新形势下我国金融监管改革与完善

【出处】《法学杂志》2011年第10期
【摘要】金融业事实上已经属于混业经营模式，而我国金融监管依然是专业化分工监管体制，存在与金融实践不一致、监管过度与监管空白并存、缺乏掌控金融全局的权威监管，不能很好地预防和化解系统性金融风险等弊病。应该借鉴最适合我国金融监管实际的国际经验，改革金融监管制度，其核心在于建立统一的金融监管体制。
【关键词】混业经营；金融监管；改革；统一监管
【写作年份】2011年


【正文】

　　一、西方金融业经营模式及我国金融业经营模式的变迁

　　（一）西方金融业经营体制的变迁

　　1．20世纪初混业经营向分业经营转换与混业经营并存

　　早期的英国，法律并不禁止商业银行从事投资银行业务或保险业务。美国早期证券业不发达，银行业承担了大量的金融业务，当时金融业大多是混业经营，19世纪初开始，银行也开始经营证券业务。1929年开始的经济大危机过后，1933年美国通过了《格拉斯—斯蒂格尔法》，标志着美国金融业从此进入分业经营时代。而英国则基于限制性的商业惯例、反竞争机制和自律等因素，在各金融机构之间形成业务的自然分工，形成了事实上的分业经营。日本、加拿大、法国、澳大利亚、新西兰、韩国等，也转向分业经营。

　　德国金融业一直采取混业经营体制，且主要采用全能银行的经营模式。早期主要是全能私人银行，从事存贷款、信托和证券业务；二战以后政府鼓励银行扩大包括证券业务在内的金融业务范围，包括：商业银行、投资银行、保险等各种金融业务，为企业提供中长期贷款、有价证券的发行交易、资产管理、财产保险等全面的金融服务，甚至还可以经营不具备金融性质的实业投资。此外还有瑞士、荷兰、卢森堡等国，也实行混业经营。

　　2．20世纪后期到现在普遍形成混业经营的模式

　　随着社会经济发展对金融服务的需求的加强，金融创新日新月异，模糊了不同金融机构业务的界限，银行业、证券业、保险业的产品日益趋同；金融全球化又加剧了各国金融机构之间的竞争，实行混业经营的金融机构能够很好地适应这种竞争，能够向市场提供全方位的金融服务面从而赢得竞争优势，而实行分业经营的商业银行面临危机，分业经营体制逐渐瓦解。

　　英国、加拿大、日本、韩国、美国等国都在七、八十年代开始改革，推行混业经营，形成了覆盖全球的混业经营体制。例如，英国于1971年实行了“竞争与信用控制政策”，鼓励银行业在更广泛的领域里展开竞争。1986年的金融改革，废除各项金融投资管制，允许银行提供包括证券业务在内的综合性金融服务。美国在1999年出台了《金融服务现代化法案》，最终恢复了混业经经营，结束了分业经营。

　　（二）我国金融业经营体制的变迁

　　1．分业经营

　　建国初期，我国金融业基本上就以银行业为主，保险业不发达、证券业基本上为零。80年代，金融业逐渐获得发展，农业银行、中国银行、建设银行和工商银行相继组建，但市场化程度不高。90年代，随着我国《人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《证券法》的颁布，我国金融业走向了繁盛的市场化时代，同时，正式标志着我国金融业实行分业经营的体制模式。

　　2．混业经营试点

　　有两种模式，一是借鉴德国的全能银行，1987年重新组建的交通银行（交通银行最早创始于1908年）可以经营本外币银行业务以及保险、证券、信托、投资、房地产等各种非银行金融业务；二是金融控股集团公司，成立于1979的中国国际信托投资公司（中信集团的前身）、1983年创办的中国光大集团即属这种情况。

　　3．事实上的混业经营与分业经营并存

　　从2004年起，建设银行、交通银行、中国银行、工商银行、农业银行金融股份制改革，组建股份有限公司、分别上市。各银行以设立子公司的方式涉足证券、保险、信托、基金、金融租赁、投行等业务，[1]形成金融控股（集团）公司的混业经营模式，银行系统实质上进入混业经营时代。

