环境诉讼中的群体诉讼制度——兼论完善我国环境诉讼中的代表人诉讼制度

【出处】《河北法学》2004年第12期
【摘要】群体诉讼在美国称为集团诉讼、日本称为选定当事人诉讼、德国称为团体诉讼，这些制度各有长处，都为快速妥当解决环境纠纷、控制环境污染、保护受害人环境权益方面起到了积极的作用。在借鉴国外先进经验基础上，我国应当在放宽对代表人权限过多限制、确立民间环保团体组织诉讼地位、加强集团诉讼政策制定功能等方面完善我国环境诉讼中的代表人诉讼制度。
【关键词】环境诉讼；群体诉讼；环保团体
【写作年份】2004年


【正文】

　　群体诉讼制度是指由处于相同情况且有共同利害关系的当事人组成的临时集合体，作为诉讼主体，并由其代表人进行诉讼活动，该诉讼的裁判对所有共同利害关系人都发生效力的一种诉讼制度。群体诉讼可以节约诉讼成本，提高诉讼效率，可以极大地方便对环境侵权案件的审理，更为有效地保护人们的环境权益。作为一种典型的扩大诉权的诉讼形式，群体诉讼在环境诉讼中得到广泛运用，事实上，近年来许多环境侵权案件都是通过群体诉讼方式来加以解决的。实践证明，在环境保护方面，群体诉讼是快速妥当解决环境纠纷、控制环境污染的一种有效形式，受到各国普遍重视和前所未有发展，并已成为各国民事诉讼的一个新兴热点。鉴于此，本文拟通过对美国、日本和德国的群体诉讼制度进行比较研究，探讨他们在解决多数当事人环境诉讼时的利弊，并对我国环境诉讼中的代表人诉讼制度进行探讨。

　　一、美国、日本和德国群体诉讼制度简介

　　群体诉讼制度产生于英国，后来被很多国家所借鉴，在美国、日本、德国等国家的民事诉讼中得到进一步发展，但在具体规定和操作规程上存在差异，在具体称谓上也有所不同，如美国称为集团诉讼、日本称为选定当事人诉讼、德国称为团体诉讼。

　　1.美国的集团诉讼制度

　　集团诉讼是指一个或数个代表人，在共同利害关系人为多数，且不能共同进行诉讼时，为了全体共同利害关系人的共同利益，代表其进行诉讼，法院对该诉讼的判决及于全体共同利害关系人的一种诉讼制度。集团诉讼源于英国衡平法的代表诉讼制度。1966年《美国联邦民事诉讼规则》第23条对这种诉讼形式的构成要件作了较为详细的规定，即：集团人数众多，实际上不可能共同进行诉讼；集团成员存在着共同的法律问题或事实问题；代表人提出的请求或抗辩与集团其他成员的请求或抗辩属于同一类型；代表人适合公平地保护整个集团的共同利益。除此之外，集团诉讼还必须具备下列附加条件之一：如果诉讼参加人单独起诉可能会导致判决的不一致；如果诉讼参加人单独起诉在事实上可能排除或阻碍其他集团成员保护他们的权益；被告基于集团代表人的起诉开始诉讼或拒绝参加诉讼，以致对整个集团成员实行强制性的法律补救已成为必要；法院认为集团诉讼是解决争议的最适宜形式[1]。

　　2.日本的选定当事人诉讼制度

　　选定当事人诉讼是指基于共同的利益，多数人共同起诉或应诉时，把诉讼委托给其中一人或数人并由他们作为当事人，而其他人在诉讼中不露面，以此使诉讼既简单又方便地进行的制度[2]。简言之，就是从具有共同利益的多数人中选出的为全体共同利益人进行诉讼的原告或被告。在该诉讼制度中，参与选定活动的当事人称为“选定人”，被选定的当事人称为“选定当事人”，选定人把诉讼的权能授予选定当事人，依此使选定当事人适格并以自己的名义行使选定人的权能，一旦选定当事人确定，那么选定人当然退出诉讼，不再行使诉讼权利，承担诉讼义务，仅仅是承担判决的实体后果，受法院判决的拘束。当然，在诉讼中，仍可依据全体选定人意思更换选定当事人。

