俄罗斯土地征收制度之管窥

【出处】《法制日报》2011年9月7日
【摘要】俄罗斯联邦的土地征收制度，是衡量私有财产权保护目标实现与否以及实现程度的重要标尺，也是通过限制土地征收权以达至宪政的重要途径。更重要的，它还是俄罗斯社会转型、政治改革与法制创新的一个“缩影”。
【关键词】俄罗斯；土地征收制度
【写作年份】2011年


【正文】

　　1991年底，东欧剧变、苏联解体，新的俄罗斯联邦独立。1993年12月12日，新独立的俄罗斯联邦以全民公决的形式通过了现行宪法，不仅明确宣布俄罗斯联邦的国家性质为“实行共和制的、民主的、法治的联邦国家”，而且指出了要把俄罗斯联邦改造为资本主义宪政国家的前进方向。

　　国家政治的变革，社会性质的转变，导致俄罗斯联邦的土地制度也随之发生了变化，由苏联社会主义时期的土地公有制转变为目前的土地私有制。与之相伴的是，俄罗斯联邦也开始了其土地立法的历史进程。在继承和发展苏联社会主义时期土地法制的基础上，并结合俄罗斯联邦当下的实际国情，俄罗斯联邦逐步建立起了比较完善的土地法律制度体系，其中就包括土地征收制度。中、俄两国既是大国又是邻国，在历史上曾经有着几近相似的历史文化和法制传统，上世纪中叶中国深受苏联（俄罗斯联邦）法制的影响，因此，考察俄罗斯联邦的土地征收制度，对我国而言无疑具有重要的参考价值。

　　根据《俄罗斯联邦宪法》的规定，土地和其他自然资源可以属于私人所有制、国家所有制、地方所有制和其他的所有制形式。同时规定，俄罗斯联邦平等地承认和保护私有制、国家所有制、地方所有制和其他的所有制形式。在俄罗斯联邦独立之初，由社会主义向资本主义的转变，由计划经济转向自由市场经济的过渡，土地实行私有化并允许买卖，都为土地征收制度的建立奠定了基础。在此前提下，《俄罗斯联邦宪法》宣布“私有财产权受法律保护”、“非依照法院的判决，任何人不得被剥夺其财产”，初步确立了私有财产权神圣的宪法精神。

　　同时，考虑到国家的实际需要和长远发展，《俄罗斯联邦宪法》第35条第3款规定，“为了国家需要，并在预先作出等价补偿的情况下，才能对私有财产进行征收”。根据《俄罗斯联邦民法典》的规定，（私有）财产，包括动产和不动产，土地自然属于“（私有）财产”的范围。由此可见，《俄罗斯联邦宪法》以上关于土地问题的规定，确立起了俄罗斯联邦土地征收制度的宪法基础。

　　目前，除了《俄罗斯联邦宪法》之外，规范俄罗斯联邦土地问题的主要法律（法典）包括：《俄罗斯联邦民法典》（1995年1月1日）、《俄罗斯联邦土地规划法》（2001年6月18日）、《俄罗斯联邦土地法典》（2001年10月25日）、《俄罗斯农用土地流通法》（2002年6月26日）。可以说，以上这些法律（法典）都是俄罗斯联邦调整土地法律关系最为重要的法律依据。需要指出的是，由于目前俄罗斯联邦处于社会转型期，法制改革具有“摸着石头过河”的特点，以上法律（法典）自其颁布实施之日起都历经了多达数十次、乃至几十次的修改或补充，有关土地的立法和制度建设也一直处于动态的完善当中。就俄罗斯联邦的土地征收制度而言，《俄罗斯联邦宪法》、《俄罗斯联邦土地法典》和《俄罗斯联邦民法典》做了比较集中的规定，成为俄罗斯联邦土地征收制度的基本法律依据。

