸易伙伴，两国经济具有很大的互补性。中方希望通过双边磋商尽快解决中国关注的问题，避免中美经贸关系受到损害。[29]

　　3月22日，中国与美国的201钢铁保障措施在华盛顿进行了磋商。磋商中，中国代表团严正声明美方的做法违反了WTO的有关协议，并着重要求美国政府正视中国是发展中国家的事实，对中国输美全部钢铁产品适用发展中国家待遇。此外我代表团还向美方提供了贸易补偿要求，并声明保留根据WTO协议采取进一步措施的权利。[30]

　　3、根据争端解决谅解进行磋商

　　3月26日，中国正式要求与美国进行WTO《争端解决谅解》项下的磋商。[31]

　　4月11、12日，中国、欧盟、日本、韩国、瑞士和挪威6方就美国“201钢铁保障措施”在日内瓦与美方举行了WTO《争端解决谅解》项下的磋商。磋商中，6方均对美国违背WTO有关规定、实行贸易保护主义的保障措施表示遗憾，要求美国立即终止该措施。中国代表团还就涉及中国实质利益的问题重点阐述了中方立场。磋商结束后，6方发表了联合新闻声明。

　　[32][33]

　　4、公布报复清单

　　鉴于中国政府已根据WTO的有关规定与美就有关问题进行了保障措施和争端解决机制项下的正式双边磋商，但美方未对中方提出的关于补偿、排除等要求给予明确答复。按照WTO相关程序规定，我驻WTO代表团于5月17日（日内瓦时间）向WTO货物贸易理事会递交了中国对美部分产品中止减让产品清单，清单中包括自美进口的部分废纸、豆油和电动压缩机。中国将在WTO争端解决机构最终裁决美国201钢铁保障措施违反WTO有关协议后，对来自美国的上述产品加征24％的附加关税，加征后的关税额为9400万美元。[34]

　　5、申请设立WTO专家组

　　5月27日，中国正式向WTO请求设立专家组。[35]WTO于6月24日设立本案中国专家组。后根据WTO的有关规定，争端各方进行协调，由同一专家组审理中国、欧盟、日本、韩国、瑞士、挪威、新西兰和巴西8方提出的请求。[36]

　　6、采取保障措施

　　此外，中国自5月21日开始，对部分钢铁进口产品进行保障措施调查，并从5月24日起的180天内，采取临时保障措施，即对9种钢铁进口产品（普通中厚板、普薄板、硅电钢、不锈钢板、普盘条、普通条杆、普通型材、无缝管和钢坯）实施关税配额；关税配额内进口产品仍执行现行进口关税税率，关税配额外进口产品在执行现行进口关税税率的基础上加征7－26％的特别关税。[37] [38]

　　11月19日，外经贸部发布公告：一、 自2002年11月20日起，对热轧普薄板、冷轧普薄板（带）、彩涂板、无取向硅电钢、冷轧不锈薄板（带）等5类进口钢铁产品实施最终保障措施。最终保障措施采取“关税配额、先来先办”的方式。在规定数量内进口产品仍执行现行适用关税税率，规定数量外进口产品在执行现行适用关税税率的基础上加征关税（10.3-23.2%）。最终保障措施在实施期间将逐步放宽。二、 最终保障措施的实施期限为3年（包括临时保障措施的实施期限），自2002年5月24日至2005年5月23日。 三、 不适用最终保障措施的临时保障措施涉案产品在临时保障措施实施期间加征的关税将予以退还，有关办法另行公布。 四、 对进口份额不超过该类产品进口总量3％的原产于发展中国家/地区的产品不适用最终保障措施，但进口商需提供来自不适用最终保障措施国家/地区的产品原产地证明。五、 最终保障措施实施期间，对外贸易经济合作部可以根据有关情况的变化，依法审查最终保障措施的形式和水平。[39]至此，中国正式采取了第一个保障措施。

　　2003年12月26日，已经取代外经贸部的商务部发布公告，称鉴于当前钢铁贸易形势的发展，经国务院关税税则委员会批准，决定自2003年12月26日起，终止上述钢铁保障措施的实施，不再对该措施项下的进口钢铁产品加征关税。[40]

　　7、全面参与专家组审议和上诉机构审议

　　中国全面参加了本案在争端解决机制中的程序：向专家组提交了第一次、第二次书面陈述，出席了专家组召开的第一、第二次听证会，书面回答了专家组的问题；向上诉机构提交了被上诉方书面陈述和“附条件上诉”，参加了上诉机构召开的听证会并回答了专家组的问题。与其他起诉方不同的是，中国特别提出了发展中国家问题，认为美国没有给予中国出口豁免违背了WTO的规则。

　　二、程序特点评介

　　美国钢铁保障措施案经历了《保障措施协定》磋商、DSU磋商、专家组审议和上诉机构审议等争端解决的全过程，对了解争端解决机制的特点是一个完整的案例。其中，在有些特殊问题上还发展了争端解决程序。以下是对这些程序和特点的简要介绍。

　　（一）根据《保障措施协定》的磋商

　　（参见本书上编“谈保障措施磋商”）

　　（二）根据争端解决谅解的磋商

　　（参见本书上编“试析磋商程序”）

　　（三）专家组阶段

　　（参见本书上编“谈专家组审理案件的程序”和“谈专家组单独报告问题”）

　　（四）上诉审议阶段

　　1、要求通过专家组报告

　　DSU第16条规定，在专家组报告散发各成员20天后，DSB方可审议通过报告；除非一当事方提起上诉，或者DSB一致决定不通过该报告，该报告应当获得通过。

　　对于胜诉方何时可以要求召开DSB会议通过报告，是在专家组报告散发后20天内，还是在20天后，DSU没有规定。从实践看，是可以在20天要求将通过专家组报告列入DSB会议议程或要求专门召开DSB会议的。例如，从专家组报告散发之日起，以下案件通过专家组报告列入DSB会议议程的日期分别是：加拿大药品案21天，[41]加拿大汽车产业案20天，[42]印尼汽车产业案21天。[43]按照惯例，要求召开DSB会议，应当提前10天提出。因此可以推论出，胜诉方要求召开DSB会议是在专家组报告散发后20天内作出的。

　　本案中，专家组于7月11日散发报告。起诉方于7月31日要求DSB在8月11日召开特别会议，通过专家组报告。但8月11日，美国向DSB提交了上诉通知（Notice of Appeal），宣布就专家组报告提出上诉。[44]因此，专家组报告没有通过。从这个时间安排看，起诉方是在专家组散发报告20天后才请求通过专家组报告的。

　　2、交叉上诉

　　根据WTO《上诉审议工作程序》第23条第1款的规定，在上诉通知作出后15日内，原上诉方之外的当事方可以加入该上诉，也可以就专家组报告中的其他法律错误提起上诉。也就是说，其他当事方有15天的时间决定是否加入其他当事方提起的上诉。其他当事方也可以单独提起上诉。单独上诉可以在该15日内提起，也可以在此后提起（但必须在专家组报告散发后60日内，即专家组报告被DSB提供前[45]），但这种上诉应由相同的上诉成员审理。这就是“交叉上诉”（cross appeal）的情况。例如，在美国1916年反倾销法案中，美国败诉，因此提起上诉。而欧共体和日本也就专家组报告中不利于欧共体和日本的一些问题提出了上诉。但这种上诉是“附条件的上诉”（conditional appeal），即请求上诉机构，只有在上诉机构推翻专家组报告中有利于欧共体和日本的裁决部分的情况下，才就欧共体和日本单独提出的上诉作出裁决。[46]

　　本案中，起诉方提出了多个主张，但专家组只对其中的几个主张作出了裁决，就足以认定美国的措施没有法律依据，违反了保障措施协定和GATT的义务。然而，专家组行使司法节制权（judicial economy）而没有审查的美国措施的其他方面的违法性仍然存在；尽管起诉方认为上诉机构没有理由不同意专家组的整体结论，但如果上诉机构的裁决的确影响了专家组的裁决（In the unlikely event that the Appellate Body should reverse sufficient of the Panel's findings to undermine this conclusion），则专家组行使司法节制的基础就不复存在，上诉机构就应当对这些问题进行审查。因此，起诉方就专家组没有审查的一些主张提出上诉，提交了“其他上诉方书面陈述”（Other Appellant's Submission），即附条件的上诉。提交这种上诉书面陈述的日期，是以美国上诉通知为起算点的，即8月26日。其中，日本、韩国和巴西提交了联合提交了一份“其他上诉方书面陈述”。象欧共体等8方就美国的上诉书面陈述提交被上诉方书面陈述一样，美国也就8方的“其他上诉方书面陈述”提交了“被上诉方书面陈述”。上诉机构最后裁决认为，由于上诉机构维持了专家组裁决，因此对“其他上诉方书面陈述”中的主张进行审查的条件并未出现，因此没有必要审查这些主张。

　　3、上诉审议程序

　　上诉审议程序规定在DSU第17条和《上诉审议工作程序》（Working Procedures for Appellate Review）。

　　根据《上诉审议工作程序》第27条第1款的规定，上诉审议听证会原则上应当在上诉通知后30日内举行。但本案的听证会是在9月29、30日举行的，即是在上诉通知后48、49日举行的。

　　根据DSU第17条第1款的规定，每个案件由3名上诉机构成员组成，本案中是Mr. James Bacchus, Mr. Georges Abi-Saab和Mr. John Lockhart。其中，James Bacchus也是上诉机构主席，并且是上诉机构中唯一一位从1995年就担任上诉机构成员的人。他作风严谨，对听证会时间和秩序要求严格，但又不失幽默，使得听证会很有个性化色彩。[47]

　　听证会分两部分。首先是当事方发言，简要阐述自己的观点。上诉机构对上诉和交叉上诉的内容未作区分；美国在口头陈述中没有提及交叉上诉的内容，而欧共体等8方则按照事先的分工，分别宣读就美国上诉的辩驳和交叉上诉的内容。然后是上诉机构成员向当事方提问。与专家组听证会不同的是，当事方之间并不互相提问。但是，在一当事方回答问题后，其他当事方举牌经主席同意后，也可以就某个问题发表自己的意见。另外，第三方也全程出席了听证会，并且除了没有第一部份的口头陈述之外，也可以回答专家组向所有参加方提出的问题，或者主动要求发言。与专家组听证会期间第三方只能参加为其专门召开的会议相比，第三方在上诉审议中似乎享有更大的权利。

　　上诉方主要是指责专家组的裁决在法律适用和法律解释方面如何错误，而被上诉方则百般为专家组的裁决辩护。虽然专家组裁决中，很多推理和结论都是起诉方的观点，但也有很多是专家组自己的理解。因此，对于专家组裁决中某一观点或结论的含义，双方在上诉阶段常常会提出自己的理解。这让人感觉到，如果专家组在场，会提供更为准确的解释。事实上，上诉是针对专家组裁决的，被上诉方应当是专家组才对。即上诉方指责专家组裁决，由专家组作出辩护。这实际上是诉讼程序中的一个根本问题，即谁应当是上诉阶段“应诉方”的问题。

　　4、法庭之友意见

　　2003年9月16日，在美国就该案提出上诉后，美国国际钢铁协会（American Institute for International Steel, AIIS）向上诉机构提交了一份“法庭之友意见”（ amicus curiae brief）。这份材料对美国上诉书面陈述的内容进行了批驳，认为专家组认定美国没有对其采取保障措施的决定进行充分合理解释的裁决是正确的，要求上诉机构维持专家组裁决。该材料提出了一个新的证据，即根据保障措施协定第3条第1款的规定，调查机关的报告应当说明采取保障措施是否符合公共利益（public interest），而ITC报告并没有说明这一点。在ITC调查过程中，美国消费行业贸易行动联盟（Consuming Industries Trade Action Coalition, CITAC）就向ITC提交了一份材料，认为：消费行业的福利在本案的损害调查中处于危险之中；从全美情况看，钢铁消费行业工人的数量与钢铁工人的比例是50：1，每个州的下游产业工人都比钢铁行业的多；限制钢铁产品进口将是为了挽救一个钢铁工人而牺牲9个下游产业工人，使得每个就业岗位每年造成经济损失565,000美元；国内生产只能满足美国需求的75－80％；很多产品美国都没有制造或不能充足供应。

　　该联盟是一个非政府组织（Nongovernmental Organization），成员来自美国、加拿大和墨西哥的工人和公司，成员从事国际钢铁贸易，宗旨是促进钢铁在自由贸易和经济增长中的作用。该联盟在本案上诉阶段提出的公共利益问题，显然是有利于起诉方的，但起诉方在先前并没有将其作为一个法律点。该意见提交上诉机构后，在上诉程序中，当事方和上诉机构均未提及这个意见。在专家组阶段没有涉及的法律问题，上诉机构显然无权审查。对于起诉方来说，该案胜券在握，也没有必要提及这个新的问题。但作者同意该联盟的意见，即公共利益问题在WTO过去的相关案件中没有引起足够的重视，采取保障措施应当注意消费者的观点。

　　在WTO审判实践中，专家组也遇到过当事方和第三方之外的人主动向专家组提交意见和信息的情况。这就是所谓的“法庭之友意见”。在美国虾案中，非政府组织“海洋保护中心”（CMC）、“国际环境法中心”（CIEL）和“世界野生自然基金”（WWF）向专家组提交了意见和材料。专家组拒绝考虑这些意见，因为本谅解第13条只是说专家组可以主动寻求信息，接受不请自来的非政府组织的信息不符合本谅解的规定。[48]但上诉机构认为，专家组有权接受或不接受任何信息。也就是说，接受非政府组织的意见和材料，并不违反第13条的规定。[49]因此，在后来的澳大利亚鲑鱼案（21.5）中，专家组认为一些渔民和加工商的意见与本案有关，因而将其记录在案。[50]上诉机构也可以考虑作为当事方书面陈述附件的“法庭之友意见” 。[51]对于直接向上诉机构提交的“法庭之友意见”，上诉机构认为有权予以考虑。[52]事实上，在具体案件中，上诉机构还曾经专门制订了特殊的程序，供所有人提供信息和意见。[53]

　　（五）专家组和上诉机构报告特点评析

　　1、专家组报告

　　（1）司法节制

　　起诉方提出了11个法律主张，但专家组只对未预见的发展、进口增加、因果关系和对等性作出了裁决。专家组认为，对这几个方面的裁决，就足以判定美国的保障措施不符合WTO协定，从而解决了本案的争议，因此没有必要继续审查其他方面。专家组采用司法节制的方法，于众说纷纭之中，抓住解决争议的核心问题，果断作出裁决。这是一种“四两拨千斤”的高超本领。

　　（2）“充分合理的解释”（reasoned and adequate explanations）

　　专家组在未预见的发展、进口增加、因果关系和对等性这4个方面认定美国的保障措施法律依据不足，很大程度上是因为美国没有对其裁决作出“充分合理的解释”。这个思路贯串于专家组裁决报告的始终。

　　专家组指出，DSU第11条规定，专家组的职责是对有关事项进行客观评估（objective assessment）。这个一般性的审查标准也适用于有关保障措施协议和GATT第19条的争端。即专家组不是对证据进行重新审查以代替进口成员的分析和判断，而是看调查当局是否审查了所有相关事实并且对这些事实如何支持其裁决作出了合理解释。这一点在阿根廷鞋类案中已得到确认。[54]

　　此外，美国面筋案和美国钢管案专家组认为，专家组必须评估调查当局是否提供了充分合理的解释，说明事实如何支持裁定。[55]在美国羊肉案中，上诉机构进一步指出，在审查是否有充分合理解释时，专家组应当深入审查这些解释，并且依据提交专家组的事实；专家组应当审查主管当局的解释是否充分涉及了数据的性质和复杂性，并且是否对这些数据的其他解释作出了回应；如果其他解释有道理，而相比之下主管当局的解释不够充分，专家组就应当认定主管当局的解释并不充分合理。[56]在美国棉纱案中，上诉机构也进一步确认了这一点。[57]

　　（3）裁决中支持美国的部分

　　专家组虽然总体上否定了美国的措施，但裁决中却有一些部分是支持美国观点的。例如，对于不锈钢棒材的进口相对增加，专家组就认为美国提供了充分合理的解释。因为ITC发现，调查期内相对进口增长很大，从1996年的51.8%，上升到2000年的84.1%。ITC还指出，最大的增长发生在2000年（19.3%）。ITC认为，最近的轻微下降（从2000年中期的87.9%到2001年中期的84.6%）不影响认定进口增加。专家组认为，这是一种令人满意的解释。特别是，1999－2000年有重大增长（19.3%），而两个中期3.3%的下降是不重要的。因此，相对进口仍然处于很高水平，属于正在以增加的数量进口。

　　当然，美国对不锈钢棒材采取措施仍然是不符合WTO义务的，因为在其他方面，即未预见的发展、因果关系和对等性方面是不符合要求的。

　　再如，专家组认为，亚洲金融危机属于“未预见的发展”。因为这场危机发生在1997年，美国谈判者是无法在1994年乌拉圭回合结束时预见的。而且这与ITC第二份补充报告中下述说明是一致的：东南亚国家经济增长很快，出口增长更快；但到了1997年，金融危机出现，货币大幅度贬值，这些国家的经济增长放缓，钢铁需求下降。这些说明也确定了亚洲金融危机属于未预见发展。

　　但对于未预见的发展如何导致了进口增加，美国并没有提供充分合理的解释。因此，美国的措施仍然不符合“未预见的发展”的要求。

　　2、上诉机构报告

　　（1）“司法节制”

　　美国对专家组的因果关系裁决也提出了上诉。但上诉机构认为，上诉机构已经认定10种保障措施都违反了GATT第19条和保障措施协定第3条第1款，因此维持了专家组裁决，即ITC没有对未预见发展导致进口增加提供充分合理解释。此外，对于对等性，上诉机构已经认定措施不符合协定第2条第1款和第4条第2款，因此维持了专家组的裁决，即ITC没有证明保障措施所针对的进口本身导致了国内产业严重损害。由于作出了上述裁决，因此，从解决争端的目的看，上诉机构没有必要对专家组的因果关系裁决是否正确的问题作出裁决。上诉机构既未推翻也未维持专家组的这些裁决。

　　从上诉机构的这段说明看，上诉机构也使用了“司法节制”的方法。但根据DSU第17条第12款的规定，对于上诉中所提起的专家组报告中的每一个法律问题和法律解释，上诉机构都应当处理（The Appellate Body shall address each of the issues raised in accordance paragraph 6 during the appellate proceeding）。虽然根据DSU第3条第4款和第7款的精神看，争端解决机制的目的是为了解决争端，但上诉机构在本案中的做法，好像是不符合第17条第12款的明确规定的。

　　（2）推翻专家组裁决的部分

　　上诉机构虽然总体上维持了专家组的裁决，并且建议DSB要求美国使其保障措施符合WTO协定的义务，但对于不锈钢线材和镀锡类产品，推翻了专家组以下两项裁决：1、美国没有提供充分合理解释，说明事实如何支持其关于进口增加的裁定，因为解释有多种类型构成并且不能协调；2、美国没有提供充分合理解释，说明事实如何支持其关于因果关系的裁定，因为解释有多种类型构成并且不能协调。

　　以镀锡类产品为例，这个问题的焦点是ITC委员对镀锡类产品的分类问题，因为4个委员将镀锡类产品视为单独产品，而另外2个委员视为板材的一种。视为单独产品的委员都对进口增加和严重损害作出了肯定裁决，但对于因果关系，只有一名委员作出了肯定裁决。因此，最终只有这名委员认为镀锡类产品是单独产品，而视为板材组成部分的委员是对大类作出了肯定裁决。尽管产品界定不同，ITC报告仍然认定3个委员作出了肯定裁决。在美国总统三月份的命令中，没有选用任一个肯定裁决作为采取保障措施的基础，而是根据美国国内法，决定对镀锡类产品和不锈钢线材作出肯定裁决委员的观点是ITC裁决。因此，总统显然依据的是所有3个委员的裁决，尽管这些委员没有在同一个相似产品的基础上作出裁决。

