辛亥革命前后的立宪努力——对预备立宪与训政的反思

【出处】中国宪政网
【关键词】辛亥革命;立宪
【写作年份】2011年


【正文】

　　公元1911年，大清帝国覆灭。发端于武昌的辛亥革命成了压垮中国长达两千多年封建统治的最后一根稻草。关于辛亥革命的历史意义简单来说就是，自此以后任何人想在中国实现当皇帝的梦想都将被证明是徒劳无益的，而袁世凯则是中国历史上最后一个敢于冒天下之大不韪的人。更准确地来说，辛亥革命在中国的政治制度史上终结了君主专制制度。但是辛亥革命并没有给中国带来更多的东西，国家的统一与稳定，经济的发展与繁荣，人民的自由与幸福，这些问题远非是一蹴而就的革命所能解决的。

　　今天，我们站在辛亥革命百年的祭坛上，我们看到的是百年以来中华民族的仁人志士为了国富民强所进行的艰苦卓绝的斗争。我们同时也会对百年以来中国取得的巨大进步而感慨万千。辛亥革命固然终结了君主制，但其实最可怕的并不是皇帝本身，而是皇帝手中那不受约束的专制权力。革命摧毁了皇权，破坏了专制权力的一个宿主，但是专制主义的幽灵并没有消失，而是不断地去寻找新的宿主。只要我们未能找到根除专制主义的灵丹妙药，那么任何宿主的命运其实只有一个——那就是灭亡。专制主义于宿主而言，就是敲骨吸髓，直至其再也无力运转。对满清政府是如此，对国民党政府也是一样。

　　辛亥革命终结了君主制，使得专制主义元神出窍，不得不去寻找新的宿主。于是在辛亥革命的前后，我们最有机会接近专制主义的元神，看清其真面目，从而找到医治的良方。本文旨在通过对比辛亥前后的预备立宪和训政来回顾百年宪政的得失，以期能够为目前的社会主义法治和宪政建设提供一些参考。

　　一、预备立宪——清政府预设的宪政路径

　　1905年，清光绪帝发布“考察政治上谕”：“兹特简派载泽、戴鸿慈、徐世昌、端方等随带人员，分赴东西洋各国，考求一切政治，以期择善而从”。经过近8个月的考察，载泽等人于1906年夏天回国。是年8月，考察大臣之一端方上凑了《请定国是以安大计折》[1]，该奏折力陈专制之弊而言立宪之妙。“欲判其内政之能修与不能修，此不必问其他，但问其政体之为何，而可以判之矣。盖世界政体厥有二端，一曰专制，一曰立宪。专制之国，任人而不任法，故其国易危；立宪之国，任法而不任人，故其国易安。”“臣等以考察所得见夫东西洋各国之所以日趋于强盛者，实以采用立宪政体之故。”“苟内政不修，专制政体不改，立宪政体不成，则富强之效将永无所望。”“中国而欲国富兵强，除采用立宪政体之外，盖无他术矣。”从这个奏折来看，晚清考察大臣对于当时中国立宪的必要性已有深刻认识。客观来讲，这种对于立宪必要性的认识已经非常到位了。而能够把这种关于立宪的认识以奏折的形式上达天听，足以说明当时大清帝国的形势已然是岌岌可危了，否则的话端方没有必要祭出这一能够撼动大清专制统治基础的杀手锏。我们无法猜测慈禧太后和光绪帝看到这篇奏折后作何感想，但是想必他们已经预料到大清帝国恐怕是要大势已去了。而在另一篇由考察大臣载泽上奏的《出使各国考察政治大臣载泽等奏请以五年为期改行立宪政体折》[2]的奏折中，则指出了预备立宪首先要做的三件事：宣示宗旨、颁布地方自治的制度、制定集会、言论、出版的法律。应该说，载泽在奏折中所列举的立宪“先举者三事”对于实现立宪而言都是不可或缺的，而且在当时能够列举出这三个立宪的条件，说明满清政府的上层统治者已经对时局有了相当清晰的把握，对于时局之危难也有了一些相当不错的破解之法。然我们今天所要反思的是：为什么满清上层统治者在认清了时局也找到了一些方法以后，还是没有能够挽狂澜于既倒，扶大厦之将倾呢？对于这个问题，载泽在上面的奏折中给出了一个很重要的原因[3]“且夫立宪政体，利于君，利于民，而独不便于庶官者也。”[4]也就是说，立宪有利于皇帝和普通民众，而不利于处于皇帝与普通民众之间的官僚阶层。然而立宪这个堪称宏伟的社会政治工程恰恰又需要依靠庞大的官僚阶层的支持。一旦官僚阶层对立宪持排斥态度，那么清廷的任何立宪举措都将是“大事化小，小事化了”。官僚阶层在什么情况下会站在立宪的对立面呢？应该是在官僚阶层不腐败就难以为继的情况下。为什么这样说呢？如果官僚阶层不腐败就能过上富足的生活，那立宪对他们来说也没有什么不便的。之所以载泽说立宪“独不便于庶官”，就是因为一旦立宪，官僚阶层的腐败就无处遁形，故而不便。从这个角度来讲，专制制度的秘诀就在于通过容忍腐败来绑架庞大的官僚阶层为其服务。然而到了清末，当专制君主企图用立宪来扶危救困的时候，帝国庞大的官僚阶层早已被各种腐败所侵蚀，难以真正支持立宪。于是，在满清政府最后的几年中，于立宪一事其所能够做的也就是空喊立宪口号，苟延残喘，直至陷入万劫不复的境地。预备立宪谕旨颁布五年后，未等预备期满，辛亥革命的枪声随即敲响了清王朝灭亡的丧钟。