　　日本选定当事人的诉讼制度是根据英美法系的诉讼信托理论，以英国的和平法案为模式创设的。选定当事人诉讼必须具备的要件是：首先，人数众多的当事人必须具有共同利益；其次，不符合有一定的代表人或管理人的非法人社团或财团进行诉讼；最后，选定当事人必须由选定人从共同利益当事人中选出，不能将共同利益人以外的第三人作为选定当事人选定。日本选定当事人必须经过法定程序由选定人特别授权，选定当事人诉讼制度的限制条件较为烦琐复杂。

　　3.德国的团体诉讼制度

　　团体诉讼是指有权利能力的公益团体，基于团体法人自己的实体权利，依照法律规定，得就他人违反特定禁止性规定的行为或无效行为请求法院命令该他人终止或撤回其行为的特别诉讼制度[3]。团体诉讼制度最初起源于德国1908年防止不正当竞争法。当时，为了制止不正当竞争，根据德国传统的行会制度，在加强行业内部控制思想指导下，把针对不正当竞争行为提起诉讼，请求发布禁止令状的当事者适格赋予给一些产业界团体。1965年，再次修改防止不正当竞争法时，又将上述提起诉讼请求发布禁止令状的权利赋予给了行业外部的消费者团体，这一动向，引起了诉讼法学上的极大关注。随后，1976年的《普通交易约款法》也把针对使用违法约款行为的禁止令状请求权赋予了消费者团体。但是，赋予环保团体的团体诉讼资格的问题，却一直没有得到认可[4]。德国的团体诉讼并不像美国的集团诉讼以及日本的选定当事人诉讼那样都是对现行程序法的扩展，该制度是通过立法措施，规定一定领域中具有法人资格的某些团体享有当事人资格，可以作为原告提起诉讼。团体诉讼一般只能就他人违反特定禁止性规定的行为或无效的行为向法院提起命令他人终止或撤回其行为的特别诉讼。该公益团体为了维护团体成员或受其保护的人的利益进行诉讼，而组成团体的成员或受其保护的人一般不能同时享有诉讼实施权。它与法人或其他组织作为当事人进行诉讼不同，法院对团体诉讼所作的判决只在形式上约束团体，判决的实质内容是对团体成员或受团体保护的人发生作用。虽然团体诉讼本质上不是群体诉讼，但它对解决群体性纠纷发挥着重要作用。

　　二、美国、日本、德国群体诉讼制度评析

　　美国的集团诉讼是一种非常宽松的多数人诉讼制度，允许在代表人提起诉讼时，集团成员人数仍处于不确定的模糊状态，判决效力的直接扩张以及可以对抽象行政行为和立法行为提起诉讼都体现了美国集团诉讼的优越性。但是，其也存在某些缺陷，如判决效力对未参加诉讼的集团成员的扩张，难免会产生对未参加诉讼的权利人合法权益的保护是否充分的问题。日本的选定当事人诉讼制度，在诉讼前就明确了当事人范围，选定当事人是在共同利益人中产生，基于全体选定人意思可以更换选定当事人，因此，全体选定人的利益在理论上得到了很好的保护。但是，由于严格的选任制使日本的环境诉讼常常是以全体受害人作为原告进行的，导致了严重的诉讼迟延。德国团体诉讼制度，节约了诉讼成本，提高了诉讼效率。享有团体诉讼诉权的团体必须是稳固的且须得到特殊实体法认可的组织，它在只在其团体成员或所保护的人的领域受到侵犯时，作为原告提起请求法院命令该他人终止或撤回其行为的特别诉讼作为。但在环境民事诉讼中，损害赔偿诉讼占相当大比例，团体诉讼不适合损害赔偿诉讼，其在保护功能上仍然有缺陷。具体来讲，美国、日本和德国的群体诉讼制度主要存在如下差别：

