乡土社会水利纠纷

发布日期：2011-12-23 作者：110网律师

窄窄的河道，烤蔫的稻穗，难咽的苦咸水，每逢大旱广大乡村的景象让人触目惊心，而所有问题都可以归结为一个字：水。据广西壮族自治区水利厅提供的统计表明，目前广西农业水源工程还无法满足农业产业化发展的需要，全自治区缺乏灌溉条件或设施的天地还有1558万亩，占耕地面积的41％，其中无任何灌溉设施的旱地面积有1430万亩。在现有的2283万亩灌溉面积中，2／3面积还在沿用传统落后的灌溉模式，全自治区灌溉水的平均利用率不足42％。另外，2005年广西乡村人均用电仅为全自治区人均用电量的8.2％，是全国人均用电量的4.5％。2004年的水利部门的一项调查同时表明，广西乡村饮水不安全人口为1776.86万人，占乡村总人口的42％以上，其中高氟水、高砷水、苦咸水、污染水等水质不达标的人口有770多万，水量、用水方便程度和水源保证率不达标的人口超过1006万人。[①]基于此，近年来，乡村由于取水、用水、灌溉、水体污染、发电等引发了诸多纠纷，这些纠纷中民事纠纷不断，因水导致的流血冲突时有发生，要求政府对某处水源重新确定所有权或使用权的行政确权纠纷屡见不鲜，水对人类的重要性日益显现。

一、乡村水利对于社会主义新乡村建设的重要意义
新乡村建设总体目标要求是：“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，这五句话二十个字，涵盖了乡村经济、政治、文化和社会各个领域，是社会主义现代化建设“四位一体”总体布局在“三农”工作中的具体体现，是对新乡村的全景式描绘，具体表现对乡村“生产水平、生活质量、人居环境、精神文明、民主政治”等五个方面的目标与要求。而对提高生产水平、提高生活质量、改善乡村人居环境三个方面，无不与水利工作息息相关、密切联系。如加强饮用水工程建设，改善乡村排涝灌溉条件，整治乡村水环境，提高防汛抗灾综合能力，推进乡村水土保持等，正是面向乡村，面向基层，服务“三农”，为促进乡村经济社会持续健康发展和最终实现农业乡村现代化所做出的各项具体实践。乡村水利对于新乡村建设具有非常重要的现实意义，主要体现在如下几个方面：
（一）乡村水利是支撑乡村社会经济发展的重要基础
从广西区乡村的基本情况来看，农业依然是乡村特别是经济不发达地区尤为重要的基础产业。为促进农业与乡村经济发展，最基本的一条就是依靠发展生产。而发展生产对于乡村来说首先指的是发展农业生产，指的是以粮食生产为中心的农业综合生产能力的提高。因此，随着我区城市化与工业化程度的不断加深，在乡村原有耕地、土地面积不断减少的情况下，为满足乡村基本生活需求与促进乡村经济的不断增长，一个重要的途径就是通过进一步发展农业生产和提高农业的综合能力来加以解决。然而，农业乡村生产能力的提高与乡村经济的发展，在一定程度上又取决于对“三农”工作的扶持力度，取决于对乡村水利工作的重视程度，取决于对农田灌溉、农田排水等乡村水利设施的投入多少，取决于我区整体乡村水利事业的发展水平。“水利是农业的命脉”、“有收无收在于水，多收少收在于肥”，正是对水利与农业关系最切实的表述。同时，由于我区严峻的水情，加之乡村人口众多，水资源短缺，水旱灾害频繁等，这些基本情况均赋于了乡村水利对于农业生产与乡村经济发展的重要意义。
（二）乡村水利是乡村防洪抗灾安全的重要保障
