入世十年的法治政府和服务型政府建设

【出处】中国宪政网
【关键词】入世十年；法治政府；服务型政府
【写作年份】2011年


【正文】

　　中国加入世界贸易组织（WTO）是在世纪之交发生的影响广泛深远的大事。不觉间十年过去，方方面面发生了很多变化，我作为行政法学者来谈谈入世对于我国行政体制改革和行政法制革新的影响。

　　在笔者看来，WTO在实质上就是要求各个主体按照该组织确定的体现民主性、规范性和有效性的一整套原则和规则来指导和运行现代市场经济。记得争取入世的过程中，人们在思想认识上曾发生很大的变化：在前期，许多人认为入世是对经济的考验，对企业的考验，担心我国企业经受不住这个考验；后来才认识到入世主要是对法律制度的考验，担心我国尚不健全的法律制度经受不住这个考验；再后来才逐渐弄清楚入世最关键的是对政府的考验，担心我国各级行政机关和公务人员的思维方式和行为模式经受不住这个考验。十年来的经验教训证明，如果不转变政府职能、不改进管理方式、不调整政企关系、不完善政府法制，那么政府机关就经受不住这个考验，就会异化为压抑企业活力、制约经济发展、阻碍社会成长的封建家长和官僚机器。因此，如何正确认识和充分尊重WTO的原则和规则，明确它们如何影响行政体制改革和行政法制革新，就特别值得研究。

　　行政管理是否民主、规范和科学，与市场经济的健康有效运行密切相关。因此，WTO对于成员国家和地区的政府机关如何运行，政企关系如何调适，提出了诸多要求，表现为一系列重要的原则和规则，包括公开性（透明政府）、平等性（非歧视性）、公平性（平等竞争环境）、安定性（依法行政）的要求。例如：公开性，要求行政过程和政府信息必须面向市场主体和社会公开，未经公开的政府文件对于企业不产生法律效力；平等性，要求政府机关对于所有市场主体一视同仁，禁止各种身份歧视，应当不断筛查排除各类歧视性经济和社会政策；公平性，要求政府机关依法采用有效手段维护市场竞争公平进行，真正成为现代市场经济秩序的调整器和守护神；安定性，要求政府机关在良善的立法和司法的基础上，通过积极引导、严格执法和权益救济，构建诚信和谐的内外环境。

　　由此还派生出参与性、服务性和规范性的原则要求。参与性原则是指需要创造条件让公众参与立法与行政立法、行政执法、监督救济的过程，实现参与行政、合作行政、共同治理；服务性原则是指行政管理要体现以人为本、关注民生、服务为先的要求，寓管理于服务之中，积极建设服务型政府；规范性原则是指行政管理和行政服务要体现科学性、示范性、和有效性的要求，注重行政程序制度建设，使得政府机关能够低成本、高效率地运行。

　　随着改革开放的逐步推进，我国经济、政治、文化和社会诸方面取得了很大发展，民主法制建设也获得令人瞩目的发展进步，并对经济、政治、文化和社会发展起到了特殊的推动和保障作用。在依法治国基本方略于1999年载入宪法之后，有关国家机关加强立法和制度建设，努力建立社会主义法律体系，力图严格行政管理和行政执法，注重强化行政执法监督和加大权利救济力度，依法行政的能力和水平有所提高，这是有目共睹的行政法制建设成绩。但是，与完善社会主义市场经济体制、建设社会主义政治文明和推进依法治国方略的客观要求相比，与WTO的原则和规则的要求相比，在行政管理和行政法制的实践中还存在值得研究解决的诸多问题，推进依法行政还存在不少差距。主要是：行政管理体制与发展社会主义市场经济的要求还不适应，依法行政面临诸多体制性障碍；制度建设反映客观规律不够，难以及时、全面、有效地解决实际问题；行政决策程序和机制不够完善；有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生，民众反映比较强烈；对行政行为的监督制约机制不够健全，一些违法或者不当的行政行为得不到及时、有效的约束和纠正，民众的合法权益受到损害难以得到及时救济；一些行政公务人员依法行政的观念仍较淡薄，依法行政能力有待提高。这些普遍存在的突出问题损害了民众的利益和政府的形象，阻碍了经济、政治、文化、社会和法制的健康发展，也不符合WTO的要求。

　　为解决这些问题，适应全面建设小康社会的新形势和依法治国的进程，必须全面推进依法行政，加快建设法治政府。在此背景下，我国于2004年颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，2008年颁布了《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，2010年颁布了《国务院关于加强法治政府建设的意见》。这些具有重大而深远意义的纲领性行政法律文件，提出了建设法治政府的基本原则、基本要求、基本目标和基本举措，推动了行政体制改革和行政法制革新。