　　二、训政——民国初年的立宪路径

　　清朝灭亡以后，中国进入了一个军阀混战时期，这个时期一直持续到1928年国民党通过北伐战争在形式上完成国家的统一。在这期间中华民国和国民党的创始人，三民主义的倡导者孙中山先生于1925年3月溘然长逝，但是孙中山先生所提出的三民主义和五权宪法则成为了后来民国初年立宪的指导思想。在1924年，孙中山先生提出了《建国大纲》[5]。该大纲明确了三民主义和五权宪法在中华民国建设中的地位，同时也把建国程序划分为了三个阶段：军政、训政和宪政。军政，即用武力实现国家的统一，这个目标在孙中山去世后三年就基本完成。而训政，是由军政向宪政的过渡阶段，于军政结束以后即行实施。训政的任务是训导人民学会使用选举、罢免、创制和复决的权力，其核心是实现地方自治。进而在全国地方自治的基础上，实行宪政。从孙中山先生所赋予训政的艰巨任务和重要地位来看，训政显然在建国的三个步骤中发挥着不可替代的作用。1929年，国民党颁布了《训政时期国民政府施政纲领》[6]，从内政、外交、财政、交通、司法等12个方面着手实施训政。国民党把训政的期限定为6年，而从训政施政纲领的内容来看，短短的6年并不足以完成训政的内容，同时在此期间随着1931年“九一八”事变后日本的入侵，国内外环境也发生了重大变化，训政的实施也变得更加困难。从训政的实施效果来看，在关系训政成败的地方自治问题上，可以说国民党政府是推进缓慢，收效甚微。“至1932年底全省已完成县自治区域划分的只有江苏、浙江、安徽、河北、贵州、察哈尔、绥远等7省，仅占全国28省的25%；部分完成的有江西、湖南、河南等12省，占43%；云南、广西等9省则完全未举办，占32%。这也就是说，规定的地方自治时间已过去2/3，还有75%的省没有完成甚至根本没有进行过地方自治区域的划分。划分自治区域是地方自治的最基本的前提，区划不清，其他事项便无法开展。”[7]由此可见，即使是在最基础的地方自治问题上，训政的开展情况亦距离预期相去甚远，更何况其他事宜。因此国民党在20世纪30年代初进行的训政总体来说是失败的。训政从一开始，就是以国民党的一党专政作为起点的，但问题是由这样一个专制机构去进行立宪预备，最后的效果是废除国民党的一党专政，对于国民党而言，其必须具有壮士断腕的气概才有可能完成训政的目标。而制度设计上的互相矛盾之处，最终只能依靠强权人物的开明专制才有望化解。

