民国引进西方住宅法制的特点及启示

【出处】本网首发
【关键词】民国；西方住宅法制
【写作年份】2011年


【正文】

　　面对近代中国城市的住宅问题，无论是较早关注住宅问题的市政学者，还是后来的法学家，都将解决的目光投向了西方。不过前者更为注重从整个城市发展的角度去考虑住宅问题，后者则主要是从法律制度上加以研究。而且除了一般所指的房屋救济和住宅保障等伦理性法规外，还很注意引进建筑法和城市规划法等技术性法规。这些先驱者对西方住宅法制的介绍和研究为民国住宅法的制定和完善提供了直接的借鉴和资源。在宪法、民法和刑法的继受问题讨论过度之后，住宅法的引进为我们思考法律移植问题提供了一些新的资料和启迪。

　　第一，就时间上来说，可以1930年土地法的颁布为界。此前对西方住宅法的介绍以市政学家为主，在内容上也以技术性法规为主，如《地方自治讲义》是1920年代较早出版的一套比较系统的讲述地方自治原理和制度的著作，房屋建筑和改良制度是其中的重要内容。 又如著名市政专家董修甲所著《市政新论》，对房屋建筑管制也有比较丰富的论述。 但总的来说，这个时期的引进还比较零散，没有形成体系。

　　在土地法颁布之后，因为其中规定了房屋救济条款（第161至170条），有关著作都在土地法的框架下介绍外国法的内容，不但比以前系统，内容也更为详细。如孟普庆《中国土地法论》在第二章市地里按照按照土地法房屋救济条款的顺序，介绍了外国的相关法制。

　　在抗战爆发后，学者们又及时引进了一些外国战时住宅立法的内容，为法制的完善做出了贡献。如立法委员史尚宽先生发表了《住宅问题与目前屋荒之救济》一文，详细的介绍了德国一战期间发布的《住宅缺乏救济令》，建议中国采用其中强制空屋出租、防止房屋减少等规定。 这些措施在《战时房屋租赁条例》中得到采纳。

　　第二，就内容上来说。纵观民国时期的有关著作和论文，与对一般法学问题的研究偏重大陆法系不同，有关住宅法的介绍和研究以英、法、德三国为主，而且常常将这三个国家放在一起进行比较。如在《慈善行政》分册“居所保护行政”中介绍对于无家可归者（书中称为“无宿穷民”）的房屋救济制度，即以英、法、德三国为主，称法国的制度为“滞居主义”、英国的为“常居主义”、德国的为“折衷主义”。并对三者做了比较：“德国之宿舍供给行政，比之英法二国，为折衷主义。其异于法者，在对于浮浪徘徊者，欲防止其非法行为，与以一定之宿舍，是以救护恶性者为主旨。盖法国之宿舍行政，为就业补助主义，而德国则为教化迁善主义。其异于英国者，在其目的非在供永久之家族的生活，实使浮浪者得有临时的滞居之所。” 在《道路水利及土木行政》分册中介绍“建筑改良之家屋”制度时，作者认为当时世界上制度最为完备的是英、法二国，最为周密的则是德国，在详细介绍有关制度之后，还对英法进行了比较：“素守放任主义之英国，对于住居改良事业，反实施公营主义制度；而素尚保护主义的法国，对于住居改良事业，不采地方公营主义制度，只有保护主义，非我人所预料也。” 在介绍了英国的家屋改筑制度之后，又与德国做了比较，指出英国的制度首开公营主义的先河，“规模宏大，计划周详，亦非德国都市所能及。”

　　相比之下，对日本和美国的介绍就有些大而化之。众所周知，自清末法制改革以来，日本的宪法、民法和刑法始终是中国学习的主要蓝本之一，但有关住宅保障的法律则非常少，提到的只有日本借家法的个别条文以及日本的“不良住宅区的改良法案”（由政府出资3700万，改革东京、大阪、神户、名古屋等大都市中劳工麋集区域的整治）。