　　1.诉讼主体

　　在美国的集团诉讼中，众多的纠纷当事人和诉讼代表人以及“集团”都具有民事诉讼主体资格。尽管“集团”不具有实体法上的民事主体资格，但是由于程序的拟制，它在诉讼法上被确认，仍然被赋予独立的诉讼主体资格。集团作为诉讼主体，其诉讼权利能力是在以集团名义提起诉讼时，法院以司法权赋予的。日本的选定当事人诉讼中，虽然在选出选定当事人后，选定人就当然地退出诉讼，由选定当事人行使全体共同利益人的诉讼实行权，但是，法院对选定当事人诉讼的判决效力及于全体共同利益人。另外，选定人有权随时更换选定当事人，在被选定的当事人中有死亡或由于其他事由丧失其资格时，选定人为实现自己的请求而亲自参加到诉讼中，实施诉讼行为。因此，选定人与选定当事人都是诉讼当事人。德国团体诉讼制度源于诉讼信托理论，将诉讼实施权由特别的法律赋予给某个特定的团体，被授权的团体无须成员的选任，即可以自己的名义进行诉讼，行使诉讼实施权，而组成团体的成员或受其保护的人一般不能同时享有诉讼实施权。所以，提起诉讼只受判决形式约束的团体是诉讼当事人，而引用判决的团体成员或受团体保护的人则不是诉讼当事人。

　　2.代表人产生方式及其权限

　　美国的集团诉讼中，集团诉讼代表人由利害关系人（集团成员）选任，但法律也允许在利害关系人没有特别授权时，具有共同利害关系的一人或数人可代表全体利害关系人向法院提起诉讼。集团诉讼的代表人经法院确定后，具有当事人所有的诉讼权利，对程序问题和实体问题都享有处分权。在诉讼中，如果利害关系人没有向法院声明退出集团外，则视为默示授权，法院关于该案的判决就对其具有约束力。在代表人与对方当事人进行和解、变更诉讼请求、放弃诉讼请求时，应当接受法院的监督。如果利害关系人对代表人的代表充分性有疑问时，可以向受理集团诉讼的法院提出异议申请，由法院进行裁定。代表人的代表充分与否，是否能够保护利害关系人所有的利益，由于法律对此没有详细的规定，实际是将自由裁量权赋予了法官。日本选定当事人诉讼中，选定当事人的选定和变动都必须由全体多数人同意并以书面形式表示。选定当事人一旦被选定之后，就以自己的名义进行诉讼，其他选定人就当然地退出诉讼。选定当事人作为适格当事人，具有进行一切诉讼行为的权限。在原则上，选定人不能对选定当事人的诉权进行限制，即使是选定当事人在进行诉讼上的和解、放弃诉讼请求、承认对方的诉讼请求等重要权利处分时，也无需选定人特别授权。但这并不意味着选定当事人可以为所欲为不受制约，当选定人认为选定当事人的代表不充分时，可依全体选定人多数书面同意更换选定当事人，或撤消选定当事人亲自参加到诉讼中，实施诉讼行为。德国团体诉讼在性质上届于诉讼信托，其不同于集团诉讼和选定当事人诉讼，团体诉讼中的代表人是由法律授予诉讼实施权的公益团体，这些公益团体依据一定的章程设立，无须团体成员的选任，团体成员通过认可团体章程使自己依赖于该团体，甚至在特殊情况下基于团体的公益性不需要认可团体章程就可以接受团体的保护。团体成员的诉讼实施权被强制让与团体，因此，被授权的团体可以自己的名义独立进行诉讼。团体接受诉讼实施权应该在章程规定的目的和事项范围内，并向法院提交书面证明文件。在诉讼中，为防止团体独揽诉讼，法律还规定作为代表人的团体不得放弃诉讼请求、撤诉或和解。