　　保险（集团）公司方面，我国几大着名保险（集团）公司为了增强竞争力、提升盈利能力，也纷纷开始了跨行业的混业经营。中国人民保险集团股份有限公司（PICC）除了主营各类保险业务、保险经纪业务之外，还经营资产管理业务；中国平安保险（集团）股份有限公司经营保险、银行、信托、证券、资产管理、基金等业务；太平洋保险（集团）股份有限公司除了传统保险主业之外，还设专门公司经营资产管理、投资管理等非保险金融业务；新华保险也设专门公司经营资产管理业务。除此之外，证券公司和大量的小规模商业银行、保险公司保持专业化经营。

　　二、我国金融监管体制及金融监管存在的问题

　　（一）我国金融监管体制现状

　　1．我国金融监管体制

　　自1992年证监会成立、[2]1998年保监会成立，标志着证券业、保险业、银行业（人民银行）分业监管的金融监管体制形成；2003年，银监会的成立，使得对银行业的监管也走上专业化的道路，金融监管正式形成一行三会的“1+3”专业化监管体制，[3]对应当时金融业分业经营的实际。

　　根据分工，作为中央银行的人民银行在金融监管方面的职责是制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定，[4]发挥中央银行在宏观调控和防范与化解金融风险的作用；保监会负责对保险业的监管；[5]证监会负责对从事证券、期货、证券投资基金、证券服务等机构进行监管；[6]银监会接管了人民银行的银行监管职能，负责对商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社、政策性银行、金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经银监会批准设立的其他金融机构监管。[7]

　　2．我国金融监管的特征

　　（1）典型的分业监管模式

　　如前所述，我国的金融监管是一行三会分工负责的模式，既有人民银行负责金融稳定的统一监管，也有三会对各相关金融领域实行专业化监管，既有利于中央银行制定与执行统一的货币政策、奠定金融稳定的基础，也有利于提高监管效率。我国金融体系在最近两次金融危机中的表现足以证明金融监管的良好效果。

　　（2）典型的机构监管

　　机构监管，是与功能监管相对应的一种监管模式，指对不同的监管对象，由不同的监管主体来实施监管，例如，对银行业金融机构、信托投资机构等，由银监会负责监管；对保险公司，由保监会负责监督等。简单说就是“金融监督机构——被监督金融机构”的关系模式。[8]在我国“1+3”的金融监管模式下，尤其是履行具体监管职责的三会，分别在其职责范围内对相应的金融机构实行全面的监管，属于机构监管模式，适合典型的金融业分业经营的分业监管需要。

　　（3）合规性监管与风险监管并重

　　所谓合规性监管，[9]是指侧重考察金融机构是否依法经营，特别是对相关的金融法律、法规、政策的实施情况进行监督，对于金融风险、金融安全则稍欠考虑。在我国金融监管实践中，监管机构一直非常注重依法监管，监督各金融机构经营活动的合法与否，对于违法者，严格依法予以处理。

　　风险监管[10]则侧重通过过程监管，关注金融机构的日常经营管理和业务活动是否控制在合理的风险范围内，如确实存在金融风险，督促并指导金融机构加以整改，从而避免该金融机构因承担过大风险而致经营失败。在我国金融监管实践中，不同的监管机构在风险监管方面的目标和措施均有所区别。对证券业的风险监管，侧重于保障证券市场的公平和稳定，保护投资者（消费者）的利益，避免投资者承担过大的投资风险，其措施主要是颁布一般交易规则、进行风险教育和公布风险提示；对保险业的风险监管，侧重于从保险公司财务方面进行控制，以保障保险公司足够的支付能力，以保护保险消费者的利益；对银行业的风险监管，是整个金融业风险监管的核心所在，侧重于资本重组、资产质量、流动性等方面，目的在于保障商业银行稳健经营，避免出现系统性金融风险，银行系统的风险监管水平较高、措施全面，效果良好。

