检察机关提起或参与民事诉讼立法过程回顾

【出处】《现代法学》（重庆）2004年01期
【摘要】中国民事检察监督制度的改革与完善，是近几年来法学界十分热门的一个话题。2003年9月14日至18日，中国诉讼法学会民事诉讼法专业委员会与最高人民检察院民行检察厅，以及新疆维吾尔自治区人民检察院共同举办了第七届全国民事诉讼法学术研讨会。会议对中国民事检察监督制度的改革与完善进行了深入讨论。本刊特邀请了参会的几位著名学者，各陈已见，以期进一步推动这一问题的研究。
【关键词】民事检察监督；制度性问题；改革与完善
【写作年份】2004年


【正文】

　　一、民事诉讼法立法中检察机关提起或参与民事诉讼的提出

　　1979年12月拟订的《中华人民共和国民事诉讼法草案（初稿）》（以下简称《初稿》）第12条写进了人民检察院参与民事诉讼的问题，民诉法起草小组是根据《中华人民共和国人民检察院组织法》（注：这是指1979年第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》。）第1条、第6条规定的精神，考虑到今后涉及国家、集体利益的经济案件必然增加，为保证社会主义经济和国家利益，认为人民检察院有提起、参与民事诉讼的必要性。因此，参照苏联、蒙古、法国等国家的民事诉讼法，写了人民检察院有权监督人民法院的民事审判工作，有权提起或参与民事诉讼的条文。[11]

　　《初稿》印发全国各有关单位讨论，征求修改意见。各地检察机关反映《初稿》规定的人民检察院提起或参与诉讼的范围、内容太广，而且很抽象。最高人民检察院的意见是将其修改为“人民检察院有权对涉及国家重大利益的民事案件提起诉讼或者参与诉讼”，并要求在其他条款作出相应的规定。民诉法起草小组以高检院的意见为基础，在修订的《中华人民共和国民事诉讼法草案（第二稿）》（以下简称《二稿》）中，写了对涉及国家、集体和人民重大利益的民事案件，有权提起或参与诉讼的内容。起草小组认为这样能够比较全面地表述检察机关的法律监督职能。同时，在“诉讼参加人”章规定了检察院在提起或者参与民事诉讼中的法律地位，便于在第一、二审程序中适用。[12]对其程序在有关章节中作了相应规定。

　　二、起草小组人员坚持写检察机关提起或参与民事诉讼的理由

　　民诉法草案《二稿》于1980年6月8日经法制委员会委托各省、自治区、直辖市人大常委会，征求有关部门的修改意见。起草小组对各地区各部门的修改意见进行了归纳整理，对人民检察院参加民事诉讼问题作了重点探讨。

　　（一）人民检察院是否要参加民事诉讼。一种意见认为，为了加强对经济领域的法律监督，用经济手段管理经济，为了维护法制的统一性，检察院对于社会生活中的重大问题，特别是一些重大的经济案件，应当进行干预。因而，参加民事诉讼是完全必要的。另一种意见认为人民检察院刚刚恢复，任务重，人员少，没有力量去参加民事诉讼。如果规定检察院参加民事诉讼，就要相应的增加检察人员的编制。民诉法起草小组认为从我国进行经济建设的长远观点看，前一种看法是有道理的，检察院应当参加民事诉讼。《二稿》第11条规定“人民检察院有权提起或者参与涉及国家、集体和人民重大利益的民事诉讼”，说的是“有权”而不是“必须”。检察院可以根据需要与可能决定是否行使这项权力。如果由于条件限制，一时做不到或不能完全做到，也不是检察院违反民诉法。可以积极创造条件，逐步行使这项权力。

　　（二）人民检察院参加民事诉讼是否有法律根据。有的人提出人民检察院组织法没有规定检察机关参加民事诉讼，民诉法草案规定检察院参加民事诉讼，是没有法律根据的。起草小组认为宪法第43条的规定，是我们制定民诉法时考虑检察机关参加民事诉讼的法律依据。（注：详见1978年3月5日第五届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》第43条。）民诉法是国家基本法之一，它不受检察院组织法的限制。民诉法一经公布施行，就给检察院参加民事诉讼提供了法律根据。只要有实际需要，就会在适当的时机对检察院组织法作出相应的修改和补充。