　　专家组认为，ITC（作出肯定裁决的三个委员）对镀锡类产品作出了不同裁决，而这些裁决是不可协调的，因为它们依据的是界定不同的产品。不论协议在成员内部成员决策程序方面提供了多大的灵活性，主管当局都必须对其决定提供充分合理的解释。否则专家组就不能支持这些措施。对于镀锡类产品，专家组看不到ITC报告对该措施作出了怎样的逻辑解释，以及进口增加的要求满足了。利害关系方和专家组不知道不同委员的多个不一致裁决是如何成为采取保障措施基础的。

　　因此，专家组认定，对于在不同产品的基础上作出的相互无法协调的裁决，就违反了协议所要求的提供充分合理解释的义务。因此，ITC报告的裁定没有充分合理解释，违反了第2条第1款和第3条第1款。

　　但上诉机构认为，专家组没有审查3个委员肯定裁定的实体内容，而只是认为这些裁定所依据的不是界定相同的产品，因此无法协调，也就是没有提供充分合理解释。上诉机构对专家组的观点持保留意见。首先，3个委员的裁定并非不能协调。对范围广泛产品的肯定裁定，与针对其中一种产品的肯定裁定，不一定相互排斥，而应当视情况而定。但专家组没有审查裁定的细节，因此无法充分说明是否3个裁定能否协调。

　　其次，第3条第1款只要求公布报告，而没有对主管当局的多种裁定或一个裁定提出要求。协定并没有规定成员的内部决策程序。ITC委员作出裁定所依据的产品分类虽然不同，但ITC最后作出的是本机构的裁定。专家组没有必要判断不同委员的裁定是否可以协调，而是看是否提供了充分合理解释。专家组不应当在认定有不同委员的不同裁定后就停滞不前，而应当继续分析这些裁定是否提供了充分合理解释。本案中，专家组在“对等性”部分就继续进行了这样的分析。

　　因此，上诉机构推翻了专家组此处的裁决。

　　上诉机构从这两个方面推翻专家组裁决，但不影响专家组对这两种产品的总体结论，即对这两种产品采取措施不符合WTO协定的义务。

　　三、法律争议介绍

　　如前所述，起诉方提出了11个法律主张，包括未预见的发展，进口产品定义，国内相似产品定义，进口增加，严重损害，因果关系，对等性，最惠国待遇，措施的限度，关税配额分配，发展中国家待遇等。

　　专家组只对未预见的发展、进口增加、因果关系和对等性作出了裁决。专家组认为，对这几个方面的裁决，就足以判定美国的保障措施不符合WTO协定，从而解决了本案的争议，因此没有必要继续审查其他方面。

　　美国在上诉书面陈述中，对专家组裁决中的法律问题和法律解释进行了全面的“批驳”，对美国钢铁保障措施的“合法性”再一次进行辩解，要求上诉机构推翻专家组的裁决。

　　8个起诉方提出的交叉上诉，涉及对相似产品界定、措施的限度和发展中国家待遇等3个方面。

　　上诉机构维持了专家组的总体结论，即美国对所有10种产品采取的保障措施都没有法律依据。其中，对于上诉涉及的未预见发展、进口增加和对等性，上诉机构维持了专家组裁决；对于因果关系，上诉机构认为，对其他主张的裁决已经足以解决争端，因此没有必要对专家组报告中的相应内容进行审查；对于交叉上诉，上诉机构没有裁决，因为审查这些主张的前提条件没有出现。另外，对于镀锡类产品和不锈钢线材这两种产品，上诉机构否定了专家组关于提供充分合理解释的理解，但不影响专家组对这两种产品的总体结论。

　　限于篇幅，以下仅举未预见的发展为例。专家组阶段，按照起诉方观点、美国观点、专家组裁决的顺序排列；上诉审议阶段，按美国、被上诉方和上诉机构裁决的顺序排列。对于交叉上诉，仅以相似产品界定为例。如上所述，8个起诉方向专家组和上诉机构提交的书面陈述内容不尽相同，以下仅以中国书面陈述的内容为准。

　　一、未预见发展

　　（一）专家组阶段

　　1、第一次书面陈述

　　（1）起诉方观点

　　根据GATT 1994第19条的规定，采取保障措施，必须存在“未预见的发展”。美国提到的未预见的发展是：（1）亚洲金融危机：从1997年中期泰株贬值开始，蔓延到其他市场；列举了钢铁消费的整体下降和5个国家（印尼、韩国、马来西亚、菲律宾、泰国）货币贬值；（2）1991年前苏联解体，未曾预料到的财政困难导致这些国家1996－1999年钢铁出口的剧烈增加；（3）美国钢铁需求强劲，有些钢铁产品消费增加，美国市场的持续增长加上其他市场的收缩和不确定性，对美元产生的重大的升值压力，并使得美国市场成为对在其他市场上被替代的钢铁产品特别具有吸引力的市场。美国的解释是，从亚洲和俄罗斯经济危机开始，外国巨大的钢铁消费被替代了，并且由于货币贬值和经济收缩影响了这些市场，进入美国市场的钢铁急遽增加，美国价格下降。

　　但从下面的分析可以看出，ITC没有提供充分、合理的解释说明其决定。

　　a. 进口增加与所谓的未预见的发展缺乏一致性

　　未预见的发展必须在时间上先于进口增加发生，并且一直与进口增加密切相关。但ITC的解释却是与进口增加和严重损害分离的，并且在其之后的。

　　这首先表现在对调查期的选择上。选择调查期只是在“进口增加”一节提到调查的法律标准时被间接提及的，并且只说选择最近5年是ITC的一惯做法。

　　进口增加与未预见的发展之间缺乏联系，还体现对发生于1989年，1996年或1997年的未预见的发展，报告中没有信息表明是否仍然在导致进口增加。

　　b. 采取保障措施的具体产品与未预见的发展之间没有关系

　　ITC对未预见的发展的解释是不充分的，因为它们只涉及总体钢铁生产，依据的是不一致时期特定国家特定产品中的特定数据。

　　美国对很多不同产品采取了保障措施。对未预见的发展的适当解释应当基于对每种产品进口增加的未预见的发展的解释和决定，但ITC没有这么做。

　　如上所述，对未预见的发展的仅有考虑是后来提交的补充报告。报告没有分别考虑每种产品，而只是对全球宏观经济形式进行了一般性的评论。

　　c. ITC提及的事项不应视作未预见的发展

　　ITC提及的事项，有些并不是“未预见的”。

　　首先，关于俄罗斯危机。事实上，由于多数前苏联国家都不是WTO成员，美国可以随意限制它们的钢铁产品进入美国。因此，导致这个来源进口增加的未预见的发展不符合要求。显然，未预见的发展要求必须依据采取措施的WTO成员的关税减让进行评估。不管怎么说，由于1991年苏联解体而来自前苏联国家的经济影响都不是未预见的，因为1994年美国于乌拉圭回合结束作出关税减让时，这个因素是已知的。

　　其次，俄罗斯和亚洲危机是与钢铁生产无关的宏观经济事件，可以又任何WTO成员在任何一个产业采取保障措施的理由。

　　第三，美国市场强劲不应视作未预见的发展。美国经济政策的目标恰恰就是这个。即使加上其他地方的经济危机，这也不能视为未预见的发展。全球经济经常受到冲击，常常会出现有的地方出现危机，而有的地方则情况较好。如果美国是在后来采取措施的，肯定就会以阿根廷经济危机作为依据了。ITC没有解释为什么1991－2000年世界上有些地方发生危机是没有预料到的。

　　第四，货币波动也不是未预见的发展。未预见的发展的反面是预见的发展。换句话说，为了确定一个情况是否未预见，应首先看看它是否本应可以预见。布雷顿森林体系的固定汇率制度于1971年崩溃后，美元价值经常发生变化。这种变化不应再被视作未预见的了。

　　d. ITC没有提供充分、合理的解释

　　（a）数据缺乏代表性

　　根据美国的解释，进口增加来源于亚洲和前苏联国家的金融危机。这包括5个亚洲国家和15个前苏联国家。将美国的声明与ITC网站的官方数据相比较，显然这些国家只占有关钢铁总进口的20％。因此，未预见的发展只涉及进口的一部分，不能被视作具有代表性，以充分解释来自所有来源的进口增加。未预见的发展必须是导致来自所有来源的进口增加的情况。《保障措施协议》第2条第2款规定，保障措施应适用于所有来源的进口。因此，未预见的发展所导致的进口增加的来源必须有代表性。否则未预见的发展与进口增加之间的因果关系就被打断了。上诉机构在阿根廷鞋类保障措施案中也说，这些情况必须导致了某种产品进口增加并造成严重损害。

　　（b）俄罗斯金融危机

　　事实上，对于前苏联国家来说，消费的下降和出口的上升都不是新现象，即不是在乌拉圭回合结束后出现的，而是至少从1991年就出现了。前苏联国家消费下降和出口增加都是在乌拉圭回合结束前就存在的。因此，从前苏联国家没有未预见的发展，因为这些国家的消费和出口不是新问题。相反，1999和2000年，前苏联国家的消费是有些增长的。对于出口，其增长在乌拉圭回合结束后比以前减少了：1994－1999年，增长是28.7%；1991－1994年，增长是625.7％。ITC的解释是，虽然前苏联解体和经济混乱出现在乌拉圭回合结束前，但未预料的财政困难导致了这些国家钢铁产品出口在1996年至1999年之间的急遽增长。特别是由于俄罗斯和其他共和国经历了严重的财政困难和货币波动，钢铁出口增加了22％，而美国市场由于需求强劲，被替代的外国生产的重要部分流向了美国。

　　然而，即使这些国家的出口在1996－1999年增长了22％，但这些出口也不是对着美国市场的。根据ITC网站的官方数据，来自前苏联国家的进口在1996年是2,470,575 tons in 1996, 1999年是2,583,725 吨，增加了4,5%。因此，很难说来自这些国家的进口急遽增长了。22％的出口不仅仅是对美国市场的。因此，这些国家出口的趋势不能支持ITC的结论。

　　（b）亚洲危机

　　对于亚洲国家，ITC没有提供数据说明受影响国家的出口是否增加，也没有说明这些出口是否流向了美国，而只是推定：由于这些国家的消费下降了，出口必定增加了。ITC还补充说，谈判期间以及谈判结束后的一段时间，一些新兴市场，特别是东南亚市场，整体经济有实质性增长，在90年代前半期年增长率达8％；伴随着高增长率的，是更加急遽的出口增长。

　　因此，与前苏联国家的情况相同，亚洲国家的出口增长是在乌拉圭回合结束前就存在的，所有不能说未预见的发展导致了来自这些国家的进口增加。此外，ITC报告表明了1998年下降以后，1999年制成品消费的增长趋势。根据ITC的推理，即国内钢铁消费下降意味着对美国出口的增加，那么那么亚洲国家钢铁产品消费现在上升了，就应当认定危机现在不能视为导致向美国进口增加的未预见的发展了。

　　（2）美国的观点

　　a. 任何导致进口增加或者产品进口情况改变的未预料事件都可以是未预见的发展

　　未预见的发展包括未预料的任何变化，例如，发展本身，已预见发展中未曾预料的力度，多种发展未曾预料的交互作用等等。专家组在美国羊肉案中指出，上诉机构在韩国奶制品案中所划定的“未预见的”（unforeseen）与“不可预见的”（unforeseeable）的区别是重要的。前一个的标准较低。应当考虑什么是预见的，什么是实际上没有预见的，而非什么应当是或应当不是理论上可预见的。毡帽案工作组认为，应当看谈判者在作出承诺或进行关税减让时是否知晓。在毡帽案中，帽子式样的变化并非未预见的，但其变化的力度和持续的时间则是；也就是说，美国谈判者在1947年无法合理预见天鹅绒式样的变化随后会发生，并且范围会这么大，持续时间这么长。这一点对于本案特别重要。东南亚和前苏联金融危机允许是可预见的，因为可以假定经济危机经常发生，就象时装式样经常变化一样。但其时间、范围及其对全球钢铁贸易的持续影响，则是在乌拉圭回合结束前任何人都没有预见到的。因此，这符合未预见的发展的条件。

　　b. GATT第19条第1款没有要求未预见的发展与进口增加所造成的严重损害有因果关系

　　从该款的语法结构看，进口数量或条件必须是未预见的发展的结果，但不必是这些发展造成的。也就是说，未预见的发展必须存在，但并非直接造成进口增加进而导致严重损害。

　　EC主张未预见的发展与进口增加之间必须有时间上的先后关系，但没有提供权威的依据；GATT第19条文本并没有提出这一要求。然而，ITC所援引的具体事实与进口增加之间的确存在先后关系：进口增加恰恰是在货币贬值和金融危机之后出现的，并且导致了严重损害。

　　c. 未预见的发展可以包括宏观因素，例如地区经济危机

　　协议并未要求未预见的发展必须限于，甚至直接与特定产品相关，而只是要求其存在，并且与进口增加有关。宏观事件与其他事件一样，可以构成未预见的发展，并且只要具有产生全球进口增加的效果，就可以作为采取保障措施的理由。

　　EC等要求对每个产品单独作出未预见的发展的解释，但GATT第19条并没有要求分析大规模的经济危机对每一种产品进口的影响。事实上，这些未预见的发展具有广泛的宏观干扰作用，影响了广泛的经济和金融关系，因此没有必要就其对每一种钢铁产品的影响进行讨论。

　　d. GATT第19条并未要求未预见的发展的影响限于一国，也未要求主管当局证明其对其他产业或经济的后果

　　EC说ITC没有解释这些宏观问题对美国之外的其他国家钢铁行业所造成的扰乱，但EC并没有提到协议中有这种要求。然而，ITC的确提到了货币贬值之后在受影响最大地区钢铁消费下降的情况。ITC还在其对多个钢铁市场的分析中，提到了进口钢铁产品之间的高度替代性，表明在一个市场生产的产品很任意转移到其他市场；EC自己在2002年对钢铁采取临时保障措施也正是以此为依据的。

　　EC等还认为ITC的数据是来自部分国家的，而对另外一些市场的相对状况没有提供数据。如前所述，没有要求涉及其他国家未预见的发展。这个原则也同样适用于收集和引用统计数据。成员可以视情况不审查外国，审查一些外国，或者审查所有外国。就对市场之间进行比较有助于说明未预见的发展对于进口增加的作用而言，ITC所引用的美元升值部分反映了美国经济相对于多数其他市场的作用。

　　EC称，非WTO成员的经济扰乱状况没有满足第19条的要求。这个观点从法律到事实都是错误的。从法律上看，该款没有要求未预见的发展来源于WTO成员。“未预见的发展”与“在本协议项下所产生的义务”是不同的。从事实上看，ITC分析的不仅仅是来自俄罗斯或其他非成员的进口增加，还分析了包括很多WTO成员的东南亚国家，证明在这些国家，大量的钢铁都没有用于当地消费，其中很重要一部分流向了美国市场。中国根据ITC报告中的数据所提供的图表支持了ITC的调查结果。这些数据表明，当东南亚和前苏联国家的进口在1997－1998年之间迅速增加时，其中一半以上出自其他来源。这些进口增长非常迅速，有很多来源，并且出现在ITC所引用的经济扰乱之后，证明了ITC的结论，即这些经济扰乱动摇了世界钢铁市场。中国还说ITC的分析所依据的仅仅是一些国家的不稳定和进口增加。事实上，ITC发现金融危机导致了首先发生货币贬值国家的替代消费，并且在世界钢铁市场引发了更为广泛的扰乱，而这些都导致了对美国市场进口的增加。正如中国所汇编的数据所表明的，这些国家被替代的钢铁生产在1997年之后流向了美国，但所有来源的进口在最初的金融危机后也开始增加了。

　　e. 关于未预见的发展的调查结果不必与缔约方根据WTO协议承担义务的后果有关

　　WTO认为未预见的发展和承担义务的后果是相互独立的。例如，在美国羊肉案中，专家组审查未预见的发展时，并没有提到承担义务的后果，也没有要求建立这种联系。不仅如此，在阿根廷鞋类案和韩国奶制品案中，上诉机构认为承担义务的后果可以独立于未预见的发展而存在。类似地，进口来自所承担义务的要求并没有具体化或限制哪些义务是相关的。与新西兰的观点相反的是，没有要求最近的一轮减让（即乌拉圭回合）是仅有的相关回合。第19条的用语是，在本协议项下产生的任何义务都可能是相关的。由于美国在WTO协议项下所作的钢铁减让也包括根据GATT1947的减让（例如GATT1994第1（b）（i）段），所有这些义务都可以被认为是相关的。

　　f. ITC是在保障措施实施之前作出这一调查结果的

　　第19条唯一的时间要求是关于未预见的发展的调查结果必须先于保障措施的实施。在本案中，ITC的这一调查结果是在2002年2月4日的第二次补充报告中作出的，即在总统宣布保障措施之前。

　　有些起诉方说，ITC这一调查结果是事后的，没有满足第3条的要求；ITC第二次补充报告是在ITC报告之后作出的，并且调查结果也是在损害裁决之后作出的，因此损害裁决无效。这种观点从法律上看是错误的。只要在措施采取之前得出调查结果，时间顺序是无关的。WTO协议并没有对内部决策程序作出规定。第3条第1款对报告的内容有实质性要求，也有“公布”的程序性要求，但没有限制其形式。因此，何时发布应由成员自己决定。

　　起诉方的观点在事实上也是错误的。ITC和利害关系方都知道调查中审查了未预见的发展，因为USTR在2001年6月22日致ITC的信中提到了总统可能会问及这个问题。ITC报告本身的内容也证明了在损害裁决中考虑的这一因素。ITC的调查问卷设计了这些问题，要求申请方书面答复。ITC调查了这些情况，当事方在答卷中和听证会上也提到了这些问题。ITC报告的概述部分对这些情况进行了描述，其中特别提到金融市场的混乱影响了国内市场的竞争。因此，说第三方没有机会提交材料，是完全错误的。

　　因此，ITC考虑了未预见的发展；其第二次补充报告指出了所引用的哪些竞争条件属于未预见的发展，而没有使用任何调查之外的材料。

　　g. ITC所说的未预见的发展符合第19条

　　ITC发现，在乌拉圭回合前后，很多新兴市场经济增长很快，特别是东南亚国家。高增长率包括出口的增加。但到了1997年中期，泰株贬值引发了金融危机。贬值导致了广泛的危机，影响了亚洲和其他发展中市场的增长，降低了当地钢铁消费。

　　ITC发现，尽管苏联解体发生在乌拉圭回合结束之前，但随后未曾预料的财政困难导致这些国家钢铁出口激增。

　　ITC还发现，这些危机都是在美国需求强劲的情况下出现的，特别是2000年，多数钢铁产品的消费都达到了高峰。美国经济增长强劲，其他市场萎缩，使得美元对其他主要货币升值。这样，其他市场的钢铁就大量流向了美国。

