黄某某诉北京市建设委员会及第三人孙某某补发房屋所有权证行政案

2007年04月09日

---- 人民法院如何审查行政机关的房屋权属登记行为？当事人申报不实取得房屋权属证明后法院能否撤销？如何认定行政机关进行房屋权属登记具体行政行为的事实依据？

上诉人孙某某（原审第三人），女，中华人民共和国某某部干部。

被上诉人黄某某（原审原告），男，某某大学生物科技系副教授。

被上诉人北京市建设委员会（原审被告）

一审案号：（2006）海行初字00259号行政判决

二审案号：（2006）一中行终字第1361号行政判决

[案情简介]

2001年10月，黄某某和孙某某夫妻以成本价从孙某某所在单位购买了位于北京市海淀区柳林馆南里某号楼某门某某室的住房一套，2002年4月，该单位在北京市建设委员会办理了房产证，产权登记在孙某某名下。2004年2月13日，黄某某和孙某某达成《离婚协议》，并依法办理了离婚登记，《离婚协议》第2条约定：“夫妇共同分配的位于柳林馆南里某号楼某门某某室的住房男女双方各占50%。男方的50%赠与孩子黄某芳。房产证保留在黄某芳处……”

2005年7月，孙某某称该房屋房产证丢失，到北京市建设委员会申请挂失，要求补发。同年7月25日，孙某某在《北京日报》上刊登了“遗失声明”。2006年2月7日，北京市建设委员会为孙某某补发了涉案房屋产权证明。当月，黄某某到涉案房屋处发现门锁被更换及重新装修后，经向房屋交易中心查询，发现涉案房屋已经被出售，故于当月14日向海淀区人民法院提起行政诉讼，要求撤销北京市建设委员会为孙某某补发的京房权证海私成字第188650号房产证。

[法院审判]

一审法院审理后认为：建设部令第99号《城市房屋权属登记管理办法》第八条明确规定，原北京市国土资源和房屋管理局具有对本市城镇居民房屋权属登记并颁发房屋权属证书的法定职责（2004年7月，上述职权改由市建委行使）。第三十五条规定，房屋权属破损，经登记机关查验需换领的，予以换证。房屋权属证书遗失的，权利人应当及时登报声明作废，并向登记机关申请补发，由登记登记机关作出补发公告，经6个月无异议的，予以补发。本案第三人与原告共同拥有涉案房屋的所有权，在遗失房屋所有权证后，有权向被告申请补发的权利。经查，涉案房屋所有权证并未发生遗失，现仍由原告代为黄某芳保管。由于第三人隐瞒真实情况，以虚假遗失房屋所有权证的事实向被告提出补发申请，并取得了被告补发的房屋所有权证。故，被告为第三人补发的房屋所有权证主要证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目，建设部令第99号《城市房屋权属登记管理办法》第八条、第三十五条的规定。判决如下：

撤销被告北京市建设委员会2006年2月7日为孙某某补发的京房权证海私成字第188650号房屋所有权证。

孙某某不服一审判决，向北京市第一中级人民法院提起上诉。

二审法院审理后认为：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。判决：驳回上诉，维持原判。

[律师点评]

一、对房屋权属登记的具体行政行为的认定

根据《城市房屋权属登记管理办法》（1997年10月27日建设部令第57号发布，2001年8月15日根据《建设部关于修改〈城市房屋权属登记管理办法〉的决定修正》(以下简称管理办法)第八条规定，被告是负责北京市房屋权属登记管理工作的法定机关，所以，被告行使房屋权属登记的具体行政行为属于行政确认行为，该行为具有以下几个法律特征：

1．房屋权属登记是依申请而为的具体行政行为。房屋权属登记由当事人自行决定是否申请，登记机关不以自己的意志决定是否对当事人的房屋权属主动进行登记。

2．房屋权属登记是羁束性具体行政行为。也即当事人向登记机关提出房屋权属登记申请，只要符合法定登记条件，登记机关必须依法受理并予以登记，对不符合法定登记条件的申请，应当拒绝登记，登记机关并无自由裁量权来决定对当事人的申请是否登记。

3．房屋权属登记的功能在于产生公示和公信的法律效果。登记机关将申请人的房屋权属状况如实记录在册，登记行为并不赋予当事人权利，其也不为创设权利或者为当事人增减义务。

正因为房屋权属登记本身并不为当事人赋予权利或者负担义务，登记机关受理当事人的申请，对当事人的房屋权属状况进行书面记载，而不是对未定的权利或者义务进行裁决或者确认。这就决定了登记机关对当事人登记申请的审查是一种形式审查，只对当事人的申请材料作形式审查，看其是否符合法定的登记条件，至于当事人申请的民事法律关系在实质上是否有效等问题，则不在登记机关审查的职责范围。

二、当事人应该保证申请房屋权属登记材料在内容上的真实性和合法性，并承担相应的法律后果

《管理办法》第二十五条第1款第（一）项规定：“申报不实的，登记机关有权注销房屋权属证书”、第三十六条第1款规定:“以虚报、瞒报房屋权属情况等非法手段获得房屋权属证书的，由登记机关收回其房屋权属证书或者公告其权属证书作废，并可对当事人处以1千元以下的罚款”。《管理办法》这些规定的立法精神和法理基础很明确，即：登记机关对房屋权属登记仅作形式审查，并在形式审查过程中依法承担相应的注意义务，当事人对申请材料的真实性、合法性等实质内容承担相应的法律后果和责任。

具体到本案，第三人向被告申请房产证遗失补证的申请资料应该保证在形式上符合法定条件、在内容上真实合法的要求。虽然，被告根据《管理办法》规定的职权和要求，对第三人的申请资料进行了形式审查，但是，由于第三人申请房产证遗失补证的事实是其故意虚构的（第三人对黄某芳尚未成年，房产证在原告处代为保管，其并没有实际遗失这一事实是明知的），不具有真实性和合法性。正因为第三人的申报不实，直接导致被告的具体行政行为缺乏真实合法的事实基础，使该具体行政行为的“合法性”仅具有形式意义，而不具有实质意义，故该具体行政行为也就具有了违法性和可撤销性。

三、本案，法院的司法审查范围应该大于被告对第三人申请遗失补证的审查范围

行政审判权是对行政机关的法律监督权，行政诉讼法的立法目的就是监督行政机关依法行政，《中华人名共和国行政诉讼法》明确规定了行政审判要对行政行为的合法性审查和全面审查的基本原则。所谓合法性审查，主要审查几个方面：行政机关作出的具体行政行为所依据的法律、法规是否正确；作出的具体行政行为的程序是否合法；作出的具体行政行为是否有事实依据；作出的具体行政行为是否显示公正。因此，本案，人民法院不仅要审查被告的主体是否合法、适用法律、法规是否正确、作出具体行政行为的程序是否符合法律规定，还要审查被告作出具体行政行为时所依据的事实是否合法。也就是说，法院不应该仅仅局限于审查被告作出具体行政行为时在程序上、适用法律上是否合法，还应该审查被告作出具体行政行为所依赖的事实基础是否存在明显的不真实或者不合法之处。而第三人申请遗失补证的事实明显是虚构的，所以，由于被告为第三人补发房屋所有权证明的主要证据不足，人民法院依法判决撤销被告为第三人补发的该房屋所有权证是正确的。