　　（三）人民检察院提起民事诉讼，检察员在诉讼中的地位。这是各地讨论意见比较集中的问题，民诉法起草小组讨论时也引起了激烈的争论。一种意见认为，《二稿》规定检察院提起民事诉讼时，检察员享有原告权利，降低了检察机关的地位，使检察员不能代表检察机关行使法律监督权。因此，建议把原告一词改为公诉人或公证人，使检察员在参加民事诉讼时，和刑事公诉人的地位相同。另一种意见认为，检察员享有原告的诉讼权利，并不等于检察员就是实体的原告。经过认真研讨，起草小组认为后一种意见是对的。检察院是民事案件的提起者，但并不享有民事的实体权利，而是代表国家社会利益提起诉讼的。检察员向人民法院提起诉讼后，人民法院就会立即通知实体原告参加诉讼。民事诉讼和刑事诉讼不同，规定检察员享有原告的权利，就是规定检察员按照民事诉讼的特点，按照民事诉讼的程序制度办事，在法庭上和民事被告平等地进行诉讼活动，而不是像刑事诉讼那样和被告处于不平等的地位。但是，检察员在诉讼的全过程中，又始终代表国家检察机关行使法律监督权。在这里，检察员是一身二任的。所以，规定检察员在提起民事诉讼时享有原告的权利，丝毫没有降低人民检察院的法律地位。亦有个别人对此持不同意见，认为检察院在民诉与刑诉中都是代表国家提起诉讼，没有双重身份，既规定检察员享有原告的诉讼权利，又规定行使法律监督权，是自相矛盾的，应把检察员叫公诉人或起诉人。

　　（四）人民检察院提起的诉讼，被告可否对检察院提起反诉或上诉。有的人提出，检察员既享有原告的诉讼权利，被告就有权对检察员提起反诉，在不服一审判决时，还可以以检察院为被上诉人提起上诉。这样，就使检察机关处于被告地位。起草小组认为反诉或上诉，是为维护民事实体权利的诉讼制度。检察院提起民事诉讼，是它在民事诉讼中行使检察权的一种形式，并不享有实体权利，也不承担实体义务。反诉、上诉只能对实体的权利义务人提起，不能对检察院提起。因此，在诉讼程序中根本不发生检察院作为被告或被上诉人的问题。[13]也许有人会问，民诉法起草小组人员中的法官们是什么意见呢？起草小组的人员除从事民事诉讼法学教学科研的人外，有各级法院的法官参加。例如，最高人民法院2人，北京市、天津市、辽宁省高级人民法院，广州市中级人民法院，上海市闸北区人民法院各1人。法官们紧密联系审判实践，认为民诉法应当规定检察机关提起或参与民事诉讼的内容。正因有统一的认识，才形成提交社会广为征求修改意见的民事诉讼法草案稿本，否则不会出台。起草小组人员意见统一，在后来的《民诉法草案》各稿本中，亦就不断地对检察机关提起或参与诉讼的内容进行了完善。

　　三、修订完善民诉法，明确规定检察机关有权对某些案件提起或参与诉讼

　　检察机关提起或参与民事诉讼，是一个长期争论不休的重大研究课题，理论界与实务界均有不同的认识。由于各人观察问题的视角不同，我认为要将各种观点完全统一，是永远不可能的。正是各种主张都有，民事诉讼法草案中写检察机关提起或参与诉讼的条文在1981年11月被全部删除了，致使1982年的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》、1991年正式颁行的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》），均无此内容。

　　我认为根据我国宪法的规定及人民检察院的性质，结合我国当今实际，参照我国检察制度史，借鉴外国经验，应对我国现行《民事诉讼法》予以修订完善，重新审视检察机关提起或参与民事诉讼的问题。建议在我国《民事诉讼法》中明确规定，“检察机关有权对涉及国家、集体和公民重大利益的民事案件提起诉讼或参与诉讼。”特别是随着改革开放的不断深化，涉及国家、集体、公民个人利益的重大案件越来越多。一些处于弱势地位的单位和公民，民事权益受到侵害，往往无力与强者平等。检察机关提起诉讼或参与诉讼，无疑有重要的现实意义。依法治国，就应适度扩展检察机关的民事公诉权，赋予检察机关对某些民事案件提起或参与诉讼的权力。




【作者简介】
吴明童，西北政法大学教授。


【注释】

[1]最高人民法院民事诉讼法调研小组编.民事诉讼程序改革报告[M].北京：法律出版社，2003.
[2]罗结珍译.法国民事诉讼法[M].北京：中国法制出版社，1999.85-86.
[3]最高人民检察院民事行政检查厅编.人民检察院民事行政抗诉案例选[C].（第二集），北京：法律出版社，1999.58-61、34-36.
[4]景汉朝，卢子娟.论民事审判监督程序之重构[J].法学研究，1999，(1).
[5]李浩.民事再审程序改造论[C].全国诉讼法年会论文[A].1999.
[6]张卫平.程序的公正实现中的冲突与衡平[M].成都：成都人民出版社，1993.387.
[7]赵振江，周旺生.论法律实施[J].中外法学，1989，(2).
[8]陈卫东.我国检察权的反思与重构——以公诉权为核心的分析[J].法学研究，2002，(2).
[9]同注[8].
[10]洪浩.检察权论[M].武汉：武汉大学出版社，2001.39-40.
[11]全国人大常委会法制委员会民事诉讼法起草小组编.民诉法起草情况简报[N].l979，(7)：12-24.
[12]民诉法起草情况简报[N].1980，(11)：06-01.
[13]民诉法起草情况简报[N].1980，(18)：11-04.