　　3.判决效力

　　美国的集团诉讼，法院的判决效力不仅及于参加诉讼的集团成员，而且其效力还直接作用于其他未参加诉讼的集团成员。它不以是否参加诉讼为标准，而是以是否为集团成员为标准。只要是集团成员，他就将受到法院对集团所作判决的约束。如果是胜诉判决，其他未参加诉讼的集团成员无需任何其他诉讼程序就可引用法院对集团所作判决来实现自己的权利。日本选定当事人诉讼，法院的判决效力不仅约束选定当事人而且同样约束选定人。在形式上，虽然选定人退出了诉讼程序，只有选定当事人是诉讼当事人，但在判决中会对选定人各自身份和权利义务关系进行说明，所以，实质上该判决对二者都具有约束力。德国的团体诉讼，判决只在形式上约束团体，一旦判决发生法律效力，团体就不能对已经裁决的法律关系再起诉；判决中所明确的团体成员或受其保护的人的权利义务，在内容上对所有团体成员或受其保护的人发生作用。

　　三、完善我国环境诉讼中的代表人诉讼制度

　　代表人诉讼“实质上是很多个潜在的诉讼的主体的合并”[5]，当事人一方为若干利益相同的人，由于人数众多，而由其中的一人或数人作为代表进行诉讼[6]。我国法律对群体诉讼中的代表人诉讼也有明文规定（注：笔者认为代表人诉讼、集团诉讼、选定当事人诉讼、团体诉讼是群体诉讼的分支，群体诉讼较之它们来说是一个上位的概念。）。我国《民事诉讼法》第54条规定：“当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求、进行和解，必须经被代表的当事人同意。”人民法院对代表人诉讼作出的裁判，不仅对参加登记的全体权利人发生效力，而且也适用于未参加登记但在诉讼时效期间提起诉讼的权利人，但是，必须由法院认定其请求权是否成立。

　　审判实践中，1992年湖北大冶县保安镇村民诉大冶有色金属公司赔偿案就是我国在环境污染民事纠纷上的典型案例，此案的受害人达2818户村民。在诉讼过程中，采用了代表人诉讼的形式，并取得了较好的效果[7]。实践证明，该制度在提高我国环境民事诉讼的效率及保护有关受害人的合法权益方面发挥了重要作用。近年来，代表人诉讼制度在民事诉讼中的地位与作用也得到了突出和强化，许多环境侵权案件都是通过代表人诉讼方式来加以解决的。该制度的广泛运用，已成为环境侵权民事诉讼对我国传统民事诉讼的又一个重要发展。但是，从理论上看，我国环境诉讼中的代表人诉讼制度设计仍存在着诸多问题，需要进一步完善。

　　1.放宽对代表人权限的过多限制

　　在我国，作为共同诉讼人的代表人没有实体处分权，代表人如若变更、放弃诉讼请求或承认对方当事人的诉讼请求、进行和解，必须经被代表人同意。我国法律试图用这种方式来限制和监督代表人的代表权，防止代表人滥用代表权，保护大多数人的利益。但是，由于每一个社会成员的身份以及所处社会地位等不同，存在着对处理同一事件的价值理念和利益追求上的差异，所以，很难达成意见上的一致，反而使诉讼程序变得烦琐复杂，有违代表人诉讼制度建立的初衷。笔者认为，在代表人诉讼中应恢复代表人的当事人身份，使其享有实体处分权。代表人对实体权利的处分实际上也要影响到本人的利益，由于牵涉到自身利益，代表人在诉讼中理应尽职尽责。赋予代表人实体处分权，可以使当事人的诉讼权利落到实处，使诉讼程序得以高效顺利进行，更好地解决群体性纠纷，维护当事人的合法利益。当然，为了制约代表人滥用处分权，可以借鉴日本选定当事人制度，被代表人认为代表人滥用代表权时，可依被代表人多数书面同意更换代表人。另外，在立法上明确规定对代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，与对方当事人进行和解时，必须经人民法院审查同意。加强人民法院的监督职责，可以较为有效地防止代表人疏于行使诉权或与对方当事人串谋损害被代表人利益。