　　（4）实行联席会议机制

　　如前所述，我国金融机构已经走上了事实上的混业经营道路，因而在现行分工明确的专业化监管体制下，对某些跨业经营问题就需要进一步明确监管主体，以防止出现监管空白；同时，也为了真正实现信息共享，[11]证监会、保监会、银监会建立了联席会议制度。该联席会议机制建立以来，确立了个金融监管机构之间的在分工基础上的合作关系，起到了信息共享、共同协商的积极作用。

　　（二）我国金融监管存在的问题

　　1．专业化分工监管与金融业混业经营实际存在矛盾

　　实行专业化的分工监管，能够在各自监管领域实现高水平监管，对于实行金融业分业经营的市场模式来说，是最适合的监管模式。但是，如前所述，我国金融业的发展实际上已经融入国际金融业发展的大潮中、实现混业经营了，金融产品、金融服务远比分业经营模式下的金融产品、金融服务复杂，交叉的、叠加的金融产品越来越多；通过机构合并、业务重组等方式，各金融机构之间的关系也日益错综复杂。专业化的分工监管已经不能很好地适应了这种负责局面了，在很多情况下造成监管被动。

　　2．专业化的机构监管存在过度监管与监管空白矛盾

　　从监管目标来看，各监管机构都把要求金融机构稳健经营放在首位，对金融产品实行严格的准入制度，没有显示出对金融创新的积极支持，表现出一定程度的金融抑制，不利于金融创新和金融市场的进一步繁荣。[12]另一方面，随着金融业混业经营的发展，许多交叉、跨业的金融产品层出不穷，在专业化分工的机构监管模式下，容易出现“三不管”的监管空白，从而危及金融市场。

　　3．监管权分配冲突

　　金融监管的实质是政府纠正金融市场失灵现象的一种制度安排，其目的是最大限度地提高金融体系的效率和稳定性，金融监管体制从根本上是由本国政治经济体制和金融发展实际决定的，金融监管机构应该在法定范围内履行职责，为本国经济和金融市场的发展把关、服务。在现行监管体制下，存在监管权冲突的现象，除了前文提到的“三不管”监管空白的消极冲突之外，还存在多家机构争夺监管权的积极冲突。[13]不管是金融监管权的消极冲突，还是积极冲突，都在一定程度上消解了监管效力，甚至影响了金融业发展路径。[14]

　　4．联席会议机制解决不了系统性监管难题

　　虽然我们实行了三方监管机构的联席会议制，在分工合作、监管信息交流、甚至重大监管事项磋商等方取得了一定的成就。但是，这不能从根本上解决专业化分工监管与混业经营实际之间的冲突，即使人民银行具备一定程度的统一监管的职能，但却不履行具体的行业监管职责，因此也不能掌握全部的金融监管信息。在信息交流方面，各方依然根据自己职责需要对交流中获取的信息进行过滤、加工。变为内容更加丰富、翔实的本行业监管所需信息，因此，本质上还是行业监管信息，仍属片面的监管信息。不能形成系统的金融业监管信息。不能依据全部的监管信息预防监管系统性风险。

　　5．“大而不能倒”易导致金融机构道德风险

　　随着金融业的发展，越来越多的金融机构都发展成了兼营银行、保险、证券、信托、租赁、投行等综合金融业务的金融“航母级”企业，关联度高，社会影响面大，因此，各国对其监管都很谨慎，因此，“大而不能倒”[15]成了世界性的金融监管难题。但是，这种“大而不能倒”的监管顾忌，引发金融机构道德风险，有悖于政府救市的初衷。

　　三、改革我国金融体制完善金融监管的建议

　　（一）国际金融监管经验的借鉴

　　1．双层多头监管模式

　　在金融业发达国家中，美国算是金融监管模式最复杂的国家了。双层是指联邦和州均有金融监管机构；多头则是指即使在联邦，也有不同的监管机构行使监管权力。具体而言，在银行监管方面，在联邦注册的银行归联邦监管机构监管，其中，货币监理署（OCC）对非联邦储备银行（美联储，FED）的会员银行实施监管，联邦储备银行对其会员银行实施监管；[16]在州注册的银行，由各州的银行厅监管。在其他金融机构监管方面，储蓄机构监督署负责监管在联邦注册的储蓄机构和储蓄机构控公司，国家信用合作办公室负责监管联邦注册和州注册加入其保险系统的信用社。美国证券监督委员会（SEC）、联邦保险署（SIC）、美国期货交易委员会（CFTC）分别负责对证券业、保险业和基金业进行监管。[17]