建国50多年来，广西区人民发扬了自力更生、艰苦奋斗、团结治水、科学治水的精神，致力于水利等基础设施建设，一大批水利工程的建成，既提高了全区抗御水旱灾害的能力，又为农业、乡村的发展奠定了坚实的基础，促进了经济社会的持续快速发展。据《人民日报》报道：随着水利体制改革步伐加快，广西壮族自治区水利建设“十五”期间渐入佳境。5年中，全区投入水利建设资金243亿元，完成896座水库除险加固，新增水库蓄水能力8.9亿立方米，治理水土流失面积2400多平方公里，增加灌溉面积93万亩，新增乡村水电装机容量117万千瓦，解决了乡村353.3万人饮水困难和127万人用电难问题。[②]近年来，广西先后出台加快水利改革与发展、改革水利工程管理体制、推进乡村小型水利体制改革、建立农田水利建设新机制等意见和实施方案，在水利投入、产权、水务管理等方面，进行了有益探索。拓宽水利投入渠道、推进水利产权制度改革，是广西水利体制改革的重点。目前，广西已初步形成政府出资引导、企业投资开发、市场化运作的水利投资开发机制，“十五”期间的水利建设投入相当于1949年至2000年水利投资总和。各级政府从加快水利企业国有资产产权改革、加大资产重组等入手，对全区的水利资源、水利资产、水利资本进行优化组合，取得了有益经验。实行家庭承包经营后，乡村小型水利建设一度出现困难。广西按照“谁投资、谁受益、谁所有、谁管护”的原则，对以农户自用为主的小、微型工程，归农户个人所有；对受益户较多的小型工程，由受益户组建用水合作组织，相关设施归用水合作组织所有；对政府补助形成的资产，归项目受益主体所有；对经营性工程，实行企业化运作；政府补助形成的资产可委托水管站等组织持股经营，也可拍卖给个人或各类村民专业合作组织。这些改革措施极大地调动了村民办水利、管水利的积极性。全区在短时间内建成近100万座一家一户兴建的集雨“地头水柜”、“家庭水柜”。灵川县组建的98个“村民用水协会”，两年中会员发展到1.85万户，发动群众自筹资金832万元，投工43万个，完成工程117处，恢复和改善灌溉面积近2万亩。
（三）乡村水利是提高乡村生活质量的重要条件
人居环境的好坏影响着乡村居民的生活质量。尤其是供水，对提高村民生活水平和生活质量的作用体现得更具体、更实在。第一，解放和发展了生产力，推动乡村脱贫致富进程。修建饮水工程，使村民从繁重的挑水、背水劳动中解放出来，集中精力投入到农业、工副业生产中，许多村民还利用饮水工程的多余水源，积极发展养殖业、种植业，搞庭院经济，拓宽了致富门路，促进了乡村经济的发展；第二，减少了疾病，增进了健康。饮水工程建成后，人们饮用了优质水，改善了生活条件，肠道传染病、肝病、氟中毒病等发病率明显下降。第三，乡村供水工程建成后，家庭卫生条件得以改善。群众还可以用节约的水在街道周围、房前屋后植树造林、种花种草、改善了生态环境。第四，推动了乡村城镇化建设。乡镇供水是小城镇建设的重要基础设施，也是乡镇进入小康社会的一个重要标志。乡镇供水对乡镇企业的发展、农业产业结构的调整，科技、教育、文化、卫生、商业、饮食服务业的发展，对村民素质、生活质量提高以及对社会生态环境的改善发挥了重要作用。

二、目前乡村水利现状
目前乡村水利的发展仍面临着许多困难与问题，与21世纪农业和国民经济发展很不适应。从长远和整体的角度看，21世纪乡村水利发展面临着人口增长、经济持续稳定增长、小城镇的快速发展和城市化水平的提高，农业结构的调整和粮食生产格局的变化，社会主义市场经济体制的建立，人民生活质量的提高，中西部发展步伐的加快等等一连串的挑战，进入21世纪，我国乡村水利建设的任务将是十分艰巨的。从乡村水利现状分析来看，主要有以下几方面的问题：
（1）乡村水利总体状况不适应农业和国民经济发展的需要。目前的灌溉水平还远达不到旱涝保收的要求，一半以上的耕地“靠天吃饭”，干旱缺水严重制约着农业生产力水平的进一步提高。据统计，20世纪90年代以来，全国平均每年因旱受灾耕地面积近4亿亩，比70年代增长2.3倍。目前农业灌溉缺水量达300亿m3左右。正常年份和较旱年份，粮食减产在100～250亿kg，但遇到严重干旱年份粮食减产曾高达近500亿kg，如1997年因旱粮食减产476亿kg，对粮食生产造成的损失是新中国成立以来最严重的年份。[③]