　　ITC发现，美国市场本来就进口钢铁，但这些事件发生后，进口剧增。其他市场的很大一部分流向了美国：用于价格的原因，这些出口对美国购买者特别由吸引力。

　　（a）东南亚市场的扰乱是导致进口增加的未预见的发展

　　ITC发现，许多东南亚国家受到了未预见的金融危机的打击，导致货币贬值，经济增长放缓，钢铁需求减少。这些危机导致钢铁流向了其他国家。

　　EC等称，亚洲国家的出口增加是在乌拉圭回合之前就存在的。然而，这些国家的出口水平在1997年中期货币贬值以后发生了急遽的变化。ITC的进口数据表明，这导致钢铁流向了美国。在1997－1998年之间，来自5个这些国家的进口增加了113.5％。这些国家的市场也没有象EC所说的那样很快恢复到正常：2000年，来自这些国家的所有比1996年高132.8％。

　　EC错误地指责ITC的分析所依据的是一个简单的假定，即东南亚国家钢铁国内消费的下降必然导致美国进口的增加。但ITC所依据的是来自这些国家进口的数据变化。这些数据还表明，货币危机还转移了其他地方的钢铁生产。

　　EC说，亚洲国家的钢铁产品消费现在上升了，ITC应得出结论说危机现在不属于未预见的发展了。毡帽案工作组和阿根廷鞋类案上诉机构都指出，事情必须是成员作出相关减让时不可预见的。因此，问题是何为成员在作出减让时预见到的，而不是损害裁决作出时可以预见的。

　　此外，从进口数据看，尽管这些国家的国内钢铁消费已经开始恢复，但很难说危机已经过去。1999年和2000年，来自这些国家的进口仍然处于很高的水平。

　　（b）前苏联国家的经济危机属于未预见的发展

　　1996到1999年，前苏联国家经历了严重的经济危机和货币贬值。这导致当地市场的钢铁流向世界市场，其中很大数量来到了美国。

　　EC称，苏联解体是1989－1991年发生的，在乌拉圭回合结束之前。但ITC并没有说苏联解体是未预见的发展，而是说解体后遇到的未预见的的困难，特别是1996年之后出现的经济危机和货币贬值。虽然这些情况在1991年就已出现，但1996年后更为严重。1996年，国内消费对出口之比是1.37：每消费1吨，出口就达1.37吨。1998年，该比率上升到1.57；1999年，仍为1.54。在短期内，该地区对出口的依赖有重大增长。EC所说的消费轻微增加并没有改变对出口的依赖。

　　认为前苏联出口没有流向美国，这是完全错误的。来自这些国家的板材进口从1997年的3.2百万吨，上升到1998年的5.1百万吨；哈萨克斯坦的板材出口从1997年的22,588吨，上升到1998年的149,265吨；螺纹钢进口1997－1999年分别为33,378吨、104,400吨和309,049吨。

　　其他类别的产品和其他前苏联国家的出口也有类似的增长。1997－1998年，来自10个前苏联国家的进口增长了67.3％。1999年中期与俄罗斯确定的限制进口协议减少了俄罗斯的进口，但其他国家的进口仍然很大。1997－1998年，9个前苏联国家的进口增长115.1％，并且2000年比1996年高145.4％。ITC报告充分说明，前苏联国家相当多 的钢铁流向了美国。

　　（c）美国市场和美元的强劲是未预见的发展

　　EC等认为这些不能视为未预见的发展，因为所有经济政策都是为了实现这个目标。ITC认为，未预见的发展不仅仅是美国市场的持续增长，而且包括在其他市场萎缩的情况下，这种持续增长使得美国市场特别具有吸引力。如果长期的经济增长是可以预测的，那么国家就不需要经济政策了。

　　对于美元升值，EC等提出了类似的观点，认为汇率变化是经常发生的，因此不能视为未预见的发展。然而，ITC所说的并非美元将不稳定，而是调查期内美元对所有其他主要货币的持续、大范围的升值。ITC指出，是美国经济增长和其他经济萎缩等事件的会合和异常持久，使得这些情况成为未预见的发展。

　　EC还说，ITC报告没有说明美元持续升值是由俄罗斯或亚洲金融危机造成的。EC并没有说为什么要有这样的要求。美元升值是有多种因素造成的。ITC只是将美元升值作为另一个未预见的发展，与金融危机一起导致了进口增加。

　　（f）这些事件的同时发生是未预见的发展

　　这些事件本身都是未预见的发展，而它们的结合也是未预见的发展。没有人预见到了这些事件的结合。

　　2、第二次书面陈述

　　（1）起诉方观点

　　a. 未预见的发展必须与进口增加有因果关系

　　美国称，未预见的发展不要求直接导致进口增加。说进口数量必须是未预见的发展的“结果”，但不是由于这些发展造成的，这一点很难理解。上诉机构在美国羊肉案中认为，美国没有说明为什么羊肉类型的变化可以视为未预见的发展，就是肯定了具体的因果关系的存在。

　　b. 只有在这些发展与有关进口有联系时，未预见的发展才能包括宏观因素

　　美国说第19条没有要求未预见的发展必须限于特定产品，或者直接与该产品有关。这是错误的。宏观因素只有在与产品进口增长水平有直接关系时，才能视为未预见的发展。上诉机构在韩国奶制品案中认为，为了以与GATT一致的方式实施保障措施，未预见的发展应当作为事实问题予以证明。毡帽案工作组也认为，未预见的发展是指出现在有关关税减让谈判之后的发展。有关关税减让当然是与进口增加产品有关的那些减让。因此，未预见的发展与有关关税减让就必须有逻辑上的联系，说明未预见的发展必定与有关进口密切联系。

　　c. 应在采取保障措施之前证明存在未预见的发展

　　ITC在调查过程中并没有提供具体的说明（例如统计数据），证明未预见的发展的后果。美国说ITC在设计调查问卷中的问题时包括了这一内容，并且要求当事方予以回答。但美国主张一份或几份报告同时还是分几次公布，应由各成员决定。但在本案中，几份报告会产生一些问题。例如，ITC裁决是否在其作出报告时考虑了后来的信息？如果考虑了，为什么在ITC报告中只字不提未预见的发展，而是等到USTR提出要求才提及？事实上，ITC在作出损害裁决时，没有考虑未预见的发展问题。

　　（2）美国观点

　　当事方对很多问题达成了共识。例如，宏观经济发展也可以是未预见的发展；未预见的发展和进口增加之间的联系，与进口增加和严重损害之间的关系是不同的；未预见的发展是主观判断的，决定于关税减让时谈判者的期待；非WTO成员，例如俄罗斯的进口是相关的。

　　但当事方也存在一些分歧。

　　起诉方说ITC没有让利害关系方对其他当事方的意见提交证据和评论，因而违反了第3条第1款。EC认为该款要求主管当局明确列出考虑的问题，要求利害关系方对每一个问题提交意见。但协议并没有这种要求。上诉机构只是要求向利害关系方提供提出意见的机会，而ITC远远超出了这种要求，提供了多次机会。

　　起诉方说ITC关于未预见的发展的说明不属于第3条第1款所说的报告。但在智利价格制度案中，专家组接受了多个组成部分的文件。起诉方也没有说明，为什么报告的形式和结构问题不是完全属于主管当局的内部细节问题。

　　起诉方说ITC所提到的事件是可预见的，但起诉方说金融危机和利率变化是可预见的，并没有涉及毡帽案中所说的未预见的和可预见的之区别。美国羊肉案专家组说，毡帽案专家组虽然不认为式样变化本身不是未预见的发展，但某个变化的范围和持续时间，及其对竞争状况的影响则是未预见的。换句话说，一般式样变化是可预见的，但美国女帽市场式样变化的范围则是未预见的。在本案中，ITC说明了乌拉圭回合谈判者对钢铁产品进口的期待，还证明金融危机使专业预测者都感到惊讶。因此，ITC证明了这些事件是未预见的，因而不需要证明这些事件也是不可预见的。

　　起诉方说ITC没有证明未预见的发展与进口增加之间的联系。但ITC注意到了出口型企业存在，金融危机，金融危机国家消费的收缩，以及由于这些收缩导致的世界钢铁市场扰乱。ITC还注意到了在别的市场收缩的情况下，美国市场依然需求强劲，美元持续贬值，使得美国市场特别具有吸引力。

　　起诉方一致认为，主管当局必须证明未预见的发展对具体产业的具体影响。EC说这个具体化的要求来自“该进口增加”一词。但这个词在GATT第19条和保障措施协议第2条中都没有出现，因此很难说是一个要求。

　　EC说，对于未预见的发展为什么对相关产业或产品有影响，必须有特殊或极端的理由。但任何地方都没有要求未预见的发展和进口增加之间的关系必须是特殊或极端的。上诉机构说过事件的总合不得是普通商业中的通常事件。但这只是说事件的总体，而不是一个单独的法律要求。事实上，这也不可能是一个独立的要求，因为协议中并没有出现“特殊”或“极端”一词。因此，协议并不要求证明未预见的发展与进口增加之间特殊或极端的关系。ITC发现，未预见的发展对所有钢铁产品的影响并不是一样的，有些出现较晚，而亚洲和前苏联市场的扰乱对不锈钢和工具类产品进口增加的影响较小。

　　最后，起诉方认为GATT第19条只涉及WTO成员的进口。但该款显然没有明确将增加的数量限定为成员国。该款只是要求进口增加必须是未预见的发展和根据本协议实施义务的结果。上诉机构从未说过这两个原因之间必须有特定的联系，也没有说过它们是否应当有相同的影响。上诉机构只是要求这两者都必须作为事实问题予以证明，而ITC都进行了证明。

　　3、专家组裁决

　　专家组考虑的，是ITC对为何及如何看待所谓的未预见发展作出了充分合理的解释。主管当局应至少说明这些发展在适当时间是如何未预见，以及为什么GATT第19条第1款（a）项的第二个条件是第一个条件的结果。

　　（1）GATT第19条和协议的累积适用

　　GATT第19条明确规定了未预见发展，但协议没有。然而，上诉机构反复确认，协议第1条和第11条第1款（a）项表明了GATT第19条的连续适用，并且由协议澄清和加强。[58]这个解释保证了协议的规定和GATT第19条具有完整的含义和完整的法律效力。现在已经明确，未预见发展应当作为事实问题，与协议第2条第1款同时在主管当局的报告中，在措施实施之前得到反映。[59]

　　（2）审查标准

　　专家组的任务不是对ITC的决定进行重新审查，而是审查美国是否遵守了GATT第19条和协议第3条第1款。专家组必须审查美国在其公布的报告中是否说明并且充分合理解释了未预见发展及其关税减让的后果导致了进口增加。专家组还必须审查调查当局是否考虑了所有相关事实和充分解释了这些事实如何支持其裁决。

　　（3）未预见发展的组成

　　未预见发展是未预料的情况。美国称，ITC指明了金融危机，美国市场的持续强劲，美元的持续升值，以及所有这些事件的组合。但起诉方认为这些事件都不是未预见发展，因为它们不是未预料的。

　　确定未预见发展组成的法律标准是主观判断。上诉机构在韩国奶制品案中确认，这是进口成员在承诺义务时没有预见或预料的发展。[60]

　　在谈判关税减让时和今天，未预见是不同的。GATT经过50年，很多产品关税已经消失或者达到了非常低的水平。对于进口成员来说，何为未预见发展应视具体情况而定。然而，标准的主观性并不影响进口成员必须充分合理解释的义务。

　　此外，未预见发展的标准也可以说具有客观因素，关键是在特定情况下何为应当或能够预见。标准并非具体谈判者头脑中的东西，而是应当具有的东西。这一点在GATT美国毡帽案中得到了确认。[61]

　　不仅如此，由于WTO的所有先决条件，包括证明未预见发展，都应当在每个保障措施中得到满足，所以应当对具体措施所适用的具体产品证明未预见发展。因此，充分合理的解释必须具体的事实证明。

　　在认定ITC是否提供了充分合理解释时，当然应当考虑ITC是否在其公开的报告中涉及了这一问题。

　　（4）把未预见发展作为事实问题进行说明：何时、何地及如何说明

　　起诉方首先提出了说明未预见发展的形式和时间的问题。起诉方称，ITC报告没有考虑未预见发展；在最初报告中，除讨论了亚洲和俄罗斯危机之外，并没有涉及未预见发展的要求。起诉方还认为，第二份补充报告并非ITC报告的组成部分，而是对未预见发展存在的事后说明。因此，对第二份报告应不予考虑。美国则反驳说，完全可以作出单独报告，因为对于说明未预见发展应何时、何地及如何作出，并没有要求，应当由具体成员决定。

　　（a）形式

　　在美国羊肉案中，上诉机构明确说明，对未预见发展的说明应体现在主管当局的报告中。[62]正如当事方所指出的那样，公布报告是进行符合第3条第1款调查的必经步骤。但瑞士认为，对未预见发展的说明应体现在根据第2条和第4条所作裁决同一报告中。

　　专家组同意美国的观点，即公布报告的要求中，没有对报告的形式作出规定，只要该报告符合协议的所有其他规定就行。报告的形式应由成员自己决定，包括是否分批公布，而这样的报告能够成为主管当局报告的组成部分。

　　专家组认为，主管当局报告可以分批作出，但这种多部分或多步骤的报告应当提供一致的解释，证明满足了GATT和协议的要求。这种报告是否为主管当局报告的组成部分，应当个案认定，并且决定于多部分报告之间整体结构、逻辑和一致性。多次公布报告，可能会增加充分合理解释的难度。

　　（b）时间：在措施实施之前

　　由于说明未预见发展是实施保障措施的先决条件，因此不能在措施实施后进行。这一点在美国羊肉案中得到了确认。[63]

　　在本案中，ITC第二份报告属于主管当局报告的组成部分，并且是在措施实施之前作出的，因此说明未预见发展并非不必要地不及时。

　　（c）结论

　　在作出采取保障措施的决定之前，必须满足很多先决条件。美国提出10月22日是其作出决定的日期。但专家组认为，这个日期并非完全满足所有要求的时间，因为直到2002年2月4日ITC才说明未预见发展。

　　专家组认为，第2条、第4条以及未预见发展是需要满足的不同条件，可以在不同时间作出。ITC第二份报告属于第3条第1款所说的报告，因此是否说明了未预见发展应当从ITC多步骤去找。由于第二份报告是措施之前的最后一份报告，其内容就是专家组应当考虑的最后内容。

　　（5）调查行为－与利害关系方磋商的义务

　　起诉方认为，未预见发展仅在调查结束后的第二份报告中进行了讨论，利害关系方没有机会对这种讨论提出意见，因此违反了第3条第1款。美国则反驳说，ITC报告表明，未预见的情况影响了其损害裁决，并且在调查过程中，ITC还特别征求了未预见发展方面的信息。因此，说利害关系方没有提供意见的机会，是显然不正确的。

　　专家组认为，第3条第1款是对利害关系方程序性的保证。上诉机构在美国面筋案中，确认了利害关系方的重要作用：应向利害关系方通报调查，给予他们向主管当局提交证据和意见的机会，并且对其他当事方的意见作出回应；因此，利害关系方在调查起到了核心作用，并且是主管当局的主要信息来源。[64]

　　由于利害关系方提交证据和意见的机会是调查的必经步骤，所以必须在公布的报告中有所体现。美国对此没有争议，但认为已经给予了这种机会。美国特别指出，在调查过程中，ITC通过调查问卷要求生产商和购买商提供过去十年有关钢铁产品进口增加及其对国内产业影响的情况，并且说明这些情况进行是否为未预料的。

　　显然，未预见发展是调查内容之一。美国要求回答调查问卷，并且在听证会上提及了这个问题，因此美国遵守了第3条第1款所规定的义务，即向进口商、出口商和其他利害关系方提供了提交证据和意见的机会。

　　欧共体称，美国没有作出临时决定或解释，以便利害关系方进行评论。但专家组认为，第3条并没有要求主管当局向利害关系方发放裁决草案供评论。因此，专家组驳回起诉方关于美国违反第3条第1款而没有就未预见发展向利害关系方提供提交证据和意见机会的指控。

　　（6）未预见发展

　　首先考察ITC对为何是未预见的解释，然后看这些发展如何导致进口增加的解释。为了回答这些问题，必须看什么是未预见发展，以及何时为未预见。

　　未预见发展是有关关税减让谈判之后发生的事件，为进口成员在承担义务是所没有预见或预料。上诉机构在阿根廷鞋类案和韩国奶制品案中都确定了这一点。[65]

　　美国称，ITC确定的4个因素，即俄罗斯危机，亚洲危机，美国市场持续强劲和美元持续升值，每个都是未预见发展，并且这些因素的结合，也是一个未预见发展。但起诉方认为，这些因素都不是未预见发展，并且ITC的解释并非充分合理。

　　当事方同意，在本案中，未预见的时间点是乌拉圭回合结束。专家组即以此时间点进行审查。

　　a. 亚洲和俄罗斯危机

　　起诉方认为，亚洲和俄罗斯危机并非未预见的，义务它们不是未预料的。俄罗斯危机发生在1991年，美国谈判者在乌拉圭回合谈判关税减让时，完全知道这一点。如果某事件在加入前已经开始，就不应视为未预见。未预见发展与进口增加一般有时间上的联系。从ITC报告中消费下降和进口增加的数据看钢铁市场的变化是在1991年前苏联解体后就出现的，而不是对1994年之后未预见的。

　　美国则认为，亚洲和俄罗斯危机也许在总体上是可预见的，但其时间、范围及其对全球钢铁贸易的持续影响，则是美国在乌拉圭回合结束时所未预见的。美国称，未预见发展发生在乌拉圭回合结束之后，因为亚洲金融危机开始于1997年中期，而前苏联解体后这些国家在1996年后的状况与乌拉圭回合谈判结束时是不同的。

　　对于亚洲危机，ITC在其最初报告中解释说，在世界钢铁市场扰乱期间，生产能力出现了大量增加；1997年末和1998年初，一些亚洲国家货币贬值，极大减少了这些国家的钢铁消费，蓄积了大量钢铁寻找其他市场。专家组认为，这个说明确定了亚洲货币贬值及其对世界钢铁市场的影响属于未预见发展。虽然没有解释为什么这个事件是未预见的，但这场危机发生在1997年，美国谈判者是无法在1994年乌拉圭回合结束时预见的。而且这与ITC第二份补充报告中下述说明是一致的：东南亚国家经济增长很快，出口增长更快；但到了1997年，金融危机出现，货币大幅度贬值，这些国家的经济增长放缓，钢铁需求下降。这些说明也确定了亚洲金融危机属于未预见发展。因此，专家组认为，亚洲危机属于未预见发展。

　　对于俄罗斯危机，ITC在其最初报告中说，苏联解体导致前苏联国家钢铁向美国出口的重大增长。在其第二份报告中，ITC解释说，虽然这一事件发生在乌拉圭回合结束之前，但始料未及的金融困难导致1996年到1999年钢铁出口的急遽增长。因此，ITC确定的未预见发展，是始料未及的金融困难，特别是强烈的金融扰乱和货币浮动。专家组注意到，这个说明对预见和未预见到的金融困难作了区分。一个已知事件发展成为最初未预见的状况，是有可能的。因此，未预见发展可能来自众所周知的事实。然而，主管当局应当提供充分合理的解释。因此，专家组同意，在1996年到1999年之间，可能存在乌拉圭回合结束时未预见的与苏联有关的未预见的金融扰乱和货币浮动。

　　b. 美国经济强劲和美元升值

　　起诉方认为，美国市场需求旺盛不能视为未预见发展，因为美国经济政策正是这个目标。起诉方还认为，美国经济增长开始于1990年，早于乌拉圭回合结束，因此是应当预见的。起诉方进一步指出，这种良好状况不应被视为未预见发展，因为第19条所指的是导致负面后果的不利事件或对制度的震撼，美国经济强劲和美元升值显然不属于这种情况。