　　美国法制介绍得也很不够，而且常作为反面例证。如董修甲在其名著《市政新论》中介绍私人房屋管制的时候，以美国和欧洲做比较，指出前者宽松、后者严格所导致的不同后果。比如对于房屋的设计美观与否，欧洲各国都加以干涉。法国巴黎的房屋设计要经过“市美术委员会”认可方能动工。而美国则没有这一制度，“盖其宪法上对于私人产业极少限制，市政府不能自由干预。倘各城之私人对于建筑房屋之市规，不背大体，即可任意兴作土木，其美术之花样，亦由私人自择。”结果美国街道上多有奇大招牌等件，悬挂于外，非常不美观。又如“分界”（分区）制度，欧洲久经实行，而美国极少研究。“美国因受宪法上限制，市政当局对于民事，不能有广大之干涉。其权势所能及者，不过明细各界之支配而已。如工场不得杂建于住宅区内，住宅不能设置于工厂或商店区内。”因此，作者建议中国应学习欧洲的模式。但作者也指出，当时美国学术界也开始发生变化：一是作者接触到的“美国市政家有学识者”以及“该国市政各书”，“无不以限制欠严为撼”，也就是说舆论上趋于严格。二是美国市政界对于“分界一事，极为提倡”。多数城市，皆有“火界”。三是关于房屋高低，“波士顿定有各界房屋最高额之限制，越其限制，市政当局得以干涉。其干涉者，法庭以为属于宪法内之事，可以措置耳。”因此，作者认为，我国应该以美国为前车之鉴，加强市政管制：“我国宪法未定，应于市政当局以特别广大之权。非但严明分别各界区域与干涉民房高低形式两者而已，即关于民地私产，皆可准其收买，房屋美术，一皆准其限制。不能干涉私人之事，致计划不能实行而有效。”

　　要注意的是，以上所说的份量和评价上的差别和不同，主要是指住宅保障方面的伦理性法规，对住宅建筑和城市规划等技术性法规的介绍与研究则并无明显差异。这很大程度上是和各国本身法制状况相关的。有关建筑之类的技术法规是城市建设之必须，因此在各国都有丰富的规定，而伦理性的住房保障法规则有所不同。美国当时刚刚兴起，而且一向奉行自由主义，第一个公共住宅项目还是1930年代罗斯福新政之后的事情。而英、法、德三国是老牌资本主义国家，在这方面有许多经验。特别是英国，迥异于其普通法的判例法传统，颁布了许多住宅方面的成文法。这使得中国学者学习和介绍起来相对容易。

　　第三，在方法上，在1930年土地法颁布之前，基本是单纯的介绍，但在土地法颁布之后，则在一定程度上开始了住宅保障的比较法研究。如《中国土地法论》中对鼓励建筑制度的比较：“英法二国奖励私人及团体建筑住宅之政策，较诸我国之仅以减免税款为奖励政策者，更为实际而周到。此或以我国中央财政困乏，无大批现款以应各都是之需求，立法者为股权事实期间，以对奖励建筑之减免税款办法，极易施行故欤？”

　　不过总体而言，当时对于外国住宅法的介绍和研究都有待深入，如土地法是将房屋救济放在土地使用部分来规定的。这和西方的住宅法体例迥异。但未见学者对此做出比较分析，更多是具体内容上的中外比较。而且，也存在重复的现象，如史尚宽《住宅问题与目前屋荒之救济》一文有多处内容和孟普庆《中国土地法论》的内容基本相同，如对英国1920年7月房租限制法（标准租金的五种情形、可以加租的四种情形）、德国承租人保护令、普鲁士和日本借家法、法国1922年12月5日低廉住宅统一法、英国1924年Whitney住宅法等的介绍，仅有个别词句上的差异。此外，史尚宽的《土地法原论》和孟普庆《中国土地法论》均引用了同一份德国从1890年到1907年六大城市空地对住宅总数比例的统计资料，证明大都市的准备房屋比例大略在3%上下浮动。 这些自然都是有待改进的。

　　回顾民国时期西方住宅法的引进，其中固然有许多不足甚至低级、幼稚的失误，但其基本方向是正确的，所产生的效果也是积极的。其制度建设在整体上也超越中国传统的相关法制，有些具体制度（如德国都市居室容积制限法）在当今中国甚至仍在襁褓之中。考察这段历史，不禁让笔者联想到近代法律史上整个的西法东渐问题。有关这方面的研究可谓屡见不鲜，其所使用的概念，也先后有法律移植、法律继受多种。在具体观点上，也从起初的稍嫌简单化和片面化的肯定或否定走向了更为全面但又稍嫌矛盾的良莠不齐的评价。

　　令人意外和困惑的是，近年甚嚣尘上的却是批判的声音，不少法制史学家认为近代法律移植忽视民情和传统，导致水土不服，甚至认为西法东渐斩断了中华文化的血脉。笔者认为，上述观点当然有其根据，但总体而言却是违背基本历史事实的。设若没有西法东渐，19世纪末的华夏是否还能存续以至今日还有机会跻身世界之林，都是未知之数。可以说，正是西法东渐给中华法系注入了新的血液，才让我们的民族和文化赢得了新生的机会。当今文化和法治建设中的一些不良倾向与后果，有着复杂的原因与由来，绝对不可简单归咎于前人的偏颇或外人的误导。如果作为华夏子孙的我们只知归罪别人，却不努力探索修正之道、建设之途，实际是在逃避自己的责任。法制史学者对此尤其应该警惕，并努力考究历史真相，回答国人的疑问，指点前行的方向。




【作者简介】
张群，中国社会科学院法学研究所法史研究室 助理研究员。