　　三、清末预备立宪与民国训政中值得反思的几个问题

　　（一）立宪的必要性

　　实行立宪制度是否像端方在奏折中所说的“中国而欲国富兵强，除采用立宪政体之外，盖无他术矣”？对于这个问题，如果在19世纪末20世纪初的时候尚有争论的话，那么在辛亥革命以后应该是没有太大疑问的。百年以来的历史充分表明，君主专制制度在中国已经没有任何生存空间。建立一个民主共和国，是中华民族和中国人民的历史性选择。而要建立一个民主共和国，立宪是不可或缺的。应该说，百年以来如果说在怎么建立立宪政体的问题上，中国各阶层存在分歧的话，那么对于要不要建立立宪政体，则是没有任何分歧的。无论是行将灭亡的满清政府还是辛亥革命以后新建立的国民党政府都把立宪作为重大的政治目标和任务。这正是因为他们看到了唯有立宪才是消除专制幽灵的不二法门。虽然说百年以来在立宪的道路上我们曾经有过很多挫折，也走过不少的弯路，甚至有过跟立宪精神背道而驰的时候，但是社会前进的主流方向从来都是认可立宪政体而排斥专制制度的。从世界范围来看，在20世纪专制独裁制度即使在某一个阶段曾经甚嚣尘上，但是这种制度从来没有取得过任何决定性的胜利，反而是推行民主立宪的国家与日俱增。从中国这一百年间的发展历史来看，建立一个立宪的民主共和国是社会各阶层的共识和基本的政治经验。

　　（二）立宪的可行性

　　不论是清末的预备立宪还是民国时期的训政，他们所面临的共同问题都是如何在一个专制传统根深蒂固的国家开展有效的立宪政治，实际上着力解决的都是立宪的可行性、操作性的问题。在一个经历了2000多年封建专制的国家里，骤然推行立宪制度，不仅广大的人民群众“民智未开”，绝大部分的官僚阶层也都会感到手足无措。于是在实行宪政以前，先进行“预备立宪”或是“训政”，看起来是很有必要的。端方在《请定国是以安大计折》中写道：“中国数千年来，一切制度、文物虽有深固之基础，然求其与各立宪国相合之制度，可以即取而用之者，实不甚多。苟不与以若干年之预备，而即贸然从事，仿各国之宪法而制定、颁布之，则上无此制度，下无此习惯，仍不知宪法为何物，而举国上下无奉行此宪法之能力。一旦得此，则将举国上下扰乱无章，如群儿之戏舞，国事紊乱不治，且有甚于今日。是立宪不足以得安，而或反以得危矣。故谓此时即行立宪者，臣等实确见其不可，而未敢主张此有虚名，而无实益之政策也。”[8]这段话不能被认为是清政府不立即实行宪政的借口，因为这段话确实反映了当时的客观情况[9]。在预备立宪最后都成为口号的情况下，就算清廷在1906年宣布即行宪政，意义也不会太大，反而会显得天真和荒谬。对于清朝灭亡以后的民国政府而言，“民智未开”状况也并没有得到什么根本改善，所以有鉴于此孙中山先生在其《建国纲领》中才设计了一个训政阶段，来教育人民学会行使民主自由权利，并希望在此基础上建立立宪政府。有人或许会说，预备立宪和训政都是以失败告终，是否能够证明此种政策选择是错误的呢？笔者认为，预备立宪和训政失败的原因是相当复杂的，并不能够因为其结果的失败而否认预备立宪和训政的必要性。在一个国家支离破碎、民不聊生、内忧外患不断的情况下，不要说是宪政建设，其他任何建设都是不可能搞好的。以训政为例，在20世纪的30年代初，国民党政府面对的是一个派系林立、腐败盛行、民怨沸腾、外侵不断的局面，在这种局面下训政没有机会获得成功。因此，我国的这段立宪历史实际上反复证明了这样一个道理：没有一个安全稳定的国内外环境，国家各项事业的良好发展都无从谈起。立宪是可行的，但是只有在一个相对稳定的社会环境下，才是可行的。