　　美国反驳说，第19条并没有禁止将市场持续强劲或货币升值视为未预见发展。美国引用美国毡帽案，称在该案中，未预见发展是式样转为不同种类的毡帽，这种转变对生产不时髦毡帽的产业是不利的，但从广泛的意义上看，这不能视为不利的转变。因此，某个事件可以是中性的，甚至一般说来是积极的，但所导致的贸易方式变化对某个产业却是损害性的。

　　专家组注意到，ITC曾解释说，其他市场混乱、收缩，但美国需求强劲；美国经济在90年代经历了前所未有的扩张，结果美国钢铁需求也很强劲。从这个说明可以看出，主管当局没有将美国经济强劲本身解释为未预见发展，而是在与其他市场相比较的情况下考察美国经济的强劲。因此，专家组认为，ITC是把美国市场强劲与其他未预见发展一起考虑的，并被视为构成未预见发展的一系列世界事件的一部分。

　　对于美元升值，起诉方认为，货币升值从两个方面看是可预见的。首先，汇率总是变化的。其次，经济强大和低通胀国家的货币对经济弱小和高通胀国家的货币，一般是上升的。自从1971年布雷顿森林体制的固定汇率制度崩溃以后，美元价值发生了很大变化，不应当视为未预见的；美元对其他货币不稳定，应当是预料之中的事情。

　　美国反驳说，第19条并没有禁止将货币升值视为未预见发展。在本案调查期内，美元持续、大范围升值。美国称，汇率变化是可预见的，但不一定能够实际预见到。特定的汇率发展，例如非同寻常迅速或严重的汇率变化，是不大可能在作出特定减让时预见得到的。美国称，起诉方没有提供证据，证明任何人预见了在进口增加之前出现的货币混乱，更不用说美国谈判者在乌拉圭回合中预见这些事件了。

　　专家组注意到，ITC曾解释说，美国市场的持续增长，加上其他市场的不确定性和收缩，对美元导致了很大的上扬压力；美元大幅度升值，使得美国市场对钢铁产品特别具有吸引力。象美国经济强劲的说明一样，这个说明美元升值并没有被视为单独的未预见发展，而是与在与其他货币相比较的情况下考虑的。此外，主管当局也承认了美元上扬压力与美国经济增长和其他市场收缩之间的联系。

　　由于ITC没有将美国市场持续强劲和美元升值视为单独事件，专家组就没有必要审查起诉方认为这些因素不能构成未预见发展的观点。

　　下面讨论ITC将这两个因素视为构成事件整体的问题。

　　c. 事件的结合

　　起诉方认为，这些事件的结合不能构成未预见发展。但美国认为，美元升值与其他因素一起，导致了进口数量的增加。

　　专家组已经认定，俄罗斯和东南亚金融危机至少从概念上看，可以视为乌拉圭回合结束时未预见的发展。专家组还认定，ITC并没有把美国经济强劲和美元升值视为未预见发展本身，而是在与其他未预见发展相关的情况下谈到这些因素的。

　　第19条并不禁止将很多事件的结合视为未预见发展。专家组认为，事件的结合可以形成未预见发展的基础，因此，应由每个成员证明这一点。

　　对于起诉方所说的钢铁市场变化发生在1991年苏联解体之后，并不是1994年之后不能预见，专家组认为，苏联解体及其整体影响当时可能构成了未预见发展，并不意味着同样源自前苏联解体的随后金融危机不能与其他事件一起，成为单独的未预见发展结合的一部分。

　　专家组下面讨论ITC是否对这些因素及其对世界钢铁市场的影响导致进口增加作出了充分合理的解释。

　　（7）未预见发展和关税减让的结果

　　a. 与未预见发展的联系

　　尽管本案所有当事方都承认有必要表明未预见发展与进口增加之间的逻辑联系，但对于如何实现这一点，当事方存在分歧。

　　起诉方认为这是一种因果关系，调查当局必须予以解释。ITC分析所依据的是零散、不完整的事实，其建议和看法也是含糊的。但美国称，“作为结果”一词是指一件事情是另一件事情的后果，表明进口产品数量增加造成了严重损害，这本身就证明了（a）项两个条款之间的逻辑联系，而不需要进一步证明或解释。

　　专家组同意新西兰的观点，即将解释未预见发展导致进口增加的义务降低到零是不适当的。在某些情况下，解释可能仅仅是将两个事实摆到一起就行了，但在另外一些情况下，则需要更为详细的分析，以表明未预见发展和进口增加之间的关系。事实的性质，包括其复杂性，决定了需要解释的程度。解释的时间、范围和质量，都可能影响对解释是否为充分合理的判断。

　　首先，专家组注意到，ITC最初报告中并没有提到未预见发展本身。ITC报告在某些章节对某些产品提到了苏联解体等因素，但这不是为了解释这些是否为未预见发展，以及它们是否导致了进口增加。因此，这不能算是对这一问题的解释。

　　在第二份报告中，虽然可以认为ITC首次考虑了未预见发展问题，但ITC同时认为，考虑这个问题在很多方面不属于ITC的职责范围，而应当是USTR及其相关行政机关的事。ITC坚持这些因素整体后果的观点，称伴随着俄罗斯危机，21个成员对俄罗斯钢铁进口采取了反倾销调查。

　　专家组认为，ITC报告的弱点在于，尽管它提出了一些可能导致多种来源进口增加的未预见发展，但它没有证明这些事件实际上的确导致了进口增加。

　　专家组认为，即使大量外国钢铁生产没有在外国消费，但这本身并不意味着进口增加是未预见发展的结果。也有可能是美国出口市场受到了这种钢铁市场收缩的影响，从而损害了生产商。第19条所要求的，是证明未预见发展导致了对美国市场的进口增加，而不仅仅是这些未预见发展在全世界影响了美国钢铁产业状况。专家组认为，ITC的解释没有将这些钢铁市场转移与具体的对美国进口增加联系起来。

　　ITC确实提到了进口增加，但没有提供支持数据。其他地方消费收缩的确可能会导致美国进口增加，在钢铁产量过剩导致价格降低的情况下尤为如此。但ITC没有提供任何数据，证明未预见发展的结合导致了具体的进口增加。专家组认为，鉴于这个问题的复杂性，更为详尽的经济分析是必要的。

　　正如起诉方所指出的那样，ITC的解释只与钢铁生产总体情况有关，而没有解释未预见发展如何导致了具体产品的进口增加。尽管未预见发展不一定只影响一个经济行业，或者对一个行业的不同部分影响不同，但ITC必须解释具体产品进口增加来自未预见发展的结合。亚洲和俄罗斯危机可能会对某些国家和某些行业的影响更为严重。在回答ITC调查问卷时，生产商称亚洲金融危机对不锈钢线材国内产业有负面影响，但对不锈钢杆材、棒材和螺纹钢则没有影响。可是ITC并没有去区分未预见发展对不同产品行业的影响，也没有提供具体的数据支持。

　　虽然美国称有数据支持，但这些数据是首次向专家组提交的，而没有在ITC报告中作为充分合理解释援引。例如，美国在其书面陈述中提到了ITC报告中的一些脚注中的图表，表明了分国家和分产品的进口情况。这些数据无疑可以用作解释未预见发展如何导致了进口增加，但ITC并没有这么做。事实上，这些数据出现的地方要么与解释未预见发展无关，要么只涉及一般进口而没有说明这些进口的来源。

　　美国在其书面陈述中，还提到了印尼等国家的进口。这些事后的证据没有体现在主管当局报告中（而是在ITC网站上）。这些证据可能有助于反驳起诉方的观点，并且可能是对未预见发展导致进口增加的适当解释，但这引起了一个问题，即美国在事后的WTO争端解决程序中提出的证据，是否是为了填补ITC公开报告中解释的空白。

　　专家组认为，鉴于未预见发展结合的复杂性，加上本案的复杂性，ITC提供的解释并非充分合理，并且没有得到相关数据的支持，也没有证明未预见发展导致了具体产品向美国进口的增加。

　　b. 与进口成员减让的联系

　　上诉机构在韩国奶制品案和阿根廷鞋类案中称，第19条中的“作为承担义务，包括关税减让的结果”一词，仅仅是说必须证明进口成员承担了义务，包括关税减让。[66]这个解释看上去是说，只要有证据证明进口成员对有关产品进行了关税减让，则进口增加与关税减让之间的逻辑关系就确定了。但起诉方认为，本案的情况有所不同。本案的问题是一成员是否可采取保障措施保护其国内产业，以防止来自一个非WTO成员的进口增加，即对没有承担有关WTO义务和关税减让的成员是否可采取措施。

　　专家组同意，保障措施应当针对WTO关税减让已经给予的产品进口。但此处的问题是，不清楚ITC是否想主张未预见发展的结合导致了俄罗斯或前苏联共和国的进口增加本身。ITC报告的确提到了苏联解体的影响，但最后的结论似乎仅仅是说这与其他事件一起导致了世界整个钢铁市场的转移，而不仅仅是来自亚洲和俄罗斯的进口增加。ITC本来可以辩解说，未预见发展的来源可能与进口增加的来源不一致，但这仍然需要充分合理解释事件与结果之间的联系。因此，ITC对不同来源进口增加的解释看上去是有道理的，但没有得到充分的支持和解释。因此，鉴于以下结论，专家组认为，没有必要审查起诉方的主张，即直接来自俄罗斯的进口增加无关，因为美国没有对俄罗斯作出关税减让。

　　（8）结论

　　总之，专家组认为，未预见发展的复杂性要求更为详细的说明和支持数据。例如，尽管ITC说美国市场需求强劲，成为外国被替代产品的重要目的地，人们可能会问，有多少钢铁被替代及从何处被替代。如果主管当局说很大部分，这意味着ITC知道总数有多少转移，以及转移到美国的数量。

　　对于未预见发展如何导致进口增加，其来源和程度，ITC应当提供更为综合和一致的解释。美国本来可以指出未预见发展来源可能与进口增加来源不同，但美国并没有提供充分合理的解释。

　　专家组认为，由于证明未预见发展是采取保障措施的先决条件，应当对每个措施都应当作出这种证明。即使未预见发展对几种产品有同样效果，主管当局也应当解释为什么是这样，以及为什么具体产品单个受到了未预见发展结合的影响。

　　因此，专家组认定，基于ITC主张的复杂性，包括它依据经济因素的结合，ITC没有对未预见发展的结合如何导致了具体产品对美国进口的增加提供充分合理解释。这样，就没有必要审查起诉方提出的其他观点，包括主管当局援引的事实是否实际支持了ITC关于未预见发展的裁定。

　　专家组认定，在证明未预见发展方面，本案所有保障措施不符合GATT第19条第1款（a）项和保障措施协议第3条第1款。

　　（二）上诉审议阶段

　　1、美国观点

　　（1）专家组没有考虑未预见发展要求与第2条和第4条适用保障措施条件的区别，因此错误适用了审查标准

　　以前案件的专家组和上诉机构明确指出，满足进口增加、严重损害和因果关系的条件，与未预见发展的要求是不同的。但本案专家组没有考虑这种区别。专家组在确定调查当局关于未预见发展裁定的审查标准时，认为是将DSU第11条的审查标准要求适用于依据保障措施协定第4条提出的主张。专家组特别引用了阿根廷鞋类案的裁定，认为专家组应当评估主管当局是否考虑了所有相关事实，并且对对裁定是否作出了充分解释。但专家组没有考虑上诉机构的观点，即对第4条第2款主张的审查，来自专家组根据DSU第11条和保障措施协定第4条第2款的义务。因此，专家组采用的标准体现在两个方面：错误地考虑了第4条第2款的问题，没有考虑GATT第19条第1款（a）项的未预见发展要求。

　　这些区别非常重要。第4条第2款是主管当局在进行因果关系分析时考虑的因素，而正如美国羊肉案所指出的那样，GATT第19条并没有说明未预见发展应于何时、何地或如何出现。因此，适当的标准不是来自第4条第2款，而是来自GATT第19条第1款（a）项。专家组分析的出发点就是错误的。

　　（2）专家组错误地认定，ITC应当区别未预见发展对每个产品和每个国家影响的程度

　　专家组认为，对于未预见发展对不同产品的影响，ITC应当进行区分，但ITC并没有这样做。此处存在两个错误。首先，GATT第19条没有对分析的具体形式提出要求，因此也没有要求主管当局区分对于具体进口的不同影响。其次，即使存在这样的要求，专家组的任务也应当是审查主管当局的结论是否满足了条件，而不是看主管当局是否这样去做了。

　　专家组要求ITC这样做，但并没有提出任何依据。事实上，也没有这样的依据。如果进行这样的分析，主管当局就必须确定每个未预见发展对每个产品进口的影响。如果对第19条作这样的理解，就等于是要求主管当局象分析进口一样分析未预见发展。这显然是不正确的，因为保障措施协定对进口分析的要求更为详细，并且与第19条对未预见发展的要求完全不同。第19条要求进口增加是未预见发展的结果，但进口必须造成了严重损害。保障措施协定第4条第2款进一步明确，进口增加与严重损害之间必须有因果关系，并且列举了分析时应当考虑的因素。对于未预见发展，协定并没有提及。

　　对于这个错误的标准，专家组也没有适用。专家组认为ITC对于未预见发展的结论不能表明具体钢铁产业和进口的情况，但专家组没有提到任何事实。专家组承认，ITC提到的宏观经济情况可以是未预见发展，但专家组没有解释，为什么ITC认为这些宏观经济情况与每个钢铁产业的情况有关是错误的，而只是说这样的分析不能支持任何具体措施。因此，专家组在这方面没有作出任何事实认定。

　　专家组可能觉得ITC应当对每个产品都进行论证，但这并不能导致专家组全面否定ITC的解释。简而言之，专家组认为更多的具体信息更加有用，并不能否认ITC对未预见发展提供了合理解释。上诉机构仅凭这一点，就可以推翻专家组的裁决。因此，专家组报告没有确定ITC对于未预见发展的认定不符合GATT第19条或协定第3条第1款。

　　此外，专家组对其裁决没有提供基本理由，上诉机构应当依据DSU第12条第7款推翻专家组的裁决。

　　专家组还错误地指出，主管当局应当区分不同的未预见发展对于每个产业，甚至是其他国家经济的影响。这是没有依据的。GATT第19条第1款（a）项没有区分成员，或来自成员的进口，而只是提到了总体进口，不仅仅是来自成员的进口。

　　最后，专家组错误地认为，ITC在证明未预见发展时，应当进行经济分析。这在协定中是没有依据的。上诉机构认为，未预见发展只要求证明事实。事实上，ITC恰恰进行了经济分析。ITC发现，被调查的钢铁产品是可以互相替代的，销售的基础主要是价格；东南亚和前苏联共和国越来越依赖出口；这些国家的货币贬值减少了消费，增加了进口，同时美国的汇率和经济增长使得美国成为颇具吸引力的市场。对于ITC报告中的这些内容，专家组并没有指出其不符合一般宏观经济理论或有关事实之处。

　　总之，专家组认为ITC对未预见发展的证明不是充分合理的，理由是没有区分不同的未预见发展对每个产品和每个国家经济的影响。这些标准在第19条中是没有依据的，错误采用了保障措施协定第4条的审查标准，并且没有提供DSU第12条第7款所要求的必要理由。因此，应当推翻专家组的裁决。

　　（3）专家组错误地认定，ITC报告中未预见发展部分之外的数据和分析，与评估未预见发展裁定无关

　　专家组在评估未预见发展时，没有考虑进口增加部分的数据。专家组认为，ITC在证明未预见发展时，没有具体引用这些数据，并且认为专家组没有义务评估这些数据。

　　在欧共体铸铁案中，调查当局没有提到反倾销协定中列举的一个因素，但上诉机构认为，从调查报告的其他部分看，调查当局事实上考虑了这个因素。既然这样是允许的，那么ITC在其他部分考虑这些数据也是允许的。

　　专家组强调，证明未预见发展，有必要结合主管当局报告的其他部分。但专家组却采取了绝对的方式评估ITC报告，好像ITC没有作出其他裁定、没有考虑其他数据和其他理论。因此，没有综合考虑的是专家组报告，而不是ITC结论。ITC报告引用了这些数据，并且作为作出裁定的依据，并且证明了有关问题。不考虑这些数据，专家组认为ITC分析没有依据就是错误的。因此，专家组报告没有证明ITC结论不合理，也没有证明与第19条或协定第3条第1款的不一致之处。

　　（4）专家组违反了DSU第12条第7款的义务

　　专家组没有对证据进行必要的分析，没有说明ITC裁定为什么没有提供合理的结论。专家组认为，ITC对未预见发展的证明是有道理的，但没有得到充分的支持和解释。专家组没有提到任何与ITC结论不一致的结论，也没有提供其他的解释。因此，专家组裁决违反了DSU第12条第7款。

　　（5）结论

　　专家组在对10种保障措施进行裁决时，错误适用了审查标准，并且裁决没有得到必要的事实认定的支持。因此，专家组裁决不符合GATT第19条或DSU第12条第7款。

　　2、被上诉方观点

　　（1）未预见发展的要求

　　在阿根廷鞋类案中，上诉机构强调了保障措施的特殊性，只有在保障措施协定和GATT第19条所有规定都得到证明的情况下才能采取保障措施。因此，主管当局在证明未预见发展时，应当考虑保障措施的特殊性质，解释应当尽可能清楚明确。

　　在美国羊肉案中，上诉机构认为，主管当局必须证明未预见发展；公布的报告必须包括对未预见发展的认定或合理结论。在美国钢管案中，对于解释应当如何明确地写入主管当局报告，专家组提供了一些意见：美国在诉讼中提到油气价格崩溃和东南亚金融危机是未预见发展，但在ITC报告中，这些因素不是如此考虑的；油气价格崩溃是作为造成损害的因素考虑的，东南亚金融危机也是以其他方式考虑的；这很难认为是证明了未预见发展的的存在。

　　因此，未预见发展必须作为适用保障措施的事实问题进行证明；主管当局公布的报告必须包括对未预见发展的认定或合理结论，并且在该文件中明确地如此确定。

　　（2）美国错误认为专家组没有考虑未预见发展要求与第2条和第4条适用保障措施的条件之间的区别，从而错误适用了审查标准

　　专家组指出，在考虑美国是否说明了未预见发展导致了进口增加时，还应当审查主管当局是否考虑了所有相关事实，并且充分解释了这些事实如何支持其说明。因此，专家组正确解释了其义务。专家组引用上诉机构有关第2条和第4条的案件，是为了解释第3条第1款，而不是将第4条第2款的要求适用于未预见发展。专家组这样做，是因为对于适用于第2条和第4条的审查标准，上诉机构明确表示了第3条第1款的义务。应当强调的是，这个标准使用了来自第3条第1款的一般规则，适用于所有采取保障措施的相关条件。美国对第3条第1款的理解是错误的。

　　专家组在进行未预见发展分析时，并没有适用第4条第2款的标准，即主管当局应当评估所有客观和量化的相关数据，包括第4条第2款所列举的数据。专家组对ITC报告中未预见发展的分析，没有适用要素清单。

　　不仅如此，专家组承认GATT第19条与协定第2条的条件是不同的，认为两个条款中的条件应当同时得到说明。

　　（4）美国错误地认为专家组对未预见发展要求增加了义务

　　美国认为，专家组错误的要求ITC区分未预见发展对于每个国家每个产品影响的程度。

　　a. 专家组适用的未预见发展标准与上诉机构实践完全一致

　　专家组适用的法律标准是：对未预见发展的充分合理解释应当包括具体的事实，说明未预见发展导致了进口增加，对每个保障措施所适用的相关国内产业造成了严重损害；这些事实的性质，包括其复杂性，应当能够说明未预见发展与进口增加之间关系的范围。