（2）现有灌排设施标准偏低、配套不全、且老化失修，威胁到农业的稳定。我国现有灌溉工程大部分是50、60和70年代修建的，当年设计标准较低，配套不全，大部分渠道为土渠，没有衬砌，渗漏严重；许多灌区只修建了渠首、干渠和支渠，支渠以下的斗、农、毛渠和相应的建筑物都修建不全，有的配套率不到20%；这些设施不仅没有能充分发挥效益，而且经过三四十年的运行，已达到或超过了使用年限，大部分工程将逐步进入老化期。由于先天不足（质量不好，配套不全），后天失调（维修管理跟不上），普遍老化破损严重，效益衰减，直接威胁到农业生产的稳定。
（3）水土资源不匹配，新增灌溉面积难度大。我国水资源总量的81%集中分布在长江及其以南地区，而该地区耕地面积仅占全国的35%，人口占全国的53%；长江以北广大地区，人口占全国47%，耕地占全国的65%，而水资源量仅占全国的19%。随着人口增长和社会经济的发展，北方水资源短缺问题，将使灌溉水源更加紧张，严重制约北方地区灌溉面积的发展。其次，经过近半个世纪的开发，水源、地形等条件好的耕地绝大部分已发展为灌溉面积，受水土资源的制约，今后新建、扩建灌溉面积投资更大、难度更高。
（4）灌溉水源只能在总量控制下求发展。我国目前农业用水总量约4000亿m3，随着工业化和城镇化速度的加快，总用水需求量将继续增长，据专家们预测，到21世纪中叶，全国总供水量将达到8000亿m3，新增供水能力主要满足工业和城市用水需求，农业用水不可能大幅度增长，农业用水只能在4000亿m3的总量控制下求发展，因此，未来50年农业灌溉必须走内涵发展的道路，开源与节流，主要靠节流，建立节水型农业势在必行。
（5）灌溉技术落后，节水灌溉技术的推广力度不够。我国灌区灌溉渠道的衬砌率只有20%～30%，渠道跑、冒、漏水现象十分普遍。在灌水方式上，大多采用传统的地面灌溉，采用喷微灌、低压管道输水等先进技术的灌溉面积不足10%，灌溉水的利用率普遍偏低，全国平均仅为0.4～0.45左右，比先进国家低0.25～0.30左右。再加上管理水平低，以及如何适应乡村现行的以家庭联产承包为主体的经营体制、节水资金投入等方面的因素，目前为止，节水技术的成果转化率只有20%左右。
（6）投入不足，水价长期不到位。80年代以来，水利基本建设占全国基本建设投入比重逐年下降。在水利基本建设中灌溉工程的投入比重由“二五”时期的31%，降到1994年的10%，降低了21个百分点。灌区改造、扩建、节水灌溉工程和发展新的灌溉设施的资金和劳务投入严重不足。此外，水价长期不到位，目前实际收取的水费仅占成本的1／3～1／2。一般只能勉强维持职工工资和日常办公费用，用于工程维修的资金严重不足，许多灌溉工程管理单位只能维持简单的运行管理，不能实现良性运行。
（7）建设管理体制不顺，走向市场难度很大。目前小型水利工程产权不清晰，职责不明确，影响了群众参与建设与管理的积极性。大型灌溉工程虽然采用了“事业性质，企业管理”的模式，但由于受国家农业政策的影响，乡村水利走向市场难度很大，大多数灌区很难适应社会主义市场经济的需要。绝大多数灌区尚未摆脱经济上的困境，更谈不上走上良性循环的轨道。

三、乡村水利现状原因分析
（一）乡村水利资金来源单一，总体投入有限。这是造成乡村水利现状的根本原因。长期以来，乡村水利建设主要依靠政府拨款。投入渠道单一，政府拨款有限，水利建设资金长期短缺，造成乡村水利建设严重滞后。虽然，近年来市政府加大对乡村建设资金的投入力度，但由于乡村水利资金整体需求量过大（每年乡镇要求补助资金上亿元甚至好几亿元，而实际财政预算资金仅3000-4000万元），尤其是取消了“两工”后，资金供需矛盾愈发突出，在安排资金时除了较集中地投入小流域综合治理、河道整治、除险加固工程建设外，其余资金不得不分散在“小、多、散”等修修补补工程的补助上，没有集中精力进行乡村骨干性水利工程建设。同时，由于乡村乡镇的配套资金困难，越是需建设的地方财力越有限，越无力投入较多资金进行水利等基础设施建设，从而造成部分乡镇乡村水利发展停滞不前。