　　例如，《全面推进依法行政实施纲要》第四部分在分析如何转变政府职能、深化行政管理体制改革、改革行政管理方式之际，明确具体地提出要“充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用”（第9条）；《关于加强法治政府建设的意见》第五部分在分析如何严格规范公正文明执法之际，明确具体地提出要“推进政府职能转变和管理方式创新”（第14条），提出要“改进和创新执法方式，坚持管理与服务并重、处置与疏导结合，实现法律效果与社会效果的统一。”（第15条）这里的“管理方式创新”、“改进和创新执法方式”的要求，特别值得我们认真研究、深入理解和积极实践。所谓“改进”，是指对于既往常用的刚性为主的行政管理模式和行政执法方式要进行民主化、法治化、科学化改造；所谓“创新”，是指行政机关和公务人员要学会积极运用柔性为主的行政管理模式和行政执法方式。由此，形成以人为本、刚柔相济的行政管理和行政法制模式。

　　为此，有关国家机关包括各级人民政府努力推出了一系列的立法建制举措，来兑现我国入世之际的各项承诺。例如：关于公开性（透明度原则），2008年5月1日起施行了《政府信息公开条例》，2011年还专门推出了专项司法解释《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》；关于平等性（非歧视原则），十年来我国推出了一系列关于调整非公有制经济的国家政策，并在2004年修宪时把“鼓励”、“支持”非公有制经济发展作为新的宪法原则和国家政策写入了现行宪法；关于公平性（良好市场秩序原则），十年来我国推出了一系列市场管理和反垄断法律法规，作出了加强民间调解、行政调解和司法调解的立法建制努力，还首次在2004年修宪时专门写入了人权条款、社保条款和补偿条款，在2011年初出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》中对于长期争论不休的公共利益范围作出了系统和明确的界定（第八条）；关于安定性，经过长期艰苦的共同努力，我国现行有效的法律文件已有240部法律、607部行政法规、8600多部地方性法规，以及上万个部门规章和地方政府规章，这些都成为经济和社会秩序稳定和谐的保障条件；关于参与性，十年来各级、各类国家机关从立法与行政立法、行政执法、监督救济等诸环节，推出了诸多制度创新举措，例如国家环境保护总局（现为环保部）推出的规章《环境评价公众参与办法》；关于服务性，我国从2003年开始，胡锦涛、温家宝等领导同志的重要讲话，党中央、全国人大和国务院的多个重要文件，都正式提出了建设服务型政府、服务型行政机关的要求，有的地方（如湖南省、深圳市）还探索出台了关于行政服务的专门地方立法；关于规范性，从推出第一个专门的地方政府规章《湖南省行政程序规定》以来，现在山东省、四川省凉山州等地方也陆续推出了关于行政程序的地方专门立法，许多地方、部门还探索推出了行政执法的裁量基准。

　　这些立法建制和运转实施的努力，使得我国的行政管理和行政法制面貌大大改观。当然，各种问题和困难仍然存在，特别是一些深层次的观念误区和体制矛盾仍然存在，须要不断研究解决。

　　对于入世十年来的我国行政法制来说，正在发生着系统和深刻的行政法文化革新，其内核是民主精神、科学精神和法治精神的基本追求。这三种精神追求在新时期的具体表现，也就是行政体制改革和行政法制革新的如下三个相互联系、相互影响的发展趋势，最终会形成符合法治发展规律和中国国情的新行政法：

　　一是行政法制的民主化发展趋势。例如，行政主体的多元化、社会化发展，行政相对人得以主动地参与行政过程，在行政相对人的财产权利和人身权利受到制度保障的前提下，其政治权利和社会权利逐渐受到关注，依法保障公众参与、行政公开、尽量采用柔性行政方式等各项行政民主制度逐步发展。

　　二是行政法制的科学化发展趋势。例如，在行政管理和行政法制实践中注重行政管理理念与方法创新，运用现代科学技术，特别是推行电子政务、采用电子手段、建设电子政府、接受网络监督，注重权利与义务、权力与责任、规范与效果、成本与效益的协调和平衡，行政法制运行模式符合本国实际和世界潮流。

　　三是行政法制的法治化发展趋势。在“人权入宪”的背景下，行政机关的管理行为走向规范化、制度化、可预期，具有“双刃剑”特性的行政权力被纳入行政法治的原则和规则约束下运作，行政责任追究机制逐步建立，人权保障开始受到关注和依法推进，对行政相对人权利的救济机制逐渐完善。

　　最后，笔者要强调指出一点：近些年来在推动依法行政的进程中，一些地方、基层推出了行政法制革新的许多做法，形成经验或引起争议，对此不宜简单予以否定或不敢积极面对，应予高度关注和认真研究。在行政改革深化和行政法制转型的进程中，要积极创造条件充分发挥出地方政府机关推动行政改革创新的主动性、积极性以及创造性（天津、成都、南京、扬州、泉州等许多地方推出的行政审批制度改革的地方经验就是缩影，能够从中获得许多启发）；必须正确认识我国行政改革创新的背景因素、基本趋势、基本路向和工作重点，在科学发展观、行政民主观和依法治国方略、依法行政方针的指引下，努力推动由过去的集权行政、粗放行政、人治行政、管制行政，逐步转向民主行政、科学行政、法治行政、服务行政，稳健推进各地、各领域、各层次的行政法制建设，有助于实现建立法治政府和服务型政府的目标。




【作者简介】
莫于川，重庆人，法学博士，中国人民大学教授、博士生导师、宪政与行政法治研究中心执行主任、中国行政法研究所所长，中国行政法学研究会副会长兼政府法制专业委员会副主任。