　　2.确立民间环保团体组织的诉讼地位

　　我国的代表人诉讼没有考虑民间环保组织的诉讼地位，而只注重对单个权利人分散利益的保护。为达到解决现代环境纠纷的目的，除代表人诉讼外，笔者认为，可以考虑设立团体诉讼，确立民间环保团体组织的诉讼地位。因为，团体诉讼相对于其他群体诉讼而言，具有自己的优势；首先，团体诉讼可以避免因适用代表人诉讼而带来的大量复杂的诉讼技术问题，而且通过审判能够起到一般性预防和特殊性预防的作用[8]。其次，团体诉讼比多数人诉讼更加经济，它既能有效解除当事人的诉累，又能实现解决群体纠纷的目的。最后，由于环保团体组织是公益性的专业团体，有许多环保方面的专家，不仅可以给受害者提供专业性的技术支持，而且他们熟悉有关部门的法律、法规，参加诉讼后，有利于及时收集、提供证据，协调众多受害人的诉讼请求等，从而有利于人民法院及时、顺利地审结案件，平息纷争。因此，建立全国性的民间环保组织，代表受害人提起团体诉讼，可以克服代表人代表不充分的情形，也可以改变环境侵权受害者弱势群体的地位，集中更多的财力、物力、人力，降低诉讼成本，提高诉讼效率。

　　3.加强集团诉讼的政策制定功能

　　美国的集团诉讼制度不仅适用于挽回多数人分散或少额利益损失的请求赔偿诉讼，更主要的是着眼于法院在这种诉讼中通过禁止令状或宣告性判决等多种救济形式来影响和改变公共政策。在美国，针对“共同法律问题”提起的集团诉讼实际上是一种对抽象行政行为以及立法行为提起的诉讼，更多意义上已经不具有传统民事诉讼的性质，而是公民诉讼和立法违宪诉讼[9]。此时的集团诉讼已经成为通过动员个人利益来实现一定的公共目的或公共政策的手段，也为当事人提供了更大的权利保护空间。我国没有建立美国式的公民诉讼制度，环境保护法中要求的是以人身财产受损害为起诉必要条件的损害赔偿诉讼，行政诉讼也仅仅针对行政机关的具体行政行为提出，这都使诉讼的救济方式在面对政府的不合理环境行为时显得无所适从。环境纠纷要求公众参与监督成为必然，因此，我们要发挥集团诉讼这一政策制定功能的优势，从而建立和完善我国环境法中公民参与机制。

　　诉讼是解决环境污染民事纠纷的一种有效方式，由于诉讼裁决具有极大的权威性和法律强制力，近年来已表现为越来越多的环境侵权案件诉诸法院解决的趋势。随着公民环保意识的不断增强，越来越多的人运用法律武器来扞卫自己的环境权益，完善我国代表人诉讼制度对实现诉讼手段低成本、高效率地解决环境纠纷必将起到积极作用。




【作者简介】
宋宗宇，重庆大学法学院副教授。钱静，单位为西南政法大学。


【注释】
[1]曹明德.环境侵权法[M].北京：法律出版社，2000.241.
[2]［日］兼子一，竹下守夫.白绿铉译.民事诉讼法[M].北京：法律出版社，1995.55.
[3]［台］陈荣宗.美国群众诉讼与西德团体诉讼?上[J].法学丛刊，(118):22-23.
[4]［日］谷口安平.王亚新，刘荣军译.程序的正义与诉讼[M].北京：中国政法大学出版社，1996.197.
[5]江伟.中国民事诉讼法教程[M].北京：中国人民大学出版社，1990.137.
[6]刘家兴.民事诉讼法学教程[M].北京：北京大学出版社，1994.141.
[7]解振华.中国环境典型案例与执法提要[M].北京：中国环境科学出版社，1994.280.
[8]何文燕，廖家安.民事诉讼理论与改革的探索[M].北京：中国检察出版社，2002.253.
[9]杨素娟.环境民事诉讼若干问题研究[A].北京大学，博士研究生学位论文[C].2002.23.