　　专家组所引用的上诉机构案件是支持这些裁决的。特别在美国羊肉案中，上诉机构指出，在一项保障措施适用之前，必须证明未预见发展的存在，否则其法律基础就是错误的。事实上，每项保障措施都是针对具体产品采取的紧急措施，都必须有法律基础。用未预见发展解释一揽子措施，是不符合保障措施和GATT目标的。从性质上看，保障措施是具体措施，应当有具体认定。

　　b. 美国错误地认为专家组要求ITC区分未预见发展对于每个国家每个产品影响的程度

　　专家组认为，ITC有义务区分未预见发展对不同产品的影响，但没有这样做。专家组是在表达关于事实评估的观点，但美国将其理解为专家组提出了一个法律要求。专家组裁决中，没有地方要求ITC区分每个未预见发展对于每个产品和每个国家的影响程度。专家组的确认为，ITC报告中分国别和分产品进口的表格本来可以用于解释。但不能由此推断，专家组要求ITC区分每个未预见发展对于每个产品和每个国家的影响程度。

　　对于每种保障措施，专家组要求证明未预见发展与进口增加直接的逻辑联系。值得注意的是，USTR在函中要求ITC说明的，正是“对于每个肯定裁定”，都应当证明未预见发展导致了进口增加。

　　专家组并没有象美国所说的那样，仅仅因为ITC分析的是宏观经济事件而认定ITC证明不够充分。专家组进一步审查了这些事件是否可以视为未预见发展。专家组分析了ITC的解释后认为，ITC的解释是关于钢铁生产总体情况的，而对于每个具体钢铁产品，没有说明未预见发展如何导致了进口增加。

　　最后，美国认为专家组要求主管当局区分各种未预见发展对于具体产业，甚至其他国家经济的影响。但专家组所说的是：未预见发展不一定只影响一个经济行业，或者对于一个行业的不同组成部分产生不同影响，但ITC应当解释具体钢铁产品的进口增加是未预见发展造成的。专家组并没有增加要求，而是解释了一个基本要求，即对于未预见发展的说明必须有关每个保障措施。这样可以确保保障措施不被适用于含糊的一组产品，而其中可能有些与未预见发展没有联系。

　　（4）专家组正确地认定ITC没有进行连贯的证明

　　专家组认为，主管机关报告必须提供完全连贯和符合逻辑的解释；这在报告分阶段公布的情况下是很困难的。专家组的意思是，报告所包括的解释本身必须是连贯的，而不是美国所理解的那样，与报告的其他部分相联系。

　　在提到美国所说的专家组没有考虑其他数据之前，有必要回顾一下专家组为什么不满意ITC的分析。

　　专家组所要求的，不是有关每个未预见发展与每个国家每个产品之间关系的各种分散数据。问题是，美国提到了一些所谓的未预见发展，但没有完成分析并且依据相关数据进行分析。美国应当在书面和口头程序中完成分析。但美国的第一份报告根本没有关于未预见发展的说明，第二份报告则短而概括。专家组指出，主管当局没有这样做；正文相应的脚注要么与解释未预见发展无关，要么主要是关于进口的，且没有说明进口的来源；引用这些数据不是为了说明未预见发展，因此不能用于弥补ITC论证的缺陷。

　　美国在专家组阶段提供了说明，但专家组正确地指出，主管当局报告中没有提到的这些事后证据对于反驳起诉方的观点也许是有用的，并且可能是对未预见发展如何导致进口增加的适当解释；但这引出了一个问题：即美国是否在较晚的WTO争端解决阶段，试图弥补ITC报告中解释的缺陷。因此，ITC在报告中没有提供充分解释，而美国随后试图在WTO阶段完成说明。这种方法显然是不能满足GATT第19条和保障措施协定第3条第1款要求的。专家组正确地认为，鉴于未预见发展总体的复杂性，加上本案的复杂性，ITC所提供的解释并非充分合理。

　　最后，对于证明未预见发展的形式，专家组采取了灵活的态度。但不应当由专家组在ITC的多个报告中到处收集数据，并且在不同的信息间找到连贯性。DSU第11条只要求专家组对事实进行客观评估，而不是证明主管当局提供了某种解释。此外，不应当由专家组从ITC关于进口增加的裁定中，抽象出信息证明未预见发展。一份原始资料可以用于多种解释，但主管当局应当使用这些数据进行具体的证明。美国在NAFTA进口部分所引用的数据，只是用于解释进口的。专家组没有否认报告其他部分引用的数据可以（由ITC，而不是专家组）说明其他问题，但专家组如果从事这样的证明，就是越俎代庖了。

　　美国引用了欧共体铸铁案。上诉机构认为，根据具体案件的情况，专家组可以从记录中找到充分的证据。该案中，上诉机构认为EC隐含地评估了“增长”这一因素，因为鉴于这个因素与其他因素的关系，EC在分析其他数据时包括了对这个因素的分析。但本案的情况不能与那个案件的具体情况相比。美国称专家组没有提供证据证明其结论。美国转嫁了证明的责任。不应当由专家组证明ITC分析没有得到证据支持，而应当由ITC证明其分析得到了证据的支持。

　　（5）美国错误地认为专家组违反了DSU第12条第7款

　　上诉机构在墨西哥糖浆案中指出，第12条第7款为专家组裁决和建议的理由确定了最低标准；专家组应当提供充分说明其裁决主要原因的解释；专家组应当确定相关事实和适用的法律标准；在将这些法律标准适用于相关事实时，专家组的推理应当说明法律如何及为什么适用于这些事实。

　　因此，第12条第7款仅要求专家组提供裁决的基本理由，使得当事方知晓，但没有要求进行全面的说明。从上诉机构解释的标准看，本案专家组确定了法律标准、说明了适用这个标准的具体方法、审查了相关事实和根据这些标准审查了事实，最后认定ITC没有证明未预见发展与进口增加之间的逻辑联系并且提供了理由。此外，专家组还进一步分析了ITC报告和美国书面陈述中的多种数据如何可以用于解释，但这些数据不能构成对于未预见发展的连贯解释。

　　美国试图把说明的责任推给专家组。美国对第12条第7款的解释是含糊不清的、误解的。

　　3、上诉机构裁决

　　专家组认定ITC没有充分合理解释每种产品进口增加导致了未预见发展。美国提出上诉，但美国上诉的内容没有包括俄罗斯危机、亚洲危机和美元坚挺引起的美国市场强劲等是否属于未预见发展的问题。上诉机构全面维持了专家组裁决。

　　（1）关于GATT第19条第1款（a）项主张的适当审查标准

　　专家组首先考虑了审查未预见发展主张的审查标准问题。专家组认为，应当审查美国在公布的报告中是否充分合理解释了未预见发展导致了进口增加；在考虑这个事实问题时，专家组还应当审查主管当局是否考虑了所有相关事实，并且充分解释了这些事实是如何支持其裁定的。

　　美国反对专家组的这种审查标准，认为专家组没有考虑未预见发展要求与协定第2条和第4条规定的采取保障措施的条件之间的差异。美国称，上诉机构在韩国奶制品案、阿根廷鞋类案和美国羊肉案中表明，未预见发展的用语说明这个义务与其他义务明显不同，而专家组根本没有考虑这种差异。美国认为，专家组采用的标准，错误地反映了协定第4条第2款的要求，而没有考虑与未预见发展有关的要求。因此，对未预见发展适用“充分合理解释要求”是不适当的。

　　上诉机构在阿根廷鞋类案中说过，GATT第19条与保障措施协定规定的是同一个事情，即成员采取保障措施的问题，并且构成了权利和纪律的不可分割的内容，应当同时考虑。因此，这种不可分割的关系表明，美国所说的应当适用不同的审查标准，是没有依据的。

　　上诉机构在美国羊肉案和美国钢管案中曾指出，协定第4条第2款要求，对于事实如何支持裁定，主管当局应当提供充分合理解释。这不仅仅是关于第4条第2款的审查标准问题；没有理由认为对协定义务和GATT第19条义务不适用同样的标准。

　　此外，在美国羊肉案中，上诉机构指出，未预见发展属于第3条第1款所说的“相关事实和法律问题”，主管当局公布的的报告必须包括对未预见发展的认定或合理解释。因此，本案专家组认为未预见发展必须作为事实问题予以证明的观点是正确的。

　　不管怎么说，美国反对专家组提出的充分合理解释的要求，与专家组在DSU第11条项下的义务是无法协调的，即对案件的事实及与相关协定的一致性进行客观评估。如果主管当局没有解释其关于未预见发展的结论，专家组是无法审查其与GATT第19条的一致性的。主管当局只有提供了充分合理解释，专家组才能审查措施是否符合要求。

　　基于以上原因，上诉机构认为，专家组采用了适当的审查标准。

　　（2）协定第3条第1款

　　美国关于第3条第1款的观点，是在“关于专家组在第3条第1款方面的总体错误”部分提出的，因此，关于该款解释的问题，不仅仅涉及未预见发展，还涉及专家组对进口增加和因果关系部分的裁决。

　　美国认为，第3条第1款最后一句要求主管当局就其结论提供逻辑依据（logical basis），而没有要求明确要求解释；第3条第1款仅仅要求对所有相关事实和法律问题提供合理结论（reasoned conclusions）。美国认为，没有充分合理解释也可以有合理结论。

　　对第3条第1款的理解，应当从其通常含义，并且结合其上下文和协定的目的。从辞典的解释看，“合理结论”是要求主管当局提供明确、详细、符合逻辑的结论。专家组有责任审查主管当局是否遵守了其义务。欧共体和挪威认为，专家组如果不得不自己从主管当局报告中推论出该当局裁定的理由，那么专家组就无法履行这项责任。这种理解是正确的。

　　不仅如此，协定第4条第2款（c）项要求主管当局根据第3条的规定迅速公布详细的分析并证明所审查因素的相关性。此处使用的是“根据”（in accordance with），而不是“此外”（in addition）。因此，该项要求是对第3条第1款最后一句（在公布的报告中提供合理结论）要求的解释。

　　美国在听证会上称，第4条第2款（c）项不适用于主管当局证明未预见发展。这是错误的。第4条第2款（c）项是对第3条的解释，而且未预见发展是第3条第1款所说的相关事实和法律问题，因此该项的要求也应当适用于主管当局证明未预见发展。

　　有鉴于此，上诉机构认为，美国提出的“提供逻辑依据”，不符合第3条第1款的要求，而应当提供“合理结论”。

　　上诉机构还审查了其他涉及第3条第1款的问题。

　　专家组认为，解释的时间和范围可能会影响解释是否为充分合理。美国则称，这在协定中没有依据。美国似乎把专家组所要求的“范围”（extent）理解为解释的“长度”（length）。但专家组没有对解释的长度提出要求，而仅仅是说美国没有对未预见发展如何导致进口增加提供充分合理解释。

　　美国还认为，协定并没有要求主管当局的报告应当采取特定的形式。专家组认为，ITC没有提供充分合理解释，因为ITC没有具体指明报告中其他部分支持某一结论的数据或推理。专家组并没有要求调查报告应当采取特定的形式。

　　上诉机构在美国钢管案中指出，对于因果关系，主管当局必须明确确定，充分合理解释；解释必须是清晰的、不含糊的，不应仅仅是暗含或表明了一种解释；解释必须用明确词汇，直截了当。这是对第4条第2款（c）项义务的澄清。但前面已经提到，这种审查标准不能仅仅限于第4条。因此，专家组将这一标准用于未预见发展的解释，是适用了正确的审查标准。

　　值得再次强调的是，如果不要求主管当局提供充分合理解释，专家组就无法按照DSU第11条的要求，客观评估保障措施是否符合协定的要求。不应当让专家组猜测为什么采取保障措施。专家组不能进行重新审查，因此调查当局报告中的合理结论和详细分析就是专家组评估主管当局是否遵守其义务的仅有依据。因此主管当局的解释必须是清晰的。

　　美国还提到，专家组的很多结论依据的都是ITC报告没有提供充分合理解释，因此这只能说违反了第3条第1款，而不是第2条和第4条。美国还认为，没有解释一个裁定，并不能自动证明ITC没有进行作出裁定所必需的分析。但专家组在认定ITC没有提供充分合理解释时，审查的就是与第2条和第4条的一致性。上诉机构在美国羊肉案中指出，如果专家组认定主管当局没有提供充分合理解释，专家组就认定了裁定不符合协定的具体要求。关于主管当局是否进行了分析的问题，专家组不能对案件的证据进行重新审查，而只能看主管当局的解释。主管当局也许进行了分析，但如果主管当局不提供充分合理的解释，专家组就无法判定协定的要求是否得到了满足。在这种情况下，专家组只有认定主管当局没有进行正确的分析。

　　（3）对每个保障措施是否都有必要证明未预见发展导致了进口增加

　　专家组认为需要对每个措施都要作出这样的证明。美国则认为，第19条没有规定具体的分析方法，也没有要求主管当局区分多种未预见发展对每种产品的影响。美国称，如果按照专家组提出的方法，主管当局就需要象分析进口一样分析未预见发展，而这显然是不正确的。

　　从第19条用语看，要使用保障措施，某些事件必须导致某种产品的增加；只要未预见发展导致了某种产品进口增加，则该产品就有可能适用保障措施。因此，专家组认为对每种产品都要证明未预见发展导致进口增加的观点是正确的。

　　因此，适用保障措施时，仅仅证明未预见发展导致了范围广泛的产品进口增加是不够的。如果允许成员这样做，就等于是允许在某种产品进口没有增加并且不是来自未预见发展的情况下，对这些产品中的一种或多种采取措施。而这是不符合协定要求的。对每种产品都要证明未预见发展。

　　美国提出，专家组可以要求ITC针对每种产品都证明未预见发展，但不能全面否定ITC提供的其他有说服力的解释。但专家组并没有全面否定ITC的解释。专家组在分析了ITC解释后认为，ITC提及的未预见发展的复杂性要求提供更为详细的解释和支持数据。

　　上诉机构同意欧共体的观点，即在本案中，ITC提到的是宏观经, 济事件对众多产业的影响，因此ITC应当证明未预见发展与每种产品进口增加之间的逻辑联系，而不是由专家组去理解ITC报告中所没有做的分析。因此专家组要求对每种产品都证明未预见发展导致进口增加是正确的。由于ITC没有提供合理结论，专家组认定每种保障措施都不符合GATT第19条第1款（a）项和协定第3条第1款的结论没有错误。

　　（4）关于专家组没有将某些数据与ITC裁定相联系

　　美国提出，专家组没有考虑ITC报告在其他部分（进口增加）提到的数据。但第3条第1款要求对所有法律和事实问题提供合理结论。合理结论不是该结论甚至没有提及的事实；提供合理结论的是主管当局，而不应当由专家组收集散落在报告中的数据提供合理结论。

　　美国提到了上诉机构在欧共体管接头案中的观点。美国认为，在该案中，主管当局没有考虑反倾销协定中明确列举的一个因素，但上诉机构认为，从报告的其他部分看，主管当局已经考虑了这个因素。但该案与本案是不同的。本案不是ITC报告是否考虑了某个数据的问题。ITC也许考虑了所有相关因素，但没有用这些数据解释未预见发展导致了进口增加。而这项工作不应当由专家组去完成。

　　（5）结论

　　上诉机构维持专家组裁决，即10种保障措施都不符合GATT第19条第1款（a）项和保障措施协定第3条第1款的规定，因为ITC报告没有对未预见发展导致进口增加提供充分合理解释。

　　二、交叉上诉

　　（仅以进口产品和国内产业的界定为例。为了详细说明双方的争议，以下还包括了专家组阶段双方的观点）

　　（一）专家组阶段

　　1、第一次书面陈述

　　（1）起诉方观点

　　采取保障措施，首先要做的就是确定具体的进口产品和国内产业；如果定义错误，就会影响对所有其他条件的分析，特别是确定因果关系的存在，将导致针对没有对国内产业造成影响的产品采取保障措施。

　　a. ITC任意、不公正地创造了产品分类

　　ITC没有首先确定具体进口产品，而是按照其自己的方法，先确定国内产业；没有对具体进口产品作出自己的决定，而是盲目地接受了对“进口产品或者调查申请中所包括产品”的任意性描述。而且，ITC明确拒绝就具体进口产品作出自己的确定，因为它说ITC没有被要求首先考虑是否及如何细分进口产品。

　　保障措施不允许对一种具体进口产品采取措施，而依据却是对另一种具体产品的认定，即使后一种产品是相同的或者直接竞争的。在本案中，总统的要求将大量的钢铁产品归为4大类：普通碳素和合金板材，普通碳素和合金长材，普通碳素和合金管类产品，以及不锈钢和合金工具类产品。为了收集数据的需要，又分为33类产品。

　　即使每类产品足够具体，可以确保作出正确保障措施决定，ITC也无权将这些产品归入不同的类别，而界线在调查过程中被移动。例如，ITC调查了归在板材类的7种产品，然后又将这一大类细分为3个不同的产品类别（平板轧材、镀锡类产品、取向硅钢）。平板轧材包括5种被分别调查的产品（板坯、中厚板、热轧钢、冷轧钢涂镀板），但被人为地归为一个类别，以界定国内产业、确定进口增加和损害。而且，对这5种不同的进口产品采取了两种不同的保障措施（一种对板坯，另一种对板坯外的板材）。这些类别都没有精确的定义，能说明它们本身就是具体产品。

　　更为重要的是，ITC自己也需要依赖于33类不同产品以收集数据，这表明大类的分法是人为的。这说明，即使为了经济和数据分析的需要，以及在美国的正常贸易过程中，这种对板材的人为扩大分类也是不真实的。这样的后果是，一种具体产品进口没有增长，会由于和其他产品结合在一起而被掩盖起来。ITC的这种做法影响了对进口增加和因果关系的所有认定。

　　例如，关于平板轧材的进口增加，ITC说，进口增加的法定要求满足了。平板轧材总进口的实际数量和相对数量都增加了。从实际数量看，总进口从1996年的18.4百万吨，增加到2000年的20.9百万吨，增长13.7％；总进口从2000年中期的11.5百万吨，下降到2001年中期的6.9百万吨。进口对国内生产的比率也从1996年的10％，上升到2000年的10.5％。

　　如果按照ITC的推理，但对板材中的每一个产品进行审查，结论就如下列：

　　- 板坯实际总进口从1996年的6.3 百万吨，上升到2000年的7.26百万吨；

　　- 中厚板总进口从1996年的1.9百万吨，下降到2000年的0.95百万吨；

　　- 热轧钢总进口从1996年的5.3百万吨，上升到2000年的7.5百万吨；

　　- 冷轧钢总进口从1996年的2.6百万吨，上升到2000年的2.8百万吨；

　　- 涂镀钢总进口从1996年的2.3百万吨，上升到2000年的2.5百万吨。

　　如果对每种产品进行单独分析，而不是根据一个大类，那么中厚板就不应采取措施，因为中厚板进口显然没有增加；至少从实际数量上看是这样。

　　对于相对进口，ITC的认定也必须根据以下的情况进行修改：

　　- 板坯，1996年9,9 %，2000年10,9 %；

　　- 中厚板，1996年32,5 %，2000年14,8 %；

　　- 热轧钢，1996年8,3 %，2000年10,9 %；

　　- 冷轧钢，1996年7,5 %，2000年7,3 %；

　　- 涂镀钢，1996年13,3 %，2000年11,8 %。

　　可以看出，将不同产品归为平板轧材一类，就可以对相对进口增加作出肯定决定，但这与分产品分析的结果是不符的，因为5种产品中有3种产品相对进口是下降的。

　　因此，缺乏对进口产品的精确定义，影响了ITC对进口增加、损害和因果关系的认定。在美国羊肉保障措施案中，上诉机构强调调查机关必须正确确定具体进口产品和正确确定国内产业；上诉机构关注的也正是使保障措施分析不要从一开始就是错误的。

