我国法院经费保障体制改革研究

【出处】中国民商法律网
【摘要】法院经费保障体制改革是司法保障体制改革的一项重要内容，而司法保障体制改革又是司法体制改革的重中之重。在我国现行司法体制下，各级法院的经费保障存在很大的问题，因此，积极地探索适合于我国的人民法院经费保障体制是必要的，使法官脱离地方控制，优化司法资源配置，维护法制统一。
【关键词】法院；经费保障；体制改革
【写作年份】2009年


【正文】

　　关键词：法院/经费保障/体制改革

　　内容提要：法院经费保障体制改革是司法保障体制改革的一项重要内容，而司法保障体制改革又是司法体制改革的重中之重。在我国现行司法体制下，各级法院的经费保障存在很大的问题，因此，积极地探索适合于我国的人民法院经费保障体制是必要的，使法官脱离地方控制，优化司法资源配置，维护法制统一。

　　党的十六大报告把司法体制改革列为“政治建设和政治体制改革”的第六个问题，表明司法体制改革是政治体制改革的一个重要组成部分，同时明确指出了司法体制改革的目标、改革的思路和重点。自此以后，司法改革如火如荼。[1]2007年10月24日，党的十七大报告指出：“深化司法体制改革，优化司法资源配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”优化司法资源配置的司法体制改革的一项重要内容是法院保障体制改革，而法院经费保障体制改革则又是法院保障体制改革的重要内容之一。原最高人民法院肖扬院长也曾指出：“配合财政部门制定和完善基层法院公用经费保障标准，争取中央和省级财政支持”。[2]

　　一、我国法院经费保障体制的历史演进

　　自1949年建国始至1984年之前，我国曾经历了一个长达30余年的诉讼无偿时代。1984年，最高人民法院依据《民事诉讼法（试行）》颁布了第一个《民事诉讼法收费办法（试行）》，1985年9月20日最高人民法院、财政部印发《关于法院业务费开支范围的规定的通知》[法（司）发[1985]23号]，用以规范法院内部的财务管理。

　　1989年，最高人民法院颁布了《人民法院诉讼收费办法》代替了《民事诉讼收费办法（试行）》。为了配合《人民法院诉讼收费办法》的实施，最高人民法院联合财政部颁布了《关于加强诉讼费用管理的暂行规定》[法（司）发[1989]25号]，应当说法院诉讼费用管理是法院经费保障体制的重要内容。

　　1996年1月16日，财政部、最高人民法院联合发布《人民法院诉讼费用暂行管理办法》[财文字[1996]4号]，自1996年1月1日起实行，《关于加强诉讼费用管理的暂行规定》同时废止。《人民法院诉讼费用暂行管理办法》（以下简称《暂行管理办法》）标志着我国法院经费保障体制进入新的阶段。

　　《暂行管理办法》开始在诉讼费用领域实行“收支两条线管理”，收取的诉讼费用扣除该案必要的办案经费支出后，应按期将结余及时上交同级财政专户，由财政部门按核定的数额拨付，并与预算内资金结合使用。诉讼费用使用范围主要用于补充办案所需业务经费和事先征得同级财政部门同意的其他支出。在沿用《暂行规定》的高级人民法院统筹制度处，又规定了最高人民法院的统筹制度。

　　1999年7月22日，财政部、最高人民法院联合发布《人民法院诉讼费用暂行管理办法》（财公字[1999]406号），自1999年10月1日起施行。原《人民法院诉讼费用暂行管理办法》（财文字[1996]4号）和《关于最高人民法院集中部分诉讼费用的实施办法》（法字[1996]81号）同时废止，标志着我国法院经费管理体制又进入一个新的阶段。该办法明确规定，各级人民法院依法收取的诉讼费用，属于国家财政性资金，诉讼收费制度是我国的一项重要司法制度。在诉讼费用的收取、诉讼费用的管理和使用、诉讼费用的监督和检查方面都有新的进展。“收支两条线”制度进一步落实。