　　（三）立宪的时机性

　　立宪对于清廷和国民党政府而言，都是一项相当紧迫的任务。端方在《请定国是以安大计折》中也提到了预备立宪的紧迫性“是则此一二十年中，乃最忙迫之时代，而非宽暇之时代”[10]。立宪越晚，政府的合法性就越受质疑，民众与政府的矛盾也就越来越激化；而急于立宪，又很可能有名无实。所以立宪的时机其实也是一个很值得关注的焦点，同时也非常考验统治者的政治智慧。那么对于何时才能立宪这个问题，端方在奏折中说到“然预备时代必以十五年至二十年为期者，则亦以中国数千年来无宪制之习惯，且地方辽阔，交通不便，文化普及非可骤几。”[11]而孙中山先生在《建国大纲》中对于训政的期限并没有设定一个具体的年限，而是以地方自治的实施为立宪的基础条件。“凡一省全数之县，皆达完全自治者，则为宪政开始时期。”[12]这种对于立宪准备的弹性期间设置虽然不能说完全没有道理，但是弹性期间在实践中容易被无限期延长，并演变为长期压制民众民主自由权利的借口。在历史上，国民党于1929年召开的三届二中全会曾经通过决议把训政阶段设置为6年，即从1929年至1935年。但后来由于训政的各项计划，尤其是地方自治没有能够实现预期的目标，因此训政一拖再拖，一直到国民党于1949年在大陆的彻底失败，也没有能够进入所谓的宪政阶段。1949年后国民党随蒋介石败退至台湾，直到1988年，在蒋经国临死前，才开放党禁、报禁，宣布训政结束。如果从1929年开始计算到1988年截止，国民党政府的训政实际上断断续续做了将近60年。

　　近代以来关于立宪的时机，实际上存在三种选择。第一种选择是：立宪应及早实行，越早越好，刻不容缓；第二种选择是：立宪应该缓行，不到万不得已就不立宪；第三种选择是：为立宪设立一个准备期，于准备期结束后立宪。第一种选择，表面看起来意图起到立竿见影的效果，实际上却最容易使立宪形式化，徒有虚名而无实利。第二种选择较第一种而言，更不可取。清朝的灭亡恰恰证明了想把立宪作为救命稻草的想法注定是要失败的。立宪其实并不是灵芝仙草，可以随时发挥药到病除，起死回生的作用。专制制度的长期积弊已经使得清廷整部专制机器缺少改进的动力和能量，即使君主和朝中大臣意欲立宪，面对着千头万绪的复杂局面，最后也只能是空喊口号，无力回天。端方在奏折中对于立宪应该缓行的观点也进行了分析，“然若谓立宪犹可再迟，而约期不妨更缓，则是怠于国事，为苟安目前之计，未尝计及一国前途安危者之所言”。这种评价应该说是非常中肯的。而第三种立宪时机选择，相比前两种选择而言，显得更加可行，也符合中国社会的实际情况。端方在奏折中参考日本明治立宪把预备立宪约期定为15-20年，其实还是比较科学的。国民党政府将训政约期定为6年，则是在很大程度上低估了训政的难度。《训政时期国民政府施政纲领》中所说的厉行法治主义、促成地方自治、整理土地、改正礼俗、整理赋税等重大事项没有哪一个是可以在短短的6年训政期内就能圆满完成的。笔者认为立宪准备期应为20年至40年这个区间，既不宜太短也不宜更长。社会在20年的时间内大致可以培育新的一代人，而40年后立宪倘若还没有成功则说明其已经失败了。40年足以让新长成的一代成为社会的中流砥柱，而这时依然没有实行宪政则说明这新一代可能并不认同宪政的观念。