（二）缺乏统筹观念，乡村水利与城市水利未能做到统筹发展。主要是对乡村的“水多、水少、水脏”问题重视不够。长期以来，在乡村水利与城市设施等基础设施的规划建设上，缺乏统筹观念，往往偏重于对城市设施的投入与保护，而对于乡村水利等基础设施投入较少或只停留在原有的水平上，以致乡村“水多、水少、水脏”问题依然十分突出。在解决“水少”问题上，由于我市饮水工程大都建于几十年前，建设不规范，规模小而散，又缺乏管理，广大乡村至今还存在饮水困难和饮水不安全问题，在近几年通过“村民饮用水工程”才得以逐步缓解。在解决“水多”问题上，区政府近几年虽投入大量资金开展标准海塘、城防工程与山区小流域工程建设，但由于未能及时实施重要小流域的综合治理，以致一些重要小流域洪灾频发，不仅严重威害人民群众的生命财产安全，而且极大地制约了当地乡村经济的发展。在解决“水脏”问题上，由于乡村河道线长面广、污染淤积严重，加之政府投入与倾斜力度不足，乡村河道的综合整治仅停留在对一些重要河流的疏浚上，达不到全面治理、统筹兼顾的目的。综合上述几点说明，我区对乡村水利的投入力度、重视程度依然不够，乡村水利与城市水利依然存在着“一条腿长、一条腿短”的状况。
（三）缺乏有效监管手段，有利于乡村水利发展的政策措施难以落实到位。近年来，中央到地方政府均出台了一系列支农帮扶政策，尤其是2005、2006年中央连续两年下发一号文件要求进一步加强乡村、农业工作，并把发展乡村水利作为破解“三农”问题的一个重要内容来深化实施。取消“两工”、“一事一议”、“财政转移支付”、“资金倾斜”、“小型水利工程体制改革”等有利政策措施出台并逐渐得到贯彻。但因我区部分乡村乡镇财政入不敷出，把一些有利于加快乡村水利发展的政策停在口头、画在纸上，将乡村各项水利经费作为收入来源，截留挪用，挤占，甚至作为日常工资与奖金发放。加之缺乏对乡村水利小项目资金的有效监管，许多乡村乡镇出现该上的水利工程项目不能上，重复上报项目，以及造成在建项目的质量大打折扣，严重影响到乡村水利建设的顺利进行与乡村水利事业的正常发展。
通过对乡村水利发展现状与存在问题的原因分析，充分说明乡村水利基础还很薄弱，问题突出，同时也说明了乡村水利发展的潜力巨大。因此，把加强乡村水利建设作为推进新乡村建设的切入点，是当前我国进一步落实科学发展观的客观要求，是推进我国新乡村建设和破解“三农”问题最现实的选择。

四、减少乡村水利纠纷的几点设想
在推进新乡村建设过程中，乡村水利可以大有所为。当前要把保障乡村饮水安全、发展节水灌溉、开展乡村水土环境综合整治、提高乡村防洪抗灾能力作为乡村水利工作的重点任务，为我市新乡村建设真正取得实效做出积极的贡献。
第一，加大资金投入，加强防洪工程建设，提高乡村整体防洪抗灾能力
如广西在“十五”投入资金243亿元的基础上，“十一五”期间还将大力建设水利设施，解决洪涝灾害、干旱缺水、水污染和水土流失严重四大问题。为达到以上目标，广西将努力构建三个体系：一是构建牢固的防洪减灾体系。加快防洪控制性工程，沿江城市区堤防建设以及沿海标准海堤建设，建设和完善防汛指挥调度系统，防洪工程设施管理系统和水文自动测报系统，提高防汛指挥现代化水平。加快流域调度方案和沿海防台风预案的制定，建立和完善抢险救灾网络，提高抢险救灾工作的快速反应能力。二是构建完善的水资源供给体系。以水资源优化配置为核心，以节约保护水资源为重点，形成生活用水、农业用水、工业用水、生态用水、航运用水等合理利用的格局。三是构建科学的水环境，水生态保护体系。加强水污染防治和水环境保护，促进流域和区域水资源的统一管理，确保饮用水源的水质和水生态系统的良性循环，努力实现“水清、岸绿、景美”的目标。据了解，“十五”时期，广西累计投入资金243亿元用于水利基础设施建设，建成了一大批事关国计民生和发展全局的防洪、治旱、灌溉、人饮和水电工程，为经济社会发展提供了保障，也为今后的发展打下了坚实的基础。