　　财政部、最高人民法院2001年11月28日发布《人民法院财务管理暂行办法》（财行[2001]276号）。该办法从2002年1月1日起施行。该办法规定我国的审判成本即法院的支出主要由三大块构成：第一，基本支出，包括机关经费支出、外事经费支出和业务经费支出，其中机关经费支出包括人员经费和日常公用经费两部分。第二，项目支出，其范围按照财政部门规定的项目计划予以确认，其项目申报、审核、实施、监督检查和绩效考核按财政部门的有关项目管理办法执行。第三，自筹基本建设支出，包括法院业务用房、人民法庭建设支出。法院的审判成本是由人民法院的收入来支付的，人民法院的收入也由三块构成，即财政预算拨款收入、预算外资金收入以及其他合法收入。其中财政预算拨款收入，是指各级财政部门核定给人民法院的年度财政预算资金；预算外资金收入，指暂未纳入预算管理，由财政部门从财政专户按照规定核拨给人民法院的诉讼费收入和经财政部门核准由人民法院按计划使用，不上缴财政专户的少量预算外资金。从人民法院的收入结构看，不上缴财政专户的少量预算外资金和其他收入在人民法院总收入中所占比例甚微，人民法院的收入主要由诉讼费收入和财政拨款（即预算内收入）构成。

　　2006年12月8日国务院第159次常务会议通过了《诉讼费用交纳办法》，12月9日公布，于2007年4月1日起施行。国务院制定的新的诉讼费收费办法，对法院诉讼费用的范围和标准进一步细化，大幅减少了收费项目，降低了收费标准。新办法明确“案件受理费、申请费全额收缴财政，纳入预算，实行收支两条线管理。”新办法规定，诉讼费用的交纳和收取制度应当公示。新办法同时取消了法院对诉讼费的管理权，改由价格主管部门、财政部门按照收费管理的职责分工，对诉讼费用进行管理和监督。案件受理费、申请费全额上缴财政，纳入预算，实行“收支两条线”管理。

　　二、我国现行法院经费保障体制的理性分析

　　在我国现行法院经费保障体制下，法院系统的经费主要来源于各级财政部门核拨预算内、预算外经费，并将法院收费纳入了地方财政预算范畴，导致诉讼费收入与支出变相挂钩，有收有支、无收不支的不合理现象。在客观上使各级地方法院的经费保障水平取决于本地区的经济状况，一些欠发达或者不发达地区的基层法院经费十分困难，这已经成为制约审判职能充分发挥的重要因素。主要表现在以下几个方面：

　　（一）法院办公、办案经费不足

　　现行法院经费保障体制下，由于各级地方法院的经费保障水平取决于本地区的经济状况，地区差异很大，有的地方法院的全年财政拨款还不够半年的开销，一些地方甚至连司法人员的工资也经常不能到位，于是政府在财政预算时往往把应当拨而无力拨的那部分缺口以下发“罚没指标”的形式进行弥补。一些法院所需经费无法保障，许多基层县（区）法院财政仅能维持在“吃饭”的水平上。由于“皇粮”供给不足，凭借职权吃“杂粮”就带有客观普遍性。有的拿“法官协会会员”交易换取私企老板集资，有的向当事人另行收取各种名目的费用，如实支费、赞助费、协调款等。个别法院穷得连上诉案卷也要当事人出资邮寄。[1]法院是司法机关，掌握着充足的司法资源，在正常经费难以保障的情形下，除非全是不食人间烟火的圣人，否则，“能”“想”“敢”“要”腐败的现象总难禁绝。[2]根据全国人大代表古兆圣的调查、统计，“全国欠发工资的法院达到1423个（占全国法院总数的39.98%），欠发工资月累计达5536个月，欠发工资人数122403人（占在编人员的39.92%），欠发工资总额达2.29亿元，全国仅有北京、天津、上海没有拖欠法官工资的情况。”[3]近年来，国家西部大开发政策成效显著。据统计，2007年度我国GDP人均已在2000美元以上，既使我国西部一些经济不发达地区的法院，达到“吃饭”的水平已经没有问题，但法院办案经费仍然拮据，某地基层法院竟然出现有汽车，但买不起汽油的状况，影响执法水平与执法效率。一些基层法院电话打不通的情况很普遍，因为欠费，一个法院只剩下院长办公室一部电话可以正常使用。因为没有经费，连基本运转都靠欠债支撑，被断水、断电是经常的事，影响司法工作的正常开展。