　　（四）立宪的方式与手段

　　清末预备立宪实际上仅仅停留在口号的阶段，于具体的方式、手段而言并无太大的参考价值。而民国时期的训政从一开始，就是以一种开明专制的形式在进行，国民党以党代政，一党专政是训政的主要特点。现在来看，作为宪政准备阶段的训政在实现立宪的方式和手段上存在着诸多难以调和的矛盾。一个专制的统治形式是否能够作为实现立宪的合适方式和手段呢？作为训政时期自由主义的代表人物之一的胡适就曾说道“一党专政是为宪政作准备的手段；但这个手段能否达至目的是值得怀疑的，因为绝少数人把持政权，是永不会使民众获得现代政治训练的。”“宪政本身，实在就是对宪政的最好训练”。[13]胡适的观点是值得考虑的，他阐明了训政的最大隐患，即一旦少数人把持政权，他们就不一定会像原来承诺的那样会“还政于民”，倒是很有可能倒行逆施，垄断政权，强化专制。比如说在训政时期，国民党曾强力推行“保甲”制度。“1934年，经国民党中政会同意，国民政府行政院通令全国普遍实行保甲制度。到1936年，全国已有13省2市普遍建立了保甲制度。其速度不谓不快。保甲制度的内容是对人民实行所谓‘管’（强化户籍管理，实行联保连坐制度）、‘教’（进行党化、奴化教育，使人人懂得义、礼、廉、耻）、‘养’（摊派各种苛捐杂税）、‘卫’（组织民团维护社会秩序）。显而易见，这种保甲制度有利于国民党的专制统治，而与训练人民行使四大民权的地方自治可谓风马牛不相及。”[14]所以说运作训政本身，就是一场巨大的政治冒险。它要求训政的主导者时刻能明白自己的定位与责任，并且面对强大的权力诱惑亦不动心，然而这种可能性仅仅存在于理论上，实践上的成功最多只能侥幸依赖于强权人物的政治自觉，而与整个制度建设关系不大。因此通过反思训政这种把开明专制作为通往宪政之路的模式，我们应当更清醒地认识到民众的民主自由权利既是立宪的目标，亦是立宪的方式和手段。一旦训政的方式和手段偏离了发展民众民主自由权利的方向，训政的性质就会发生显著的变化，旨在训练人民民主素质的训政也就很容易蜕变为专制幽灵入侵的对象。因此，在立宪的方式和手段的选择上，我们应该充分吸取训政的失败带来的深刻教训，将立宪的目标与方式有机地结合起来，在宪政的实践中实现宪政，而不能割裂目标与方式的联系。

　　（五）地方自治

　　早在19世纪30年代，法国政治思想家托克维尔就在其《论美国民主》一书中阐明了地方自治的重要性。“乡镇是自由人民的力量所在。乡镇组织将自由带给人民，教会人民安享自由和学会让自由为他们服务。在没有乡镇组织的条件下，一个国家虽然可以建立起一个自由的政府，但它没有自由的精神。片刻的激情、暂时的利益或偶然的机会可以创造出独立的外表，但潜伏于社会机体内部的专制也迟早会重新冒出于水面。”[15]无论是清末的统治者还是国民党政府都不约而同地认识到了地方自治对于立宪的极端重要性，并把地方自治作为立宪的突破口和攻坚点。这种对于地方自治重要性的认识并不是空穴来风，而是因为地方自治确实是宪政的立足点。要建立一个共和国，必然要以公民美德作为其基础，而地方自治恰是培养公民美德的天然场所。在预备立宪考察大臣载泽的《改行立宪政体折》中把建立地方自治制度作为预备立宪必做的三件大事之一；而孙中山在《建国大纲》中更是把地方自治作为训政成败的评价标准。为什么对于立宪如此重要的地方自治在预备立宪和训政中却都以失败告终呢？主要是建立地方自治实际上并不像想象的那么简单，由人民自己管理自己说起来简单，但操作起来却是很复杂的。地方自治涉及到了宪法学里可能最为复杂与最为重要的问题。其中的关键在于合理厘定中央与地方的权力界限，这样的问题关系到了国家基本的政治运作，因此需要一个良好的设计[16]。即使如此，也难免会发生中央与地方权力的相互重合与侵入，每每遇上这种情况，就需要有一个权威部门予以界定。然而地方的实力派一旦对这种界定持排斥态度或不屑一顾而中央政府对此又没有强有力的监督和制约措施，地方自治也就不治而亡，清末和训政时期的地方自治的遭遇大抵都是如此。所以归根结底，没有形成一个强大的统一国家是我国在20世纪初探索地方自治失败的症结。