第二，突出乡村饮水安全，改善村民生活条件
保障饮水安全，维护人的健康生命，是当前经济社会发展对水利工作的第一需求，是“为人民造福”的大事，因而也是建设全面小康社会的一项重要指标。胡锦涛总书记在2003年7月对乡村饮水安全工作做出的批示：“无论有多大困难，都要想办法解决群众的饮水问题，绝不能让群众再喝高氟水。”这一批示，更加突出地把保障乡村饮水安全问题摆在十分显要的位置。2006年广西继续实施100万人饮安全工程建设，争取在“十一五”期间解决500万乡村人口的饮水问题，使乡村饮水不安全人口减少1／3以上；在争取中央对大中型灌区改造提供支持的同时，安排两亿元专项资金用于小型农田水利建设，用５年时间使广西农田水利设施有明显改善；同时有序开发建设地方中小水电，加快水电乡村电气化和小水电代燃料生态保护工程建设，提高乡村用电水平。
第三，逐步建立起“以水养水、良性运行”的机制，调动群众参与水利建设的积极性
“用水者协会好呀。”广西柳州市柳江县百朋镇太阳屯村民谢广欢对笔者说，“协会组织会员修好了水渠，让我家的旱地又种上了水稻。我们再也不用去争水抢水了。”据了解，太阳屯有５５３亩耕地，以前主要依靠附近的根林水库进行灌溉。但由于年久失修，根林水库的两条干渠已经严重损坏，水资源大量渗漏，造成下游大部分田地无法灌溉。一些村民由于抢水，还经常发生水事纠纷。２００４年，太阳屯成立了农业灌溉用水者协会。协会发动会员筹集３.３万元，加上政府补助，对根林水库进行了加固，并修建了１.２公里干渠，恢复灌溉面积１８６亩。协会还落实专人管水和领导机构，制定规章制度，并与用水户签订了供用管水合同，实现了水利建、管、用的统一。太阳屯协会是广西用水者协会发挥作用的一个缩影。广西针对当前农田水利建设面临的形势和问题，积极推进以组建村民用水合作组织为重点的乡村小型水利体制改革，全区１８２９个用水者协会动员千万村民投身农田水利基本建设，破解了农田水利基本建设难题。二十世纪六十年代，广西乡村水利建设和全国各地一样，达到高潮。此后，乡村小型水利工程的建设与运行管理由于没有摆脱计划经济的束缚，建、管、用脱节，水利工程水价难定、水费难收、投入难找、工程难管、农业用水难，水利工程难于维续等诸多问题，全区水利工程年久失修，损害严重。面对严峻形势，广西决定推进乡村小型水利体制改革，于２００１年印发《关于推进乡村小型水利体制改革的意见》；２００５年７月，广西壮族自治区人民政府又印发了《关于加快水利改革与发展的若干意见》，大力推进以组建村民用水合作组织为主要形式的小型水利体制改革，以村民用水合作组织载体，动员千万村民投入农田水利基本建设。到2007年上半年，广西共组建１８２９个农业灌溉用水者协会，由协会采取“一事一议”办法投入水利建设资金达１０１４７万元，村民投工投劳达１５９万个工日，组建的村民用水合作组织完成小山塘、水库除险加固１０８０座，完成渠道防渗、小电灌、打井等各类水利治旱工程２９６５处，完成渠道防渗配套总长９３０公里，新增灌溉面积３．５万亩，恢复和改善灌溉面积２６万亩。广西水利厅厅长文明说，村民用水合作组织是在家庭承包经营之后，适应乡村改革和发展要求的一项组织创新和制度创新。实践证明，通过组建村民用水合作组织开展农田水利建设，充分体观了乡村小型水利工程的社会公益性，明确收益村民既是乡村小型水利工程的建设者，又是工程的所有者、受益者，从而较好地解决了乡村税费改革、取消“两工”后如何组织村民开展农田水利基本建设的难题，为乡村水利建设和管理创新了机制。
第四，加强乡村水利社会化服务体系建设