　　（二）法官不独立

　　汉密乐顿指出：“就人类天性之一般而言，对某人的生活的有控制权，等于对其意志有控制权。”[4]法院的经费依赖于当地政府，这就必然要维护当地利益。因为法院吃的是地方的饭，用的是地方的钱，自然受地方控制；反之，不受地方政府控制，法院人员的吃饭都成问题。汉密乐顿曾经说过：“最有助于维护法官独立者，除使法官职务固定外，莫过于使其薪俸固定。”[5]不只是工资，还有各种各样的与法官密切相关的个人利益，如住房、孩子上学、个人的升迁等，总之，法官的衣、食、住、行，托儿养老，都系于地方，法院也不可能置地方利益不顾。[3]在这种情形下，法官想独立都难。这个问题不仅中国存在，而且在世界范围内都具有普遍性。德国法学家沃尔夫甘·许茨指出：“行政侵犯司法，特别是侵犯法官的独立，在任何时代都是一个问题”，“地方影响对于确立法制和文明性来说，即令不是唯一有害的障碍，也是最有害的障碍之一。”问题是我们如何设计司法体制，确保法官的独立。[6]

　　在这里特别要说明的是，法官独立是在党的领导下的法官独立，我国司法体制是具有中国特色的适合中国国情的司法体制，因此，法官独立是建立在维护党的事业、维护宪法与法律、维护人民利益的前提下。笔者认为，尽管人事关系、薪酬关系对司法公正具有重要的影响，但是法院经费的保障，对司法权威的树立、司法水平与司法效率的提高能够起到推动作用。[4]

　　（三）司法权力地方化

　　中国是一个单一制国家，司法权在理论上是一种中央权力。地方各级人民法院是国家设在地方的司法机关，应当代表国家行使司法权，维护宪法与法律，适用统一的法律规范，平等地保护各方当事人的利益。然而，在中国目前的司法实践活动中，却存在着严重的司法权地方化倾向。决定因素之一是法院的经费依赖于当地政府，这就必然要维护当地利益，一方面，法院吃的是地方的饭，用的是地方的钱，自然受地方控制；法院稍有“不慎”，就可能遭至地方政府的经济“报复”，使自己处于一种尴尬的地步；[7]另一方面，法院经费的多少取决于地方经济的发展和财政收入状况，这就使其与地方利益形成依附关系，因此，法院往往更多地从发展和保护本地经济利益出发去执行法律，而不是着眼于维护国家法制的统一和司法公正，其结果必然是司法上的地方保护主义。正是这种依赖性和被控制的关系，司法权力必然无法避免地方控制而真正实行依法办案。[8]法官不独立，司法地方化是本，司法活动中普遍存在的金钱案、人情案、关系案是标；地方政府对司法活动的不当干预和控制是本，其他影响司法公正的因素是标。这种司法地方化的现象最终导致法院作为司法机关没能通过案例对社会起到法律指引作用，而“沦落”为一个纯粹意义上的纠纷解决机关，在当地政府眼里，这种纠纷解决机关与其他机关相比只是解决纠纷的程序性比较强而已，这也是司法权威不能树立的重要原因之一。[5]更有甚者，如果不听从当地党委、人大和政府的意见，党委就会运用人事任免权、调动权，人大会运用法律职务的任免权，政府会运用财权来予以制约，而这些权力或影响的制约往往是无机的、随意的。因此，法院判案要看地方的脸色，保护地方的利益。[9]

　　三、我国法院经费保障体制的完善

　　（一）它山之石——国外法院经费保障制度的考察与借鉴

　　西方国家已建立了一套完整的法律保障机构来保障司法独立。[10]在大多数国家，尽管存在着立法权和行政权如何在中央政府和地方政府之间配置的问题，但司法权无一例外地由中央依法设立和直接管理的司法机关（主要指法院）独立行使，不容地方政府染指。为确保国家司法权的统一，各国在法院经费保障体制上都采取了一些必要的措施，以确保各级司法机关能独立、公正地行使司法权，不受地方权力机关的影响。