　　如前所述，《俄罗斯联邦宪法》明确规定了俄罗斯联邦土地征收制度的宪法基础，它一方面揭示出土地征收的必要性，即“为了国家需要（для государственных нужд）”；在另一方面，这一规定同时也对土地征收设置了“目的限制”，即土地征收的进行必须是基于“国家需要”。《俄罗斯联邦土地法典》和《俄罗斯联邦民法典》在有关“土地征收”条款的规定中，将土地征收的“目的限制”扩展（或具体化）为“为了国家或（自治）地方需要”（для госу дарственных или муниципальных нужд）。需要注意的是，《俄罗斯联邦宪法》、《俄罗斯联邦土地法典》和《俄罗斯联邦民法典》都没有使用“公共利益”的概念，而是采用“为了国家需要”这一措辞，极具立法特色。

　　国家之所以要设置土地征收制度，归根结底是为了满足“国家需要”，但这毕竟是对土地私有权的一种强制性没收和剥夺，因此必须要依照法定的程序来进行。可以说，只有在合法土地征收程序的保障下，才能在满足“国家需要”的过程中最大限度地降低土地所有权人的利益损失。《俄罗斯联邦宪法》对包括土地征收在内的征收（私有）财产行为设定了严密的征收决定程序，同时还要求必须事先征得土地所有权人的同意。《俄罗斯联邦土地法典》第27条和《俄罗斯联邦民法典》第279条—282条对土地征收程序做出了规定，主要包括：（1）土地征收决定由俄罗斯联邦执行权力机关、联邦主体执行权力机关或者地方自治机关作出；（2）作出土地征收决定的机关应在实施征地一年前书面通知土地所有权人，并需要取得其同意；（3）对征收后的土地需要进行权利变更，在土地权利登记机关进行国家登记。

　　诚然，基于“国家或（自治）地方需要”对私有土地进行征收，能够满足国家发展和“公共利益”的要求，但却同时让土地所有权人承担了因土地被强制剥夺而带来了的巨大损失，有失公平正义。因此，为了弥补土地所有权人利益损失，各国都规定了相应的土地征收补偿制度，以弥补和平衡在公共利益和私人利益发生冲突时个人利益的损失。《俄罗斯联邦宪法》明确规定了“等价补偿”(равноценное возмещение)的补偿标准。在《俄罗斯联邦民法典》当中，这种“等价补偿”是通过赎买方式予以实现的。而在征收土地的赎买价格方面，则充分贯彻和体现民法上的私法自治精神，完全按照自愿、协议原则进行。

　　“没有救济，就没有权利”。尤其是在土地征收过程中，存在公共利益与私人利益的冲突，就必须要为这种冲突的解决提供有效的法律救济途径。《俄罗斯联邦土地法典》和《俄罗斯联邦民法典》为土地征收提供了司法程序救济。根据相关法律的规定，如果土地所有权人不同意征地机关作出的征地决定，则作出征地决定的机关可以向法院提起关于赎买该土地的司法诉讼。不仅如此，如果双方就征收土地的赎买价格或其他赎买条件无法达成协议时，也可以通过司法程序予以解决。《俄罗斯联邦民法典》这一关于司法救济的规定，固然是为了公共利益和私人利益的最大满足和实现，但是也有其“局限性”：法律仅仅把提起司法诉讼的权利赋予了作出征地决议的国家机关（联邦执行权力机关、联邦主体执行权力机关或地方自治机关），这也有待于今后进一步的完善。

　　总之，俄罗斯联邦的土地征收制度，是衡量私有财产权保护目标实现与否以及实现程度的重要标尺，也是通过限制土地征收权以达至宪政的重要途径。更重要的，它还是俄罗斯社会转型、政治改革与法制创新的一个“缩影”，通过它，不仅可以看到俄罗斯联邦土地立法和土地法制改革的动态发展，还能隐约窥视到俄罗斯联邦法制变迁的特点与轨迹！




【作者简介】
王圭宇，男，汉族，河南禹州人，郑州大学与俄罗斯圣彼得堡国立大学(Санкт-Петербургский государственный университет, СПбГУ)联合培养2009级宪法学与行政法学专业博士生，郑州大学俄罗斯法律研究中心研究员，主要研究方向：俄罗斯法学、宪政制度以及法学理论。