加强乡村水利社会化服务体系建设，对于改革乡村水利管理体制和运行机制，加强乡村水利工程管理，加速乡村水利科技成果的转化具有重要意义。21世纪，要在全国逐步建立起以乡村集体和合作经济组织基础，以专业技术部门为依托，以村民自办服务为补充的多种经济成分、多形式、多层次的服务体系。乡村水利社会化服务工作的重点：一是完善区乡水利服务组织、搞好服务工作；二是搞好技术信息、人员培训、技术承包等服务；三是鼓励发展村民管水组织。各级乡村水利工作者树立为村民、为农业生产服务的观念，不断改进工作作风，提高服务质量。推动乡村水利社会化服务组织向产业化、专业化、企业化方向发展。　　积极支持村民自办、联办服务组织，保护他们的合法权益，并从资金、技术、物资和政策等各方面给予扶持。
第五，大力普及节水灌溉技术，把推广节水灌溉作为一项革命性措施来抓，促进水资源高效利用
推广节水灌溉，是缓解当前农业用水供需矛盾，增加农业产量、发展乡村经济的需要，是加快我国农业现代化进程的需要，是改善生态环境，实现水资源可持续利用、农业可持续发展的需要。推广节水灌溉，是我国农田灌溉发展从粗放到集约，从外延为主到内涵为主，实现增长方式历史性转变的过程，是具有深远历史意义的科学决策。要抓好重点地区节水，充分利用天然降水是首要的节水灌溉措施，节水潜力最大的环节是渠系输水。田间节水要结合农业耕作栽培技术改革和建设现代化农业要求进行。要制定政策措施，积极引导扶持节水灌溉工作的开展。要将发展节水灌溉作为21世纪我国灌溉发展的一项基本原则。不论是农业综合开发、商品粮基地建设、粮食自给工程、菜篮子工程、或是扶贫开发，必须实施节水灌溉，达不到节水标准的项目，不予立项审批。要加大对节水灌溉的投入，严重缺水地区的骨干节水工程要作为重点建设项目，纳入各级基建计划。要尽快研究制定有利于节水灌溉发展的经济补偿政策和计划用水、节约用水的管理制度和实施方案。
第六，建设高素质的乡村水利队伍
努力提高人员技术业务素质。根据乡村水利不同工作岗位的特点，利用一切手段和设施，实行集中和分散相结合，短期与长期相结合，理论与实践相结合，脱产与在职相结合等办法，加大培训培养力度，努力建设一支高素质乡村水利从业队伍。到2030年，争取大、中型工程管理单位业务骨干都具有中专以上学历，中级以上职称，普通人员都经过专业培训；每个水利合作组织至少有一名懂技术、会管理复合型人才。水行政主管机构人员不仅要有懂水利，而且熟悉与本职工作相关领域有关知识，一专多能，真正成为水行政管理行家里手。逐步建立健全与社会主义市场经济体制相适应的乡村水利队伍建设和管理的规章制度。在完善各类专业技术服务组织重组制度的同时，重点建立健全水利合作组织发展的框架体系，明确合作水利组织建设和运行管理必须遵循的原则，保障水利合作组织这一新事物的发展有章可循，有法可依。要把建立有利于调动职工工作积极性、主动性和创造性人事管理制度作为队伍建设的核心，建立起因事设岗、因事设职，按照岗位职务要求配置人员的新机制，保证人员能进能出，在各自岗位上最大限度发挥才能。
第七，加强领导，为乡村水利发展提供良好的社会环境
各级政府要加强对乡村水利工作的领导，牢固树立为农业服务的思想，特别是在市场经济和干部任期制的情况下，各级政府党政一把手要切实把发展乡村水利作为促进农业和乡村经济发展的首要措施来抓。深入实际，调查研究，解决乡村水利工作中的实际问题。要因地制宜，分类指导，加强宏观管理和调控，努力创造有利于乡村水利工作发展的社会环境。各地要根据全国乡村水利发展纲要，因地制宜地制定本地的乡村水利发展规划，并认真组织实施。

[①]以上数据来源于广西水利厅资料。
[②]以上数据来源于《人民日报》。
[③]以上数据来源于国家水利部相关资料。

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