　　联合国《关于司法机关独立的基本原则》第7条规定：“向司法机关提供充足的资源，以使之得以适当地履行其职责，是每一会员国的义务”，上述“资源”包括提供需要的办公条件、办案费用等。无论对法院还是对法官，如果受自身利益驱动，那么就无司法独立与公正可言。[11]世界上大多数国家都将司法机关的经费独立出来，单独列入国家预算，由中央财政统一划拨。一般来讲，在各主要国家，全国各级司法机关的经费开支都由中央财政负担，并以法律的形式确保司法机关经费的充足。通常的做法是由国家最高司法机关独立编制全国各级司法机关经费的总预算，由行政机关汇总，交由立法机关审议批准，最后再由最高司法机关根据预算在全国司法系统内部统一分配使用。联合国大会《北京声明》[6]第37条规定：“法院的预算应由法院制定，或者由有关机关与司法机关共同列出。”第41条规定：“保证司法机关具有充足的司法资源。为了使法官们能够履行其职责，向其提供必要的资源是至关重要的。”美国于1939年设立了联邦法院司法行政管理局，专门担任联邦司法系统的行政管理职责，由它制定并向国会提出联邦法院预算，审核并分配各联邦法院的经费。美国联邦各级法院的经费都由联邦政府拨给，由联邦最高法院统一分配使用。日本、法国是单一制国家，其法院的经费由中央统一支出，国会批准即生效力。日本早在1947年的《裁判所法》中就规定：“裁判所的经费是独立的，应计入国家预算内。”法国司法部负责全国普通法院系统的经费预算编制和管理。各基层法院向上诉法院提出每年所需经费预算，上诉法院汇总后报司法部，司法部对最高法院和上诉法院的经费预算进行审查，并商财政部综合平衡，最后报议会批准。俄罗斯为了保障法官独立审判只服从法律，改变了法院的财政管理体制，将过去的财政分级管理改为联邦政府一级财政管理。俄罗斯宪法第124条规定：法院的经费只能来自联邦预算，应能保障按照联邦法律充分而独立地进行审判。荷兰于2002年正式成立司法委员会，司法委员会管理除最高法院以外的全国各级法院。司法委员会负责提出法院预算并将经费分配至各级法院，各级法院向司法委员会、司法委员会向司法部报告经费使用情况。德国联邦司法部负责管理联邦法院、联邦检察院的经费，每年年初，联邦各法院及检察院提出经费预算送司法部，由司法部审查，商财政部综合平衡后，报请联邦议会批准。

　　（二）完善我国法院经费保障体制的具体对策

　　针对我国法院经费保障体制存在的问题，研究人民法院业务经费分别列入中央财政和省级财政体制、地方政府拨款改为国家财政统一拨款的制度以及法院避免在财政上受制于地方政府的对策，才是符合现代司法理念的改革目标。正如有的学者早期提出：“法院系统经费预算单列，由中央财政统一支出，使法院经费不受地方控制。”[12]如前所述，在很多国家，全国各级法院的经费开支都是由中央财政负担，并以法律的形式确保法院的经费充足。《公民权利和政治权利国际公约》在我国不久的将来得到实施，一些普适的人权保障司法原则同国际接轨也是必然的。因此，司法体制改革目标的实现有赖于一些实际制度的改革，而法院经费保障体制（尤其是人事、薪金筹）对于法官独立及司法公正就具有重要的推动作用。从当前和长远角度出发，我国理论界对改革和完善法院经费保障体制有两个方案：

　　方案一最高人民法院编制本院和专门人民法院的经费预算，报全国人大批准后，由国家财政按预算拨款。同时，实行诉讼收费制度改革，在最高人民法院和专门人民法院进行诉讼的当事人将诉讼费用全额交纳中央国库，财政部按全国人大通过的最高人民法院、专门人民法院的经费预算结合预算内资金全额划拨。