　　四、辛亥前后的立宪努力对我们的启示

　　一个不幸的事实是，辛亥革命前后的立宪努力都是以失败告终的。这些努力本身都有一定的价值，即便是具有明显口号性质的清末预备立宪。试想一个专制王朝尚且在奄奄一息的情况下竭力喊出立宪的口号，后来者是无论如何不敢再搞明目张胆的专制主义了，至少他们需要把立宪的大旗举起来掩人耳目，而立宪至少在形式上战胜了专制。但是辛亥革命百年以来广大人民对宪政的期望显然不是仅仅停留在形式上的，而是意图在实质上贯彻实施。他们在中国共产党的领导下推翻了在宪政道路上南辕北辙的国民党政府，驱逐了日本侵略者，实现了国家的统一，消灭了贫穷和愚昧，取得了国家的富强，为宪政的建立奠定了良好的社会条件。回顾百年来的历史，今天在宪政的舞台上我们站到了一个前所未有的高度，面对的也是前所未有的机会，但是也应该看到在很多方面我们还距离真正的宪政有着较大的差距，稍有疏忽和懈怠就有可能丧失宝贵的机会，以至于前功尽弃。

　　时至今日，我国在改革开放30多年中取得了巨大的成就，同时也进入了一个社会转型发展的时期。在这个时期，整个社会发生着深刻而剧烈的变化。但无论这种变化如何剧烈，我们相信百年以来在人民中间形成的立宪共识和宪政理想是不会动摇的。宪政建设可谓是逆水行舟，不进则退。这里还是有必要再次注意这样一种可能的观点，即在社会转型期由于各种情况比较复杂，宪政建设应该缓行。这种观点实属“未尝计及一国前途安危者之所言”[17]，实不可取。我们所要做的应该是继承与发扬辛亥革命百年以来的宪政遗产，为社会主义法治和宪政建设不懈努力，以期不仅在形式上，而且在实质上实现宪政。




【作者简介】
秦前红，武汉大学教授；翟明煜，武汉大学宪法行政法2011级博士生。


【注释】
[1]端方：《请定国是以安大计折》，转引自夏新华等整理：《近代中国宪政历程：史料荟萃》，中国政法大学出版社2004年版，第44页。也有人认为端方的这个奏折出自梁启超之手，从奏折的内容来看，这个可能性很大，即便如此，端方显然对奏折的基本观点是认同的。
[2]载泽：《出使各国考察政治大臣载泽等奏请以五年为期改行立宪政体折》，转引自夏新华等整理：《近代中国宪政历程：史料荟萃》，中国政法大学出版社2004年版，第38页。
[3]清末立宪失败的原因可能有很多，比如说社会贫富差距悬殊，难以形成共识；清末财政困难，入不敷出，维持国家运转的很多必要支出难以为继；满汉民族矛盾没有得以妥善处理等等。
[4]同注释2.
[5]孙中山：《建国大纲》，转引自夏新华等整理：《近代中国宪政历程：史料荟萃》，中国政法大学出版社2004年版，第598页。
[6]国民党第三届中央执行委员第二次全体会议决议通过，转引自夏新华等整理：《近代中国宪政历程：史料荟萃》，中国政法大学出版社2004年版，第805页。
[7]郑大华：《国民党训政制度对孙中山训政理论的继承和背离》，《史学月刊》2004年第8期，第53页。
[8]同注1。
[9]即使是从世界范围内来看，在20世纪初实行宪政的国家也是屈指可数，可供中国参考的对象极其有限。
[10]同注1。
[11]同注1。
[12]同注5。
[13]胡适：《从一党到无党的政党》，《独立评论》第171号。
[14]同注6。
[15][法]托克维尔著：《论美国的民主》（上册），董果良译，商务印书馆1997年版，第100页。
[16]当然，地方自治不仅受制于制度上的设计，也受制于经济上的具体情况。倘若一个地方贫富差距巨大，人与人之间在经济地位上极度不平等，并产生了大量的人身依附关系，地方自治制度即使设计很好也是难于推行的。
[17]同注1。