　　总之，美国违反了《保障措施协议》第2条第1款要求确定具体进口产品的义务。

　　b. 对国内产业的界定不正确

　　ITC在按照其自己的方法确定生产同类或直接竞争产品的国内产业时，没有将进口产品与国内产品进行对比，而是集中精力解释为什么没有基于其调查的33种产品确定进口增加、损害和因果关系，以试图表明有些国内生产的产品构成了单一的同类国内产品。但ITC忘记了其基本的义务，即将国内产品与进口产品进行对比，以确定它们是否为同类。

　　最重要的错误出现在对生产平板轧材的国内产业的界定上。创造了平板轧材这个类别，ITC的分析就出现了一系列草率的决定。例如，说国内平板轧材与进口平板轧材是相似的，因为从物理特性看，国内平板轧材与进口平板轧材有相同的物理特点，一般是可互换的。说国内和进口产品大体相似，当然不是对这两种产品是否为相似的充分分析；因为分析相似，最少要比较物理特征、共同的最终用途、消费倾向和关税分类。

　　不仅如此，ITC将不同类型的产品捆绑在一起，没有确定国内和进口产品的所有组成部分都是相似或直接竞争的。例如，ITC虽然明确承认存在不同类型的平板轧材，但既没有说明国内生产的板坯与进口冷轧薄卷相似，也没有说明国内生产的热轧钢与进口涂镀钢相似。

　　如上所述，ITC试图表明国内产品属于单一相似的国内生产产品。例如，为界定国内产业，ITC考虑了是单独分析平板轧材具体类型还是作为一个整体的问题。然而，它没有具体产品，而只是一般性地提到了物理特征，例如这些产品共同的冶金学基础；单一共同的生产基础；所有产品都最终共同用于汽车和建筑行业。

　　这种认定与《保障措施协议》第2条第1款的要求是不一致的，因为它要求主管当局确定其要归为一个国内产业的国内产品要么是单一相似产品，要么是与进口直接竞争的产品。ITC没有遵循WTO关于相似性的标准和它自己的方法，即没有根据物理特征、最终用途、消费者偏好和关税分类，确定确定这5个不同的下游产品的相似性。ITC的依据主要是这5种产品共同的生产环节和最终用户；而这两个标准已经被上诉机构否定。

　　鉴于以上错误，ITC对平板轧材国内产业的界定是不符合《保障措施协议》第2条第1款和第4条第1款c项的。

　　另外，从下面的分析可以看出，对生产平板轧材国内产业的定义是根本错误的。

　　（a）没有共同的物理特征

　　ITC说5种板材有有共同的物理特征，在一定程度上是相关的，依据的是它们有共同的冶金学基础。然而，基本的碳和铁化学组成不足以说明这些产品有共同的物理特征，应当视作一种产品。事实上，冶金学上相同的化学组成可以形成不同的产品，例如普通碳素和合金产品与不锈钢产品。

　　根据美国自己的方法和WTO的标准，为了确定共同的物理特征，ITC应审查这些产品的尺寸、形状和质地。ITC承认，在厚度和其他质量上有很大差别，例如，板坯是4英寸，而冷轧钢为2毫米；防腐和表面质地也不同。更为重要的是，ITC报告明确承认5种产品之间缺乏互换性，因为这些产品处于不同上下阶段。热轧钢也不能视作与其前加工阶段的产品有共同的物理特性，因为热轧的目的就是减少半成品的厚度。冷轧钢也同样如此。ITC报告称，冷轧就是将热轧材料的厚度降低25－90％，或者使之具有特定的机械特征和表面质地等。而涂镀钢就是为了使其具有防腐特性。通过添加金属或非金属物质，涂镀过程可能会改变原材料的物理特性，成为防腐产品。因此，通过涂镀，冷轧钢就变成了不同的产品，而不能视作相似产品。

　　因此，ITC的分类显然无法充分、合理地解释以上存在的问题。

　　（b）没有共同的最终用途和消费者倾向

　　ITC没有证明5种产品有共同的用途。ITC说所有类型的产品都用于生产汽车（虽然具体用法不同）和建筑业，就承认了每种产品的用法是不同的。有些产品，如涂镀钢，用于制造汽车部件；另一些产品，例如板坯（只是半成品，只能用于制造汽车），只是生产下游产品的原材料。ITC所依据的，只是这些产品的最终用户，而这不是上诉机构所确定的标准。而且，如果以最终用户为标准，就会得出非常荒谬的结论。例如，汽车皮革和档风玻璃也应当视为板材的相似产品了。

　　ITC所说的所有这些产品都受到这两个市场总需求的实质性影响，这是一个不相干的问题，因为它所依据的经济利益实质性一致的观点已经被上诉机构明确认定为不相关。

　　（c） 消费者倾向

　　如果消费者被视为使用制成品的汽车制造商和建筑业，那么这5种产品甚至可以认为是相互替代的。但ITC自己承认，对于汽车挡泥板，冷轧薄卷不能替代热轧钢和板坯。

　　（d） 不同的关税分类

　　ITC认为，海关的处理方法对板材调查无用，因为适用于这些产品的类别量太大（55类）。缺少对海关分类的分析是与上诉机构在欧共体石棉案中的意见相悖的；上诉机构认为，海关分类是确定相似产品的一个重要标志。分类太多不应当是一种借口；相反，分类多正表明这些产品不相似。事实上，看看这55类就可以发现，HTS根据宽度和厚度的四位分类也是对半成品，包括板坯、热轧钢、冷轧钢、防腐和中厚板进行区分的。这是一个很重要的标准，反映了国际承认的基本产品分类。

　　（e） 单一共同生产基础的观点是不相关的

　　ITC分类的一个决定性主张是该产业是一体化的，有共同生产过程。ITC特别注重共同的生产过程和设备，认为是界定国内产业范围的基本考虑。但ITC承认，界定相似或直接竞争应当反映市场的现实，同时实现保障措施的目的，即保护国内生产商的生产性资源。因此，这种方法就要求ITC将下游产品集合起来，特别注意共同的一体化生产基础。

　　然而，这种标准已经在美国羊肉保障措施案中被认定为与《保障措施协议》不一致了。上诉机构说，投入产品只有在与最终产品相似或者直接竞争时，才能被归为“国内产业”。投入产品与最终产品属于一个连续的生产线是不相关的，除非能够用其他方法证明投入产品是相似产品。

　　总的说来，ITC是参照国内产业来界定相似产品的。这就颠倒了《保障措施协议》第2条第1款和第4条第1款c项的要求，因为它要求参照相似产品的生产商界定国内产业。在美国羊肉保障措施案中，确定与进口产品相似或者直接竞争的产品，是界定国内产业的第一步，而不是相反。ITC没有考虑这个裁决，再一次依据生产设备，而不是产品本身。因此，ITC采用的错误的方法，使其所有国内产业的决定都不符合WTO；对平板轧材国内产业的界定尤其如此。

　　（f） 对板坯的单独救济

　　美国对板坯采取了单独的救济措施，而这恰恰表明该产品在物理特征上与其他产品不同，同时具有不同的竞争条件。这再次说明，板坯进口条件与其他平板轧材非常不同，因为总统认为有必要采取不同的救济措施。

　　综上所述，对于平板轧材，ITC没有充分确定调查中的具体产品，也没有充分确定国内产业。因此，美国的做法违反了《保障措施协议》第2条第1款和第4条第2款。

　　（2）美国的观点

　　a. 概述

　　起诉方的主张使得专家组第一次可以对保障措施协议中的相似产品一词的解释和适用进行审查。上诉机构明确指出，相似产品应当根据规定的上下文和宗旨目标，以及该规定所出现的有关协议的宗旨目标进行解释。过去在GATT和WTO中的解释，是与保障措施协议不同的GATT和其他协议。正如上诉机构所说的，一种情况下所解释并不能自动适用于另一种情况。

　　在解释保障措施协议的中的相似产品时，应当考虑下述情况：GATT和WTO过去并没有对确定该协议中的相似产品时应考虑什么因素作出决定；并没有何为某一钢铁产品的普遍适用的定义，起诉方对此意见也不一致；在界定相似产品时，调查机关是从调查所涉及的进口范围开始的，如果一个调查中的进口与另一个调查中的进口不同，那么相似产品的范围也可能会不同；本案中，ITC对相似产品的界定与进口是一致、对应的，而没有超出进口的范围；ITC确定了27种与进口对应的相似产品，其中10种采取了措施，ITC对起诉方指责的板材、镀锡类产品和焊管的分类进行了充分的解释。

　　b. 协议对相似产品的定义

　　协议并没有对相似产品下一个定义，也没有在过去的保障措施案件中提及。上诉机构在美国羊肉案中提到，确定国内产业范围的第一步，是确定与进口产品相似或者直接竞争的产品；只有这些产品确定了，才有可能确定这些产品的生产商。这也没有提供多少指导。该案没有涉及相似产品定义问题，而是羊肉国内产业是否应当包括活羊饲养者的问题。此处并没有起诉方所说的狭义界定相似产品的问题。该案只说国内产业应当仅包括相似产品的生产商，而没有对相似产品定义。

　　c. GATT和WTO对相似产品的处理不是在保障措施协议项下

　　GATT中的案件，是关于内部税收的国民待遇问题。在日本酒税案中，上诉机构说，进口与国内产品是否相似，应当个案分析。上诉机构虽然说GATT第3条的相似产品应当作狭义理解，但如何狭义则应个案处理。

　　上诉机构在欧共体石棉案中认为，字典对相似一词的解释，没有解决三个问题：哪个特点或质量是重要的；产品应当共有的质量或特点的范围；从哪个角度判断相似性。

　　上诉机构在日本酒税案中认为，边境税收调整案中的解释对个案确定相似产品有所帮助，但上诉机构明确提醒，决策者应当牢记，第3条中的相似产品的狭义范围与其他协议是不同的。

　　起诉方提到了美国棉纱案中上诉机构的观点，但忽视了这两个案件之间事实和情况的差别。在美国棉纱案中，进口和国产棉纱是相似的。然而，国内一体化生产商所生产的棉纱被认定不是直接竞争的，因此没有划入国内产业中。上诉机构评论说，相似产品是直接竞争产品的一部分；所有相似产品都是直接竞争或者替代性产品，而直接竞争性产品并非都是相似产品。但在本案中，相似产品与国内产业的范围是一致的，并不涉及直接竞争性分析问题。因此，美国棉纱案不能直接适用于本案。

　　如上所述，对相似产品的定义，应当结合不同协议的宗旨目的进行。GATT第3条的目的是避免保护主义，以及维护产品之间的平等和竞争性关系，而保障措施协议的目的是允许在特定情况下保护国内产业。两个协议不同的目的，使得相似产品的范围必定不同，甚至前一个必定比后一个狭窄。

　　d. 在保障措施协议项下界定相似产品的标准

　　上诉机构说过，共同特点的普遍标准或归类，为分析具体产品的相似性提供了一个框架，但应当记住的是，这些标准仅仅是帮助归类和审查相关因素的工具，并且这种分析不可避免带有个案的、任意性的判断因素。

　　ITC传统上考虑的因素是：物理特征，海关分类，制造过程（何处、如何制造的），用途，营销渠道。ITC还参考美国贸易法立法史中所提到的内容，即相似是指在固有或内在特征上（即原材料，外观，质量，质地等）的实质性相同。这些并不是法定标准，不影响ITC在裁决中考虑的因素。没有哪个因素是决定性的；对每个因素所给予的考虑程度，决定于个案的情况。关于相似或直接竞争产品的决定属于事实裁定，ITC传统上寻找产品之间明显的分界线，而不考虑细小的差异。

　　ITC所考虑的因素与边境税收调整案工作组所提出的三个标准是相近的。其中两个标准，即物理特性和用途，是相同的。第三个标准，消费者偏好，似乎与保障措施调查的目的相抵触。由于协议的目的是允许对国内产业进行保护，考虑消费者，而不是生产商，或者两者都考虑，就是错误的。而ITC考虑的，则是产品的营销渠道和制造过程。

　　第四个标准，海关分类，在边境税收调整案中没有提及，但在其他情况下提到过。尽管关税分类显然反映了产品的物理特性，但在界定相似产品时却并非有用；本案涉及大量（612个）税目，所以不能明确区分产品。例如，在为收集数据而确定的33类产品中，每个都有2－65个税目。

　　起诉方没有说明为什么应当重点看关税分类，他们的观点也是不清楚的：有时说ITC应当看10位税目，有时则说应当看4位分类。上诉机构说过，使用特定的方法帮助审查证据，并没有解除审查所有相关证据的义务和必要性。关税分类与ITC所使用的物理特性是相关的。ITC有权确定哪些因素是有用的。另外，事实证明，4位税目也无法提供明确的产品分类。

　　第五个标准是制造过程。对于以保护国内产业为目的的保障措施协议来说，这是一个适当、客观的因素。在美国羊肉案中，上诉机构在一个脚注中明确说过，在确定两个产品是否为不同产品时，考虑生产过程可能是相关的。本案中，ITC是在众多产品中寻找一个分界线，因此制造过程与物理特性一样是相关的。

　　上诉机构在美国羊肉案中还确认，相似产品界定可以包括投入物和最终产品，认为在考虑不同生产阶段的产品时，一个相关因素就是不同阶段的产品是单个相似产品的不同形式，还是变成了不同产品。

　　e. 申请确定了调查中的进口；ITC的出发点是界定相似于已经确定的进口的国内产品

　　总统和参议院提出的调查要求，确定了调查中进口的范围。ITC第一步是界定相似于进口的国内产品，然后在此基础上界定国内产业。根据美国法律，ITC没有无权在其损害分析和裁决中，增加或排除申请所确定的产品。

　　起诉方要求在界定相似产品之前先细分或确定不同的进口产品，这在协议中是没有依据的。起诉方观点涉及的是调查中范围很广的进口以及调查结果，而不是ITC界定相似产品的方法。而且，这样的先行细分如何会导致不同的相似产品定义，这一点是不清楚的。起诉方对美国羊肉案的理解是错误的。如上所述，该案涉及的是国内产业的范围，而不是相似产品的定义。尤为重要的是，该案中，活羊不属于调查范围内的进口，也没有涉及国产活羊是否与进口羊肉相似的问题。不仅如此，上诉机构明确指出，第一步是确定国内相似产品。

　　f. 钢铁产品的范围不是首先设定的，而是根据有关事实确定的

　　从起诉方的观点看，对于何为具体钢铁产品，似乎存在一个普遍接受的范围，而ITC没有考虑这些范围。但各个起诉方自己的理解就有所不同，有的依据其他法律中的贸易救济案的产品界定，有的使用关税分类，有的使用产品排除申请中的产品描述。

　　ITC并没有事先确定相似产品的范围，而是在调查中收集证据并进行分析。有些起诉方认为ITC应当将相似产品的界定与反倾销和反补贴中的相同。但反倾销和反补贴属于不同的调查，相似产品的范围也不一定相同，因为它们有不同的出发点，不同的法律标准，不同的证据。ITC没有义务解释为什么在不同的调查中有不同的结果。事实上，即使是同样的反倾销调查，有些产品也有不同的范围。起诉方要求ITC使用与反倾销相同的相似产品因素是错误的。这是两个不同的协议，而且保障措施协议并没有提到确定相似产品的因素。有些起诉方提到美国羊肉案中与反倾销对比的问题，事实上该案提到的是国内产业定义的相似性。

　　起诉方没有提到，ITC并没有在本案中设计什么新的分析因素，而是采用长期使用的方法。具有讽刺意味的是，起诉方指责ITC没有使用反倾销调查中的方法，但没有提及在反倾销调查中，ITC也是考虑制造过程的。另外，起诉方提到了ITC的反倾销调查程序，却没有提到ITC过去的保障措施调查。在1984年钢铁保障措施中，ITC使用了类似的方法。

　　g. 具体产品分析（美国第一次书面陈述对板材、镀锡类产品和焊管进行了解释。限于篇幅，此处省略）

　　2、第二次书面陈述

　　（1）起诉方观点

　　首先，美国没有满足协议所要求的开始调查应先确定具体进口产品。美国所采用的方法不符合协议规定，因为它错误地将很多产品归为一类，特别是板材。

　　其次，即使美国的方法是正确的，主管当局也不应将不同产品归为板材类，因为ITC对相似产品的分析是错误的，并且这些产品显然是不相似的。

　　a. 美国的方法违反了协议规定

　　与美国的理解所不同的是，中国并没有主张应当有普遍接受的钢铁产品定义，也没有主张钢铁产品分类，而是质疑主管当局界定产品类别的方法。

　　在界定国内相似产品时，ITC是从调查中的进口范围开始的。这只是ITC创设新的进口产品类别的开始。事实上，ITC完全可能在开始时就确定了国内相似产品。但ITC不应将这些产品归在一起，然后将这些归类用于确定进口增加时的进口产品，因为这种捆绑式的方法涵盖了不符合协议规定的产品。

　　（a）协定要求首先确定具体进口产品

　　正如中国在第一次书面陈述中所说的那样，应首先确定具体进口产品，然后确定生产相似产品的国内产业。从逻辑上讲，确定进口产品应先于确定国内产业。只有进口产品首先确定了，才具备了确定国内产业的基础。此外，美国援引了上诉机构在美国羊肉案中的观点，即确定国内产业范围的第一步是确定与进口产品相似或直接竞争的产品。美国称这个观点仅与国内产业的定义有关。事实上，这个观点明确表明，只有在适当确定了进口产品情况下，才能确定与之相似的产品。

　　（b）ITC没有为裁决进口增加而适当确定具体进口产品

　　美国的方法显然没有遵守这个步骤。美国称，总统启动调查的要求确定了进口，即具体进口产品。这是错误的。协议所要求的，是调查中的产品必须是进口增加裁决中产品，否则就不符合协议的规定。也就是说，协议不仅要求调查当局从确定具体进口产品开始调查，而且要求该产品与进口增加裁决中的产品相同。

　　美国称，启动调查的请求限定了调查中进口的范围，这是ITC分析的出发点；ITC无权从中排除某些进口。可以看出，主管当局是根据调查请求确定进口产品的，在此基础上确定国内相似产品。然而，确定国内产业本应是调查机关的最后一步，但ITC却将国内相似产品归在一起，最后以这些归类作出裁决。所以，说ITC只能界定国内产品是不对的，因为它还对这些产品进行了归类，将其作为进口产品的类别。但协议要求的步骤并没有遵守。美国一方面说ITC不能先对请求中进口产品进行细分，另一方面又说ITC确定与每一相似产品对应的具体进口产品，也证明了这一点。就被调查的产品而言，甚至不知道何为ITC分析的出发点。美国称，ITC为收集数据的需要而确定了33类产品，但这些分类并非ITC分析的出发点，也不限制其进行分析；然而又说，ITC从请求中所确定的进口产品开始。结果，调查中的产品，即美国所说的启动调查申请中的进口产品，并非进口增加裁决中的产品。

　　美国称，在本案中，ITC对相似产品的界定与进口是一致的，没有超过进口产品或与之不同。但ITC对国内相似产品的归类，就对进口产品进行了新的分类，将进口没有增加的产品归入了调查范围。这显然是与协议不一致的。此外，美国在第一次书面陈述中提到的“具体产品”一词是没有意义的。问题在于，调查当局不应将调查中的产品（允许是具体的），不加解释地转入更宽泛的产品类别，在这些产品并非相似的情况下尤为如此。因此，如此捆绑的产品不能视为一种“具体产品”。美国这样做，在很大程度上就重新界定了进口产品的范围。这样，调查就不再是对具体产品进行的，而是对一组不相关的产品进行的。