　　高级、中级人民法院和基层人民法院经费实行司法经费省级统筹，省级财政统一预算拨付，省级法院统一管理。具体由省级人大确定预算，省级财政执行预算、统一拨付，由省高级人民法院统筹、分配。同时，实行诉讼费用省高级人民法院统一支配方案。法院将诉讼费用、办案中追缴的赃款等收入，统一由省级财政管理，集中于省级国库，省（直辖市、自治区）财政部门按省级人大通过的全省法院预算案结合预算内资金全额划拨，由省高级人民法院按照本省各级人民法院的收支计划统筹、核拨，用于补助全省各级法院的办案经费。减少市、县两级司法机关对同级财政的依赖，逐步克服地方保护主义的影响，从制度上保障司法机关依法独立公正地行使司法权。实行司法经费省级统筹后，为减轻省级财政的压力，市、县两级财政按照一定比例向省级财政上缴财政收入。

　　方案二全国法院经费由最高人民法院报全国人大确定预算，国家财政统一预算、统一拨付，由最高人民法院统一管理。司法机关经费的垂直管理体制是司法的性质和特色的必然要求，是维护国家法制统一的必要保证，也是理顺司法管理体制的前提和关键。世界发达国家司法机关经费管理体制大都采取垂直管理方式。为了使法院摆脱地方的束缚，就必须切断在人、财、物等司法资源的供给上资源提供者对法院的控制力和影响力，因此，司法经费应当单列，由最高人民法院统一管理和支配。按照全国各级法院（包括普通法院和专门法院）的具体预算统筹、分配。同时，实行诉讼费用最高人民法院统一支配方案。各级法院将诉讼费用、办案中追缴的赃款等收入全额交纳集中于中央国库，由国家财政部按全国人大通过的全国法院经费预算全额划拨，由最高人民法院按照各级人民法院的收支计划统筹、核拨和监督使用，用于补助各级法院的办案经费，防止法院在经费问题上受制于地方。

　　两个方案相比较，后者充分体现了单一制国家司法统一的原则，更彻底地避免了地方法院对地方财政过度依赖，以及由此造成的难以根本杜绝的地方保护。在中央财力暂时无法保障所有法院经费支出的情况下，前者则更符合实际情况。该“实际”是相对于后者来讲的，在目前的财政体制下，实行起来仍应困难，或者说仍然有“理想化”的色彩。原因在于：一是难以突破宪法规定。我国宪法规定：“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”各级法院既然由地方各级人大产生，院长、副院长、审判委员会委员、审判员由人大任命，那么，人事权就归地方控制。同时，各级地方法院的产生在我国政治体制架构下与地方又有天然的联系，因此，法院的经费保障体制改革完全脱离地方根本不现实。二是我国东、西部经济发展差距较大。由于经济发展不平衡，法官工资差距也较大，西部地区法官平均收入大大低于东部地区，西部法官薪金不可能脱离地方实际而高出当地公务员平均收入过多。三是由于历史原因和众所周知的事实，法官工资水平不可能高于公务员。但由于《公务员法》的贯彻实施，为全国公务员工资的标准统一提供了法律依据，亦为法官工资的标准统一提供了法律依据。法官工资应以公务员工资为参考。目前，全国各地公务员“阳光工资”全面实施，为法院经费保障体制改革提供了新的突破口。

　　在此，笔者提出第三种方案：即最高人民法院编制本院和专门人民法院的经费预算，报全国人大批准后，由国家财政按预算拨款。同时，实行诉讼收费制度改革，在最高人民法院和专门人民法院进行诉讼的当事人将诉讼费用全额交纳中央国库，财政部按全国人大通过的最高人民法院、专门人民法院的经费预算结合预算内资金全额划拨。