　　可以看出，美国金融监管体制属于分层分业监管，同时监管机构之间存在交叉和重复，导致监管矛盾和冲突。2008年，美国财政部宣布了《现代金融监管架构改革方案》，决定整合监管机构，成立单一的机构监管银行。但是，2009年6月，又公布了称为美国金融监管体改革的“白皮书”，对2008年的方案进行了修改，并未成立单一的机构监管银行，只是撤销了联邦储蓄管理局，加强了美联储的监管权力。基于复杂的监管机构而产生的问题，并未得到根本解决。

　　2．统一监管模式

　　英国、德国等都经历了分业监管到统一监管的发展过程，其改革的动因基本相同：适应金融业混业经营的实践的需要；强化本国金融监管效率；助力本国金融业增强国际竞争力。

　　英国在1997年以前，由多达九家的监管机构从不同侧面分别对银行业、保险业、证券投资业、房屋协会实施监管，甚至英国贸易工业部则从公司法层面也对违反公司法的金融机构进行监管。1997年，英国统一的金融监管机构——金融服务监管局（FSA），拥有监管金融业的全部法律权限，自此英国进入统一金融监管时代。[18]

　　虽然金融业一直实行混业经营，但德国在2002年以前，实行分业监管模式，其中，德意志联邦银行和联邦银行监管局（银监局）共同监管银行业；联邦证券交易监管局（证监局）和联邦保险监管局（保监局）分别监管证券业和保险业。2002年，在合并了原银监局、证监局和保监局三个机构的基础上，成立新的金融监管局，在业务方面，分设三个委员会，具体履行对银行业、证券业、保险业的监管事务。[19]此外，联邦银行、联邦审计院也依法权行事监管职权，社会审计机构通过审计对金融机构进行监督。[20]

　　我们近邻的日本和韩国，也于1998年分别设立了金融监督厅（金融厅）和金融监督委员会，对金融业实行统一监管。

　　（二）完善我国金融监管的建议

　　1．改革金融监管体制，实行统一监管

　　为了适应我国金融业事实上的混业经营实际，革除专业化分工监管中的过度监管和监管空白弊端，充分吸收我国现行监管机制运行中积累的丰富监管经验，注重分析研究国际经验，借鉴德国经验，[21]建立专门的单一的金融监管机构，实行统一监管。其目的在于，全面掌握金融监管信息，全面掌握金融市场运行状况，制定并实行统一的监管规则，有利于防范系统性金融风险，在保证金融稳定的前提下，发挥金融为经济发展服务作用的同时，能够有效地保护投资者、存款人和消费者利益。在履行监管职责方面，可以考虑在该机构内设相应职能部门，分别负责对单纯经营银行业、证券业、保险业的金融机构进行监管；对兼营多种业务的金融机构，设立综合监管部门进行监管。届时就可以取消现行的三方联席会议制度。

　　2．改革金融监管模式，重视功能监管

　　现行“1+3”体制下的机构监管模式，在高水平的专业监管之下，提高了对各行业金融机构的监管水平，但却存在前文所述的弊端。功能监管强调，金融监管对象要由特定类型的金融机构转变为特定类型的金融业务，对“跨界”金融业务也应该明确监管主体。[22]在建立统一监管机构的基础上，能够更好地实行功能监管，相较而言，功能监管能够实现对混业经营实践的有效监管。

　　3．完善金融监管法律制度

　　我国金融监管体制是依据现行金融法律规范建立的，为了适应金融监管体制改革以及强化金融监管、使得金融监管预提升金融机构（国际）竞争力与保护投资者、消费者利益有机统一的需要，应该完善现行金融监管法律制度，修订与统一金融监管不相适应的制度，进一步修订完善《基金法》、《信托法》等。