　　ITC在国内产品之间进行了相似性分析，并把它们归为一组。这样，ITC就没有对其中的一些产品进行进口增加的分析，而结果对它们采取了保障措施。这种方法是违反协议的，并且无论如何不应当把不相似的板坯、中厚板、热轧钢、冷轧钢和涂镀钢归为单一的相似产品。不仅如此，美国所说的ITC从包括一些钢铁产品的进口开始，寻找与这些进口相对应的国内钢铁的分界线的做法，表明美国没有将国内产品与进口产品进行适当的比较。事实上，美国只有在与进口产品进行相似性分析后，才能界定国内钢铁。然后，只有与进口相似或直接竞争的产品才能的国内方面考虑，美国也才能对进口和国内产品进行比较。

　　就板材而言，美国所说的国内与相应的进口板材相似是错误的，因为在ITC确定国内有板材，并且认为应当有所谓的进口板材之前，并不存在进口板材。因此，ITC是确定与进口国内产品相似的进口产品，而不是相反。

　　b. ITC对板材的相似产品分析是错误的

　　的确，一个协议中的相似产品解释不能自动转入其他协议，但有时候可以出现这种情况，并且这种解释提供了有用的指南。就相似产品的界定和评估产品之间的相似性而言，WTO案例已经提供了一些指南，特别是，GATT第3条对相似产品有相同的区分。

　　（a）现有协议和案例法对保障措施协议中的相似产品界定提供了了指南

　　美国认为相似性解释不能从一个协议转入另一个协议是错误的。美国曾主张，上诉机构在韩国酒案中的推理不能用于纺织品协定项下，但上诉机构明确驳回了这个观点。因此，在日本酒案中进一步使用过的边境税收调整案中的意见，与本案是相关的，并且相似产品应作狭义解释。

　　边境税收调整案工作组虽然承认对相似产品应作个案分析，但提出了个案分析的一般标准，即适用于整个总协定的标准。因此，这些标准可以适用于GATT第3条，也可以适用于第19条。因此，这4个标准应当适用。

　　（b）ITC对相似产品分析适用了不适当的标准，但不承认这些产品是不相似的

　　美国仍然坚持考虑生产过程，并且错误地解释了上诉机构在美国羊肉案中的观点。上诉机构明确说，生产过程不是确定产品之间相似或直接竞争关系的因素。上诉机构说可以考虑投入物，但条件是投入物必须与最终产品相似或直接竞争。因此，归类的标准是产品之间的相似性关系，生产过程本身并不是评估相似性的标准。

　　对于美国所援引的上诉机构报告脚注中的话，即在考虑两个产品是否为不同产品时，考察生产过程可能是相关的，上诉机构明确说过生产过程并非相关因素，只是在遇到两个产品是否为不同产品的问题，有必要进一步区分具有相同物理特性、海关分类和最终用途的产品时，生产过程才可能是有用的工具。另外，没有相同生产过程的两个产品也不一定就表明它们不是相似产品。例如，鼓风炉和电炉生产的板坯就具有相同的物理特征和最终用途。同时，连续生产线上两个不同阶段的产品，不能说它们就有共同的生产过程。因此，生产过程并非评估相似性的相关标准。

　　销售渠道也不是相关标准。所有类型板材都会受到汽车和建筑产业的总体需求的实质性影响，并不能表明所有类型板材都用于这些产业中相同的目的。产品最终销售的市场不能视为其最终用途。

　　最后，美国说不要求ITC考虑每个板材替代性也是错误的。替代性在评估相似性时是相关的，因为相似产品必定是直接竞争和相互替代的。

　　由于以上的方法错误，ITC没有适当地确定具体进口产品。

　　（2）美国观点

　　a. 概述

　　提交专家组的“该产品”和“相似产品”问题，与美国界定国内相似产品的方法是否与协议一致无关，而是关于将该方法适用于特定事实的问题。很多起诉方都承认，他们提出的主要是与确定相似产品的方法无关的调查所涉及的进口范围过宽的问题， 以及在界定具体相似产品时在何处划定具体界线的问题。

　　专家组在审查美国措施是否与协议一致时，应当注意当事方的以下共识和分歧。

　　共识是：（1）进口与国内钢铁主要是由相同类型的钢铁组成的，因此国内钢铁与对应的国内钢铁是相似的。不仅如此，相应类别进口和国内钢铁一般是可互换的，因此是相互竞争的。（2）在对具体产品单独分析是否对相似产品国内生产商造成了严重损害时，ITC对相似产品的界定是与进口相对应的。（3）ITC一般方法的分析顺序，即先确定国内相似产品还是具体进口的问题，并不是问题之所在；问题是本案中某些产品界定是否过宽。（4）相似产品的分析标准包括：物理特性，用途，关税分类。很多当事方认为考虑生产过程可能是适当的，但没人反对ITC考虑营销渠道。（5）相似产品和直接竞争产品有区别。

　　分歧为：（1）ITC对某些产品的界定。分歧主要来自分析是否应适用所谓的普遍接受的钢铁产品定义，而起诉方方之间也没有达成共识。（2）欧共体称，为了确定进口是否增加，必须首先根据税号确定进口，而其他起诉方及美国都不同意这一点。

　　b. 方法

　　（a）该产品（such product）

　　协议对主管当局先分析进口产品还是国内相似产品，并没有作出具体规定，而只是说明了进口产品即该产品与相似产品之间的关系。ITC对国内产品的分析是符合协议宗旨的。

　　ITC从调查申请中的进口产品出发，首先考虑哪些国内产品与进口产品相似。这种对比表明了国内和进口产品是否相似，他们之间是否可以互换，因此确定了国内和进口产品之间是否有竞争关系。ITC然后考虑与进口产品相对应的国内产品是否为单一相似产品，或这些产品之间是否有明确分界线，以决定是否构成了多个相似产品。ITC随后回过来考虑有关进口（即该产品），确定与相似产品相对应的进口产品，以便单独分析这些与相似产品对应的进口是否对生产该相似产品的国内产业造成了严重损害。

　　ITC确定是否存在单个或多个相似产品，从国内产品而不是进口产品出发，与协议目的是一致的。协议要求分析国内产业状况，应确定对其进行保护，因此审查国内产品以确定有关相似产品的范围，是非常合理的。如果目的是确定国内相似产品以界定相关国内产业，确保只有受到严重损害的国内生产商才被给予调整的机会，那么分析就应当从国内产品而不是进口产品开始。分析的重点是国内产业的状况及对应措施，出口商及产业的性质不能改变这种分析。

　　此外，起诉方所主张的在界定国内相似产品之前明确将进口细分或界定为不同产品，如何能够必然导致不同的相似产品界定，这一点是不清楚的。在本案中，国内和进口钢铁由相同类型的钢铁组成，进口钢铁与相应国内钢铁相竞争，情况尤为如此。

　　不仅如此，任何产品分析都应当有根据。在调查收集证据之前将进口细分为若干类别，会动摇调查结果。ITC不是事先确定相似产品的定义，而是首先收集证据，然后进行分析，根据具体案件的事实确定相似产品。这样可以确保对相似产品的界定符合第3条第1款。

　　要求主管当局完全根据进口产品细分有关相似产品，不仅在协议中没有依据，而且会带来很多问题。首先，这种要求会妨碍主管当局的调查，并且影响其结论的可靠性。进口产品来自不同国家，产品之间有很大区别。如果重点界定进口产品而不是国内产品，就不大可能提供有助于界定国内相似产品和国内产业的信息。其次，多数保障措施调查都是由国内产业提起的；国内产业称由于某个产品进口使它受到了严重损害。产业虽然会指出进口产品的范围，但主管当局完全有权根据自己的调查确定相似产品。事实上，并不存在普遍接受的钢铁产品的定义。

　　日本说，起诉方之间对普遍接受的钢铁产品定义没有一致意见是无关紧要的，而只要证明美国所界定的过宽就够了。这就产生了一个问题：起诉方对其他界定方式没有共识，如何能知道ITC界定过宽呢？

　　欧共体则说，应当依据税号先行确定进口。但税号仅为一个标准，且并非决定性的。这一点很多起诉方与美国存在共识，上诉机构在日本酒案中也确认了这一点。事实上，欧共体在自己的保障措施中也将许多不同税号的产品归为一种产品。欧共体所主张的税号方法，是将不同税号归在一起，看进口是否增长，而不考虑其与国内产品的关系。这是本末倒置的方法。上诉机构在美国羊肉案中所说的是首先界定相似产品，而不是首先确定进口是否增长。欧共体的方法是要求ITC在界定相似产品之前确定进口增长，以达到起诉方的目的。

　　（b）相似产品标准

　　在进行相似产品分析时，当事方都认为应当考虑某些因素。这些因素是：物理特征，用途，海关分类。很多起诉方同意生产过程可以是适当的。有些起诉方认为消费者偏好也是适当标准，但没有当事方反对ITC考虑营销渠道。

　　相似产品一词在保障措施协议和GATT中并没有定义，WTO关于保障措施的争端解决程序也没有涉及过这个问题。在其他协议中所作的解释，并不能自动适用于保障措施协议。

　　ITC所一贯使用的相似产品标准是一些客观的因素。保障措施调查所分析的是国内产业的状况，而不是市场上进口产品和国内产品的消费者或者它们之间的关系。因此，ITC考虑的营销渠道、生产过程、物理特征、用途和海关分类等客观因素，而不是消费者偏好。

　　考虑制造或生产过程，即产品是如何及何处制造，对于处于不同阶段的产品是非常重要的。从不同阶段产品制造过程之间的关系，有时可以看出生产阶段之间的分界线。例如，对于板坯和热轧钢等板材，是冷轧钢和涂镀钢等深加工钢的原材料，这些产品在开始生产阶段使用的都是相同生产过程。所有板材使用的都是板坯，其中多数被加工成热轧钢。早期阶段的产品多数都被内部用于生产深加工产品。因此，在达到最后加工阶段之前，产品区别是模糊的。从本案的情况看，ITC看到了不同阶段板材的相关性导致了实质性的内部消费，生产设备是共同的，产业是垂直一体化的。这种生产过程的相关性和生产商之间的一体化，说明市场上每种板材之间的区别是模糊的；所有类型的板材都受到整体板材市场状况的影响，因为一种板材就是另一种板材的投入物。因此考虑生产过程，特别是投入物的问题，考虑的是产品，而不是起诉方所指责的生产商。

　　替代性并非ITC一贯考虑的因素，其他案件也没有要求考虑这个因素。美国棉纱案所涉及的问题是相似的进口和国内产品是否可以被确定为并非直接竞争。进口和国内产品当然是有竞争关系的：它们是由相同类型钢铁构成的，相互替换，彼此竞争。此外，在确定的相似产品和相应的具体进口产品中，在尺寸、等级和加工阶段等方面会有所不同。在临界线两端的可能就不是可以相互替代的。例如，36码和44码的裙子是相似的，但它们能相互替代吗？3号螺纹钢能替代18号螺纹钢吗？

　　因此，相似产品界定应依据具体案件的事实。ITC使用的方法是客观的。

　　c. ITC在本案中对相似产品的分析

　　ITC所确定的27种产品与进口产品是对应的。当事方对这一点并没有异议。意见的分歧在某些产品界定中的钢铁范围。

　　（a）板材

　　ITC使用了通常使用的方法，认为这属于单一相似产品。ITC认为，不同阶段的板材有基本的物理特征，在一定程度上相关联，共同的最终用途，一般由相同的营销渠道分销，在相同的生产过程中制造，它们有共同的冶金基础。当然，ITC也承认在物理特征和最终用途方面有所差异。

　　ITC考虑的一个重要因素是，一个阶段的板材一般是下一个阶段板材的投入物。因此，这些钢铁在开始阶段使用的是相同的生产过程，只是在下游进行了进一步加工。大量处于早期阶段的产品都被内部用于深加工了。因此，这些产品在到达最后阶段之前，界线是模糊的。

　　多数板材都是内部转化的。因此，当某些板材进入商业市场时，主要营销渠道一般都是直接通向最终用户的。ITC承认，生产过程和生产商一体化之间的关系表明每种板材市场不是孤立的，但受到了整个板材市场的直接影响。

　　ITC还发现，某些板材的商业销售主要用于汽车和建筑行业。所有类型的板材都受到这两个市场总需求的实质性影响。

　　ITC承认，不同阶段板材之间的垂直性关系导致了其用途的差异，但有时产品之间有替代性，例如涂镀钢替代冷轧钢，热轧钢替代冷轧钢等。

　　总之，ITC通过一贯使用的方法认定，板材之间没有明确的界线。上诉机构在美国羊肉案中也认为，相似产品可以包括投入产品和最终产品；对于处于不同阶段的产品，关键要看是单一相似产品的不同形式，还是不同产品。因此，上诉机构是承认连续产品可以视为单一相似产品的。

　　（b）焊管

　　焊管虽然有多种类型，但都是用相同生产过程，在相同公司，相同设备上制造的，并且用于相同目的，即输送汽、水、油、天然气或其他接近气压的液体。在调查中，ITC考虑了将直径16英寸以上输油管视为单独相似产品的要求。调查表明，虽然大口径输油管一般由大钢管钢厂生产，但这些钢厂也能生产其他类型的大口径钢管，例如输水管和打桩管。多数大口径钢管的生产过程与生产其他钢管的生产过程是相同的。多数生产大口径输油管的钢厂也生产低于外径16英寸的钢管。大小口径钢管有共同的物理特征，特别是都有焊缝，而不是无缝钢管。因此，ITC认为大小钢管都属于钢管，没有必要进行区分。

　　ITC考虑分界线的一个重要因素是焊缝。所有焊管都有垂直或螺旋型焊缝，对其用途产生了影响。焊缝使得焊管没有无缝钢管可靠耐久。ITC分析焊管有共同的物理特征、用途、营销渠道和生产过程，同属于焊管，没有明确的分界线。

　　（二）交叉上诉

　　1、上诉方观点

　　从协定规定和上诉机构的裁决看，如果进口不是对相似或直接竞争产品的国内产业造成了损害，就违反了协定的规定。本案中，特别是对于板材，美国没有适当界定相似产品，而是把5种产品捆绑在一起进行分析。这种方法是无法分析不同产品之间的竞争性关系的，因此，美国也是无权采取保障措施的。如果专家组审查了这个主张，必定会作出支持起诉方的裁决。

　　关于起诉方的详细论证见于起诉方提交专家组的两个书面陈述。

　　2、美国观点

　　DSU第12条第7款要求，上诉机构只审查专家组裁决中的法律适用和法律解释问题。然而，ITC处理相似产品的问题显然是一个事实问题。例如欧共体和瑞士强调，相似产品界定必须一致而无差异。而审查产品界定是否一致，不能不考虑有关该产品的事实。日本、韩国和巴西还用图表说明某些产品不是相似的，这也是事实问题，而不是法律问题。

　　专家组显然没有提供任何证据。专家组没有对相似产品问题作出裁决。另外，对于相似产品，当事方并非存在无争议的事实。事实上，在专家组阶段，当事方对相似产品界定存在很大的分歧。因此，要求上诉机构审查相似产品问题，就是要求上诉机构审查当事方对事实的争议。

　　四、结束语

　　（一）对保障措施的认识

　　从理论上说，保障措施是WTO 所允许采取的保护措施。但在包括本案在内的一些主要保障措施案例中，所有采取保障措施的成员都败诉了。由此可以看出，适用保障措施的纪律是非常严格的。一项保障措施，要同时满足这么多的条件，是非常困难的。

　　那么，WTO为什么要对采取保障措施规定如此严格的纪律呢？也许我们可以从上诉机构在美国钢管保障措施案中的一段说明中找到一些答案。上诉机构说，保障措施是一种特殊救济措施，只应在紧急情况下采取。这种措施是在没有证明存在不公平竞争的情况下实施的进口限制措施。在这一点上，保障措施与反倾销和反补贴是不同的，因为这两种措施是针对不公平贸易做法的。因此，保障措施所针对的，可能是其他成员的公平贸易做法，从而影响其他成员享受在多边贸易谈判中所得到的贸易利益。[67]我们也许可以接下去说出上诉机构没有或不便说的话：所以保障措施的门槛应当设得非常高。

　　这至少可以给我们一个启示：虽然WTO允许在全球贸易自由化的过程中，在遇到特别紧急的情况时，可以用一种有效的手段对国内产业进行一段时间的保护，但这种手段一定要慎用。

　　（二）对WTO争端解决机制的认识

　　WTO的宗旨是促进自由贸易。随着各国交往的增加，贸易争议在所难免。WTO为各成员提供了解决争议的常规法律途径。这套争端解决机制有严格的时间限制，可以使争议双方和平、理性、可预见地解决争议，可避免贸易战等对国际贸易秩序产生极大破坏作用的行为。各贸易大国均充分利用WTO争端解决机制。到2004年6月，已经有个312案件提交WTO争端解决机制，WTO也对近百个案件作出了裁决。因此WTO的争端解决程序非常有效。

　　相比之下，双边谈判往往是双方各执一词，旷日持久，使双边经贸关系一直处于紧张、不确定的状态。从本案的情况看，在进入WTO诉讼之前，各国纷纷指责美国采取的保障措施，而美国在百般辩解，双方领导层也频繁出面发表讲话，新闻界在借此吵作，一时间闹得沸沸扬扬。但待该案开始了正式的争端解决程序，双方都依赖制作家专家组和上诉机构的公正裁决，便没有必要在政治层面指责对方。从效果上看，摆脱了政治、产业和社会舆论的干扰，争议更加容易得到解决。

　　因此，利用WTO争端解决机制解决争端，不仅是WTO成员的一项权利，也是一种有效的解决贸易争端的方式。在别人的不合理措施影响自己的出口时，不妨将其诉诸WTO；而在别人起诉自己时，根据实际情况，也可以考虑在WTO争端解决机制中说个明白。总之，应当用平常心看待在WTO打官司。

　　当然，WTO争端解决是一项高度技巧化的工作，不仅要求对WTO规则的深入了解，还要求具有高超的诉讼技巧。要想充分利用这些规则，只有大量参与WTO案件的审理工作，不断提高专业水平。

　　美国钢铁保障措施案是中国在WTO中第一案，是中国成为WTO成员后，使用WTO争端解决机制解决贸易争议，合法保护自己贸易利益的具体体现。这个案件标志着中国未来解决与其他WTO成员的争议，多了一条稳定、可预见的途径。对于作为贸易大国的中国来说，和平解决争议，与其他国家建立良好的贸易关系，是非常重要的。因此，本案对中国不仅仅具有保护具体贸易利益的作用，而且具有很强的象征意义。