　　地方高级人民法院、中级人民法院和基层人民法院经费保障具体包括：一是实行诉讼费用省、自治区、直辖市高级人民法院统一支配方案。地方各级法院将诉讼费用、罚金等预算内、预算外收入全额交纳集中于省财政。[7]省、自治区、直辖市高级人民法院编制本省地方法院经费预算，报省、直辖市、自治区人大常委会确定，由省级财政厅全额划拨，占省、直辖市、自治区地方法院基本支出与项目支出部分的70%，其余30%从最高人民法院编制的全国地方法院经费预算列支。具体制度：（1）省、自治区、直辖市财政厅设立专门法院经费银行帐户，负责收交、管理各级地方法院的财政经费。（2）省、自治区、直辖市各高级人民法院根据各级地方法院上报的预算支出计划，该计划包括行政编法官人数，事业编人数，审判法官人数，助理法官（含聘用制）人数，速记员（含聘用制）人数，行政事务法官支出[以地区市级公务员平均工资收入为准，省级法院行政事务法官以省级公务员平均收入为准）]、审判法官支出[高出该地区市级公务员平均工资收入的符度（以30-50%为宜），省级法院审判法官高出省级公务员平均收入的符度（以30-50%为宜）]，法官助理工资支出、速录员工资支出、其他人员工资支出、办公经费预算支出、项目预算支出及进度情况（包括已经发生的项目与该年度将要实行的项目）等，[8]会同省财政厅协商，经省、自治区、直辖市人大常委会通过后实行，上报最高法与财政部备案。（3）最高人民法院编制全国地方法院经费预算，会同财政部协商，报全国人大常委会通过后，根据最高法院的授权，高级法院会同财政厅将经费按预算进度直接划入各级法院银行帐户，不得层层截留。[9]（4）年度经费使用情况由国家审计部门授权省级审计部门进行严格年度审计，并进行内部通报，对虚报、假报不实者及滥用经费者主要负责人进行相应的制裁。二是自筹基本建设支出协调地方财政负责。法院经费由中央财政和省财政统筹以后，各级地方政府财政应按一定比例做出预算安排，作为各级法院的基本建设支出。

　　笔者认为第三种方案是可行的。改革开放以来，我国的社会主义市场经济发展迅速，综合国力不断提升，为中央财力的增长提供了雄厚的经济基础。特别是国家实行分税制改革后，中央财力增长迅速，中央宏观调控能力增强。我国2006年GDP总量达2.7万亿美元，2007年GDP总量约3.61万亿美元。实行地方各级法院基本支出和项目支出费用统筹以后，中央财政依靠其雄厚的实力，根据各地区的发展情形，给予法院经费补贴，实际上只要付出不大的代价，就可以为人民法院创造良好的执法环境。从完善我国的司法保障制度来说，这点代价是值得的，产生的社会效益是无法估量的。当然，法院经费保障体制的改革涉及到现行的法律、行政管理体制和财政管理体制等一系列因素，尤其是涉及我国司法体制的改革和完善，因此需要统筹考虑各方面的因素，才能最终建立起适合我国国情和法制建设实际需要的法院经费保障体制。




【作者简介】
孙增芹，中国石油大学讲师。


【注释】
[1] 这一观点无论理论界与实务界均已得到证实。
[2] 肖扬：《最高人民法院工作报告》－2008年3月10日在第十一届全国人民代表大会第一次会议上。
[3] 这是理论界与司法实务者都认可的观点。
[4] 这是笔者在审判实践中形成的观点。
[5] 这也是一种作为法律实务工作者长期的实践观点。
[6] The Beijing Statemento of Principles of the Independence of the Judiciary in the Lawasia Region，简称《北京声明》,1995年8月19日在北京举行的第6届亚太地区首席大法官会议通过，1997年8月28日在马尼拉修订。
[7] 参见现行省高院做法：省高院设立一个统一银行帐户，各级法院当事人交纳诉讼费用的同时，其中25%的费用立即转到设立的统一银行帐户上。
[8] 该详细计划的制度以诚信为原则，不得虚报、假报。
[9] 笔者认为，按照现在的人事政策，人事关系与工资关系是不分开的。但依这一原则，经费保障制度改革无从进行；只对法院项目支出进行部分改革，如同现在的25%的诉讼费上交省财政的政策，也只是法院系统内部的调剂，实施这么多年以来，社会效果并不明显。


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