　　4．发挥其他职能部门对金融监管的辅助作用

　　除了人民银行之外，还应该充分发挥国家其它相关职能部门的金融监管作用，互相协调，形成监管合力。一是财政部。财政部门负责金融机构的财务监管，对防范和化解金融风险至关重要。二是发改委。发改委全面掌握和研究金融业发展规划及政策信息，可以弥补个金融监管机构信息不全面的不足。三是审计署。作为国家审计监督机关，可以从审计数据中分析判断被审计的金融机构是否存在经营风险。




【作者简介】
王平，北京联合大学副教授。


【注释】
[1]见各相关银行网站。
[2]证券法1998年才颁布，说明我国在资本市场发展方面，探索的时间很长。
[3]1992年证监会成立以前，我国实行由人民银行统一监管银行、保险、证券业务的统一金融监管体制。
[4]《人民银行法》第2条。
[5]《保险法》第134条。
[6]《证券法》第7条、第169条。
[7]《银行业监督管理法》第2条。
[8]席月民：《我国金融监管方式法定化及其匹配》，http：//www．iolaw．org．cn/，访问日期：2011年8月22日。
[9]合规性监管的依据是金融法律法规、金融政策，各种规则、指引，属于事后监督。
[10]风险监管是在合规性监管基础上，依据一套风险监管体系（诸如资本充足率、资产质量、管理水平、盈利水平、流动性、风险敏感性等指标）进行监管，属于事前、事中监督。
[11]《保险法》第158条、《证券法》第185条、《银行业监督管理法》第6条分别规定了各金融监管机构与其它金融监管机构建立监督管理信息共享机制。
[12]银监会主席刘明康2010年12月9日接受财新传媒《新世纪》记者采访时谈到服务于经济增长与监管冲突的取舍问题时称，银监会还是以风险为基（RISK BASE），和经济发展没有直接的关系。参见《新世纪周刊》2010第50期，第32页。
[13]我国原本拟出台一部综合性的《投资基金法》，为高科技风险企业创业投资提供法律支持，反映创业投资、产业投资和证券投资的综合性投资基金的法律，但当时的国家计委、科技部和证监会因监管分工争执不休，只能退步，加上“证券”二字，成了今天的《证券投资基金法》（2003年通过、2004年施行），只规范狭义的投资二级市场的公募基金。
[14]因为《证券投资基金法》主要规范“公募基金”，并未将“私募基金”纳入监管，因此，到目前为，虽然“私募基金”在金融市场上遍地开花，却也没有明确其性质。
[15]（大规模的）金融机构的倒闭对金融体系乃至实体经济可能造成严重的破坏性影响，以至于政府不能对相关机构采取破产、关闭等处置手段，而不得不对其进行救助的情形。见《刘明康谈监管》，载《新世纪周刊》2010第50期，第33页。
[16]由于银行有权决定是否加入FED，因此，在FED和OCC之间存在监管竞争，因为它们的收入均来自自身服务和监管对象的缴费。
[17]黄丽珠：《美国金融监管体制的特点及对中国的启示》，载《金融时报》2007年8月20日。
[18]参见杜莉、高振勇：《金融混业经营及其监管：德国和英国的比较与借鉴》，载《经济体制改革》2007年2期，第154页。
[19]参见杜莉、高振勇：《金融混业经营及其监管：德国和英国的比较与借鉴》，载《经济体制改革》2007年2期，第154页。
[20]《借鉴德国金融监管经验完善我国金融监管体系——赴德国开展金融财务监管培训的报告》，http：//www．mof．gov．cn/，访问日期：2010年7月14日。
[21]德国在实行统一监管之前，其金融监管体制与我国现行金融监管体制几乎一致，成立了统一的金融监管局之后，在业务操作方面，分设三个委员会，分别对银行业、证券业、保险实施监管，在统一了监管权的同时，也与原来的监管体制衔接较好，很好地体现了新旧制度的继承发展关系。
[22]参见席月民：《我国金融监管方式法定化及其匹配》，http：//www．iolaw．org．cn/，访问日期：2011年8月22日。