【作者简介】
杨国华，男，1965年3月生。1996年毕业于北京大学法律系，获法学博士学位。现任中华人民共和国商务部条约法律司副司长。


【注释】

[1]这10种产品是：板材，包括板坯、中厚板、热轧钢、冷轧钢和涂镀板；热轧棒材；冷轧棒材；螺纹钢；焊管类产品；普通碳素和合金管接头；不锈钢棒材；不锈钢杆材；镀锡类产品；不锈钢线材。
[2]这5个案件是：
1、欧共体诉韩国对奶制品进口实施保障措施的案件（简称韩国奶制品保障措施案）。专家组报告于1999年6月21日散发，见WTO文件：WT/DS98/R ；上诉机构报告于1999年12月14日散发，见WTO文件：WT/DS98/AB/R。
2、欧共体诉阿根廷对鞋类进口所采取的临时和最终保障措施的案件（简称阿根廷鞋类保障措施案）。专家组报告于1999年6月25日散发，见WTO文件：WT/DS121/R ；上诉机构报告于1999年12月14日散发，见WTO文件：WT/DS121/AB/R。
3、欧共体诉美国对面筋进口采取保障措施的案件（简称美国面筋保障措施案）。专家组报告于2000年7月31日散发，见WTO文件：WT/DS166/R；上诉机构报告于2000年12月22日散发，见WTO文件：WT/DS166/AB/R。
4、新西兰和澳大利亚诉美国对羊肉进口采取保障措施的案件（简称美国羊肉保障措施案）。专家组报告于2000年10月21日散发，见WTO文件：WT/DS177/R、WT/DS178/R。 上诉机构报告于2001年5月1日散发，见WTO文件：WT/DS177/AB/R、WT/DS178/AB/R。
5、韩国诉美国对进口钢管采取保障措施的案件（简称美国钢管保障措施案）。专家组报告于2001年10月29日散发，见WTO文件：WT/DS202/R；上诉机构报告于2002年2月15日散发，见WTO文件：WT/DS202/AB/R。
此外，阿根廷诉智利对农产品采取综合价格制度（price band system）和保障措施案（WT/DS207）也部分涉及保障措施问题。
[3]关于这封信，见美国贸易代表网站： //www.ustr.gov/steel_201letter.PDF
[4]产品目录见美国贸易代表网站： //www.ustr.gov/steel_exclusions.PDF
[5]该报告见USITC网站：ftp://ftp.usitc.gov/pub/reports/opinions/PUB3479.PDF ftp://ftp.usitc.gov/pub/reports/opinions/PUB3479B.PDF ftp://ftp.usitc.gov/pub/reports/opinions/PUB3479C.PDF。
[6]《联邦公报》66 Fed. Reg. 54312, 54323，2001年10月26日。
[7]本案专家组报告，第1.29段。
[8]见美国贸易代表网站：//www.ustr.gov/sectors/industry/steel201/2002-03-05-201remedy.PDF
[9]从2001年到2002年，在OECD召开了5次高官会议（High-Level meeting），讨论钢铁问题。2002年12月18－19日召开的第5次会议，有美国、欧共体和中国等38个钢铁生产国家和地区参加。会议认为，世界钢铁产业的状况是严重的，很多钢铁公司苦苦挣扎，全球无效过剩生产能力造成了钢铁贸易的不稳定。会议对以下问题达成一致意见。一、生产能力和产业调整。从1998年到2005年，可以关闭140百万吨生产能力。对生产能力和产业调整的政府间重点审查应当继续进行，并且鼓励产业的参与。研究协助钢厂关闭的可行性及成本。二、纪律。政府提供的补贴和贸易救济措施是两个引起关注的领域。应当首先加强补贴的纪律，制定一项旨在减少和消除影响贸易的补贴的协议；该协议应当考虑与WTO框架的衔接。此外，应当考虑安排自愿承诺限制开展新的补贴计划。以上工作主要由协助高官会议的“生产能力工作组”（Capacity Working Group）和“纪律研究小组”（Disciplines Study Group）负责，争取于2003年内完成。见OECD网站：//www.oecd.org/EN/document/0,,EN-document-0-nodirectorate-no-12-37799-0,00.html
[10]世界上很难找到另外一个像美国钢铁工业这样受到保护的产业。自1970年代的30年以来，美国对进口钢材实行了一连串的保护措施，包括：限制性配额、最低价保障、特别税、免征环保费、研发拨款；发起数百起钢铁反倾销诉讼；并多次启用WTO规则中的贸易安全条款；联邦政府保证的补贴性贷款；对钢铁企业的大笔养老金的支付；加上美国的政府倡导的国货运动“Buy American”，营造了一个温室般的环境。从1969年开始，美国政府就对钢铁产业实行了进口配额保护，据业内人士估计：从1975年以来，美国政府对钢铁产业的补贴已超过230亿美元。而据安永公司的估计，整个1980年代美国政府对钢铁产业的补贴已经超过了300亿美元。见“美国钢铁业形状”， WTO信息查询中心网站：//www.wtoinfo.net.cn/cgi-bin/news/Xhot_detail.php?id=113&catalog_id=5&flag=2有分析认为，美国钢铁业的现状有以下几个原因：（１）近30年的贸易保护，美国政府宁愿采取行动抵制廉价商品钢材进口，也不愿采取根本的解决措施，致使美国钢铁企业的竞争能力严重下降； （２）美国钢铁公司相对于其它工业发达国家的钢铁企业，规模小，产量低。美国最大的钢铁公司——美钢联2000年产量为1068万ｔ，仅占世界排名的第十三位，远远落后于新日铁、浦项、于齐诺尔、甚至宝钢公司，而现在已经破产的美国排行第四——年产量只有700万ｔ左右的ＬＴＶ钢公司，2000年排名仅为世界第二十三名； （３）美国钢铁工业不论是设备还是技术严重老化，研究、开发能力差。与世界排名前几位的大公司相比，技术、设备、规模远远落后，从而导致产品品种单一，成本居高不下； （４）大量进口钢材冲击美国的钢材市场，2000年进口钢材量相当于美国国内粗钢产量的37%； （５）能源价格上涨，导致钢材产品成本价格的提高； （６）美国经济近几年增长明显减缓，使市场需求受到一定影响。
见“美国钢铁企业面临的形势及问题”， WTO信息查询中心网站：//www.wtoinfo.net.cn/cgi-bin/news/Xhot_detail.php?id=112&catalog_id=5&flag=2
[11] 欧共体于3月28日开始，对部分钢铁进口产品进行保障措施调查，并于3月29日起的180天内，对15种产品实施关税配额，关税配额内进口产品仍执行现行进口关税税率，关税配额外进口产品在执行现行进口关税税率的基础上加征14.9－26％的特别关税。见WTO文件：G/SG/N/6/EEC/1，G/SG/N/7/EEC/1，G/SG/N/11/EEC/1。
欧共体称，其采取措施的原因之一，是美国所采取的措施导致了贸易转移。见：Official Journal of the European Communities，2002年3月28日（Commission Regulation (EC) No. 560/2002, 27 March, 2002）。
但欧共体措施所适用产品的范围，超出了美国产品的范围。欧共体的解释是，美国的措施不限于保障措施，还包括反倾销和反补贴措施。这些措施都导致了贸易转移。此外，针对欧共体采取的临时保障措施，美国向WTO提起了争端解决程序，争端解决机构于2002年9月16日成立了专家组。9月27日，欧委会宣布，对7种进口钢铁产品（非合金热轧盘条、非合金热轧板卷、非合金热轧窄条、合金热轧板材、冷轧薄板卷、管接头、法兰盘（不含不锈钢））采取最终保障措施。该措施为关税配额，即配额外的进口增加17.5－26.0％的关税。该措施为期3年，到2005年3月28日终止。但欧共体称，由于该措施所针对的是美国保护主义措施所带来的贸易转移，因此如果美国废除了这些措施，欧共体的措施也将终止。欧委会新闻发布稿没有明确说明是哪些美国措施，即仅仅是保障措施，还是包括其他反倾销和反补贴措施。但欧盟贸易委员Pascal Lamy说，如果美国在WTO对保障措施案作出裁决后5天内取消该措施，那么欧共体的措施也将立即终止。从此也许可以认为，此处的美国措施仅仅是指保障措施。但这与欧共体采取临时保障措施时所说的针对美国的保障措施、反倾销和反补贴所导致的贸易转移，似乎有一些不一致。而如果美国措施是指保障措施、反倾销和反补贴等多个方面，那么美国似乎不可能全部取消这些措施，尽管有可能在保障措施败诉后取消这一措施。因此，欧共体的措施是要实施3年的。欧委会新闻发布稿见欧共体官方网站：//www.europa.eu.int/rapid/start/cgi/guesten.ksh?p_action.gettxt=gt&doc=IP/02/1387|0|RAPID&lg=EN
2003年12月5日，美国宣布终止保障措施，欧共体也同时宣布其自己的保障措施撤销。见：Official Journal of the European Communities, 2003年12月5日（Commission Regulation(EC) No 2142/2003, 5 December 2003）。
[12]关于报复的情况，详见下文。
[13]主席是冰岛驻WTO大使Stefan Johannesson，另外两个成员分别是印度驻斯里兰卡外交官Mohan Kumar和新加坡驻WTO前副代表Margaret Liang。
[14]6月3日、6月14日、6月24日、7月8日和7月29日。
[15]见WTO文件：WT/DS248/15，WT/DS249/9，WT/DS251/10，WT/DS252/8，
WT/DS253/8，WT/DS254/8，WT/DS258/12，WT/DS259/11。
[16]见WTO文件：WT/DS259/9。
[17]见WTO文件：WT/DS248/13，WT/DS249/7，WT/DS251/8，WT/DS252/6，WT/DS253/6，WT/DS254/6，WT/DS258/10。
[18]美国总统令，见美国白宫网站：//www.whitehouse.gov/news/releases/2003/12/20031204-7.html。
[19]美国总统声明，见USTR网站：//www.ustr.gov/sectors/industry/steel201/2003-12-04-president-statement.htm
[20]这是一种自动登记许可制度。见美国联邦公报网站：//frwebgate.access.gpo.gov/cgi-bin/multidb.cgi。
[21]见美国白宫网站：//www.whitehouse.gov/news/releases/2003/12/20031204-6.html
[22]见ITC网站：//www.usitc.gov/pub3632/pub3632.htm。
[23]见USTR网站：
//www.ustr.gov/sectors/industry/steel201/2003-12-04-zoellick-statement.pdf。
[24]对报复的分析，详见下文。
[25]2001年中国累计出口钢材474.14万吨，其中出口美国钢材74.34万吨，占中国钢材出口总量的15.68%，占中国钢材生产总量的0.47%。从品种结构上看，板材总计出口26.03万吨，其中中厚板8.86万吨、薄板16.67万吨，薄板当中冷轧薄板8.71万吨。2000年是中国钢材出口的一个高峰期，其中对美国钢材出口129万吨，占中国钢材出口总量的20.05%，占中国钢材出口的0.98%。因此，我国对美出口在我国钢材出口中占比较重要的地位，但占钢材生产总量的比重非常小。美国此次提高关税的品种基本上将使中国在三年内无法对美国出口。按照历年对美钢材出口的数据平均计算，美国提高关税降给中国至少造成7600万美元的直接损失（平均每吨钢材180美元，每年平均出口40万吨）。根据2000年和2001年我国对美国钢材出口的品种上看，中厚板、冷轧薄板、镀锌板、镀锡板、无缝钢管、钢丝绳所占比例最大。另外，美国提高关税的品种并不是包括所有品种，对我国钢材出口的品种有影响的集中在板材、螺纹钢，对美钢材出口所占40%左右的无缝钢管、钢丝绳等不在范围当中。从资料分析，此次提高美国关税对我国的主要板材生产企业、建筑钢材生产企业影响最大，其中宝钢、武钢、攀钢、马钢、首钢、唐钢相对来说影响较大。比如攀钢目前对美出口的钢材品种全在关税提高范围之内，并且都将被征收30％的最高税额。攀钢人士认为，美国此举可能使攀钢在美国的500万美元钢铁市场遭受致命打击。见“美国提高钢铁进口关税对中国的影响”，WTO信息查询中心网站：//www.wtoinfo.net.cn/cgi-bin/news/Xhot_detail.php?id=122&catalog_id=5&flag=3
[26]见外经贸部网站：//www.moftec.gov.cn/article/200207/20020700022651_1.xml
[27]见外经贸部网站：//www.moftec.gov.cn/article/200207/20020700022691_1.xml
[28]见外经贸部网站：//www.moftec.gov.cn/article/200207/20020700023670_1.xml
[29]见外经贸部网站：//www.moftec.gov.cn/article/200207/20020700023721_1.xml
[30]见外经贸部网站：//www.moftec.gov.cn/article/200207/20020700023747_1.xml
[31]见WTO文件：WT/DS252/1，G/L/532，G/SG/D23/1，2 April 2002
[32]关于联合声明的内容，详见下文。
[33]4月3日，外经贸部部长石广生在会见来访的欧盟委员会对外关系委员彭定康时说，中欧在反对美国201钢铁产品保障措施问题上协调了立场；美国发起的201钢铁保障措施案破坏了国际贸易的正常秩序和自由贸易的发展。中欧应共同努力，致力于维护自由贸易，防止贸易保护主义抬头。见外经贸部网站：//www.moftec.gov.cn/article/200207/20020700023801_1.xml
[34] 见外经贸部网站：//www.moftec.gov.cn/article/200207/20020700023999_1.xml
[35]见WTO文件：WT/DS252/5，27 May 2002
[36]见WTO网站：//www.wto.org/english/news_e/news02_e/dsb_29july02_e.htm
[37]见WTO文件：G/SG/N/6/CHN/1，G/SG/N/7/CHN/1，G/SG/N/11/CHN/1。
应韩国政府要求，6月20日，中韩在北京就我钢铁产品临时保障措施举行WTO《保障措施协定》项下的磋商。韩国在磋商中表达了对我临时保障措施的关注和立场。我方就韩方提出的问题做了澄清和解答。我方同时强调，中国实施临时保障措施是针对钢铁贸易转移对中国钢铁企业造成严重损害或严重损害威胁采取的措施，符合中国法律规定，符合WTO相关规定。同时，中国采取的措施充分考虑了进口商的利益，维持了现有钢铁进口流量，不会限制钢铁产品的正常进口。见外经贸部网站：//www.moftec.gov.cn/article/200207/20020700024131_1.xml
[38]2002年1－6月，中国钢铁进口猛增37.5%，达1172万吨，由于美国钢铁进口已经由2月份的280万吨下降到5月份的160万吨，中国的钢铁进口已经超过美国，提前半年成为全球第一大钢铁进口国。 见外经贸部网站：//www.moftec.gov.cn/article/200208/20020800035058_1.xml
[39]见外经贸部网站：//www.moftec.gov.cn/article/200211/20021100048856_1.xml
[40]见商务部网站：//www.mofcom.gov.cn/article/200312/20031200164177_1.xml
[41]CANADA – PATENT PROTECTION OF PHARMACEUTICAL PRODUCTS，WT/DS114/R，17 March 2000。
[42]CANADA – CERTAIN MEASURES AFFECTING THE AUTOMOTIVE INDUSTRY，WT/DS139/AB/R，WT/DS142/AB/R，31 May 2000。
[43]INDONESIA - CERTAIN MEASURES AFFECTING THE AUTOMOBILE INDUSTRY，WT/DS54/R，WT/DS55/R，WT/DS59/R，WT/DS64/R，2 July 1998。
[44]见WTO文件：WT/DS248/17，WT/DS249/11，WT/DS251/12，WT/DS252/10，WT/DS253/10，WT/DS254/10，WT/DS258/14，WT/DS259/13，14 August 2003。
[45]见DSU第16条第4款。
[46]但由于上诉机构没有推翻专家组的相关裁决，这种条件没有出现，所以上诉机构没有对这种上诉作出裁决。美国1916年反倾销法案：UNITED STATES – ANTI-DUMPING ACT OF 1916，WT/DS136/AB/R，WT/DS162/AB/R，28 August 2000，第152－153段。
[47]他于2003年6月20日在伦敦的演讲The Strange Death of Sir Francis Bacon: The Dos and Don’ts of Appellate Advocacy in the WTO，总结了他在上诉机构任职8年的经验，介绍了上诉机构的决策方法，提出了参加上诉审议的52个注意事项，堪称WTO上诉审议的“圣经”。此文文采、哲理俱佳。
[48]美国虾案：UNITED STATES - IMPORT PROHIBITION OF CERTAIN SHRIMP AND SHRIMP RODUCTS，WT/DS58/R，15 May 1998，第7.8段。但专家组说，当事方如果认为这些意见有用，可以将其作为提交专家组的书面陈述的一部分，这样专家组就可以考虑了。在欧共体石棉案中，专家组也收到了4份法庭之友意见。专家组将这些意见交给当事方，欧共体将其中两份意见作为其书面陈述的一部分。专家组在第二次会议上，允许加拿大对这两份意见发表评论。但对于另外两份意见，专家组决定不予考虑。专家组没有说明理由，可能是因为加拿大反对接受所有的法庭之友意见，而欧共体也认为这两份意见没有与本案有关的信息。欧共体石棉案：EUROPEAN COMMUNITIES –MEASURES AFFECTING ASBESTOS AND ASBESTOS – CONTAINING PRODUCTS，WT/DS135/R，18 September 2000，第6.2-3段。
[49]美国虾案：UNITED STATES - IMPORT PROHIBITION OF CERTAIN SHRIMP AND SHRIMP PRODUCTS ，WT/DS58/AB/R，12 October 1998，第99－110段。
[50]澳大利亚鲑鱼案（21.5）：AUSTRALIA – MEASURES AFFECTING IMPORTATION OF SALMON - RECOURSE TO ARTICLE 21.5 BY CANADA ，WT/DS18/RW，18 February 2000，第7.8-9段。
[51]美国虾案：UNITED STATES - IMPORT PROHIBITION OF CERTAIN SHRIMP AND SHRIMP PRODUCTS ，WT/DS58/AB/R，12 October 1998，第83段。关于“法庭之友意见”，详见第13条解释。
[52]上诉机构指出，WTO成员之外的个人和组织没有提交书面陈述或参加听证会的法律权利；上诉机构没有接受或考虑法庭之友意见的义务；上诉机构只有权接受和考虑作为案件当事方或第三方的WTO成员的书面陈述。但是否接受和考虑法庭之友意见，上诉机构有自由裁量权。美国热轧钢案：UNITED STATES – IMPOSITION OF COUNTERVAILING DUTIES ON CERTAIN HOT-ROLLED LEAD AND BISMUTH CARBON STEEL PRODUCTS ORIGINATING IN THE UNITED KINGDOM，WT/DS138/AB/R，10 May 2000，第41－41段。
[53]欧共体石棉案：EUROPEAN COMMUNITIES – MEASURES AFFECTING ASBESTOS AND ASBESTOS-CONTAINING PRODUCTS，WT/DS135/AB/R，12 March 2001，第51段以下。该程序对提交意见的时限和内容都作出了规定。虽然很多非政府组织都提交了意见，但上诉机构认为这些意见都不符合程序的要求。
[54]Appellate Body Report, US – Line Pipe, para. 158.
[55]Panel Report, US – Wheat Gluten, para. 8.5; Panel Report, US – Line Pipe, para. 7.194。
[56]Appellate Body Report, US – Lamb, para. 106.
[57]Appellate Body Report, US – Cotton Yarn, para. 74.
[58]例如Appellate Body Report in Korea – Dairy, para. 74.
[59]Appellate Body Report, US – Lamb, para. 72; Appellate Body Report, Korea – Dairy, para. 85.
[60]Appellate Body Report, Korea – Dairy, para. 86.
[61]US – Fur Felt Hats, para. 9, cited with approval in Appellate Body Report, Argentina – Footwear (EC), para. 96; Appellate Body Report, Korea – Dairy, para. 89.
[62]Appellate Body Report, US – Lamb, para. 72; Appellate Body Report, Korea – Dairy, para. 85.
[63]Appellate Body Report, US – Lamb, para. 76.
[64]Appellate Body Report, US – Wheat Gluten, para. 54.
[65]Appellate Body Reports, Argentina – Footwear (EC), para. 93, and Korea – Dairy, para. 86.
[66]Appellate Body Report, Argentina – Footwear (EC), para. 91; Appellate Body Report, Korea – Dairy, para. 84.
[67]美国钢管保障措施案上诉机构报告，第80－85段。