行政审批事项清理应做到“三个准确”

【出处】中国宪政网
【关键词】行政审批事项
【写作年份】2012年


【正文】

　　我国开展行政审批制度改革已经十几年时间，从2001年起，党中央、国务院统一安排部署的行政审批事项大规模清理多达五次以上，但目前在一些地方仍存在着行政审批事项清理不彻底、设定管理不严、监督机制不健全等突出问题，直接导致行政审批事项乱、滥、散。在2011年11月14日国务院召开的“全国深入推进行政审批制度改革工作电视电话会议”上，温家宝总理专门提出深化行政审批制度改革的重要任务，首先就是“进一步清理、减少和调整行政审批事项，清理重点是投资领域、社会事业领域、非行政许可审批领域”。在2012年3月26日国务院召开的第五次廉政工作会议上，温家宝总理又提出今年要重点抓好六项工作，第一项工作就是深入推进行政审批制度改革，要求“对部门和地方政府现有的管理职能和审批事项要逐一审核，再取消和调整一批审批事项”。

　　如何更好地把党中央、国务院关于清理行政审批事项工作贯彻落实好，把行政审批事项清理工作再提升一个新水平，笔者认为，清理行政审批事项必须做到“三个准确”。

　　一、行政审批事项依据要准确

　　在行政审批事项清理时，对需要保留的行政审批事项，无论是行政许可事项，还是非行政许可审批事项，都必须严格遵守《中华人民共和国行政许可法》的规定，设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序，除法律、法规和省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定（临时性）行政许可外，其他规章、规范性文件都不得设定任何行政许可事项，也不得增设违反上位法的其他条件。但在实际工作中，许多非行政许可审批事项，往往没有法律、法规、省人民政府规章依据，仅仅依据的是一些国家部委规章,有的连规章都不是，甚至就是国家部委、省政府部门的一些规范性文件，许多文件颁发的时间都在《行政许可法》颁布之后，却违反了《行政许可法》的规定，把行政许可事项变换成非行政许可审批事项，在实际工作中仍按行政许可事项办理。如“高新技术企业认定”，依据的是科技部、财政部、国家税务总局2008年颁布的规范性文件《高新技术企业认定管理办法》；“商贸、服务型企业及企业兴办经济实体认定证明”，依据的是国家税务总局、劳动和社会保障部《关于促进下岗失业人员再就业税收政策具体实施意见的通知》（国税发【2002】160号文件）；“预拌混凝土搅拌站、预拌砂浆搅拌站新改扩建审批及其产品采购合同备案”，依据的是商务部、公安部等部门《关于在部分城市限期禁止现场搅拌砂浆工作的通知》（商改发【2007】205号文件）；“工程造价咨询单位资质、工程造价专业人员资格初审”，依据的是《山东省工程造价咨询单位资质管理办法实施细则》（鲁建标发【1997】312号文件），等等。这些审批事项都在继续执行当中，省直部门要求必须办理，市级以下部门无权取消，不按这些文件办理，会直接影响本级的审批工作及与上级部门的业务关系。另外，一些地方和单位在实施行政审批事项时，将同一个行政审批事项中办理的几个程序，单独分离出来，变成了几个审批事项，从而加重了企业和群众的负担，影响了行政效能的提高。因此，建议再进行行政审批事项（包括行政许可事项和非行政许可审批事项）清理时，凡是保留的行政许可事项，必须有准确的法律、法规规定，必须在法律、法规条文中找到行政审批的项目，并确定法定、规范的行政审批项目名称、程序，特别是对现行有效的非行政许可审批事项，在清理时发现没有法律法规依据，又确实有必要保留的项目，建议省政府提请省人大授权，以省政府决定的形式公布，赋予其合法的设定依据。否则，应一律予以取消。

　　二、行政审批实施主体要准确

　　按照《行政许可法》规定，行政许可的实施机关（主体）共有三类：一是具有行政许可权的行政机关；二是法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织；三是行政机关依照法律、法规、规章规定委托的其他行政机关。但是，有些地方在没有法律、法规、规章授权和委托的情况下，打着执法权重心下移的名义，随意将法定部门的行政审批权下移到下属单位、甚至是一些企业、事业单位和没有行政审批职能的单位行使。如有的地方将申办建设工程规划许可证，随意规定必须有城区街道办事处审批盖章同意后，才能向市、县区城市规划部门申请办理，这就严重违反了《行政许可法》、《城乡规划法》的规定。另外，在过去的行政审批事项清理时，许多地方存在着将市级政府批准、发证、属于市（县）政府为行政审批实施主体的行政审批事项，都归并到了承办部门，在向社会公布保留的行政审批事项时，直接把市（县）政府的审批事项公布成了部门的审批项目，把政府法定的行政审批权变成了承办部门的审批权。如：“新增建设用地划拨供地审批”、“国有建设用地使用权有偿使用审批”、“国有建设用地使用权划拨审批”、“土地开发整理复垦项目审批”、“土地初始登记”、“土地所有权、使用权变更登记”等审批项目，都属于市（县）级政府的审批项目，但过去公布时都作为了市（县）国土资源部门的审批项目；再如“地名命名、更名审批”，是市（县）级政府的审批项目，却作为了市（县）民政部门的审批项目；如“风景名胜区审批”，是市（县）级政府的审批项目，却作为了市（县）建设、城管部门的审批项目；如“生猪定点屠宰厂（场）设置许可”，是市级政府的审批项目，却作为了市商务部门的审批项目；如“林权证核发”，是市（县）级政府的审批项目，却作为了市（县）级林业部门的审批项目，等等。把市（县）级政府的审批项目，变成了部门的审批项目，把政府的法定权力部门化，变相扩大了部门权力，混淆了行政审批实施主体，造成了主体不明，职权不分，程序违法。因此，在清理行政审批事项时，应当把依法由市（县）级政府批准、发证的事项，单独作为市（县）级政府的审批事项进行分类、公布，明确行政审批项目的法定实施主体。同时，为了便于实际工作需要，对属于市（县）级政府的审批事项，可以专门明确承办单位，将市（县）级政府与市（县）级政府部门的行政审批职权给予合法、合理区分、界定。同时，对过去统一合并到一个行政机关的审批事项，还应按照《行政许可法》的规定进行认真界定，部门内部或下属机构属于法律法规授权的组织，也属于法定行政审批实施主体，其审批项目应作为部门内部或下属机构的审批项目，可以以自己的名义作出行政审批决定。

　　三、行政审批项目分类要准确

　　要想把本级的行政审批事项清理出准确项目结果，首先就必须将本级的行政审批事项给予准确分类。但在实际工作中，许多法律、法规、规章、规范性文件，对行政审批事项的名称规定五花八门，有：许可、审批、审查、审核、审定、审验、批准、核准、核发、核定、设定、设立、校验、验收、备案、登记、登记备案、备案登记……等等，多达几十种，在名称上很难区分哪些是行政许可事项、哪些是非行政许可审批事项。由于《行政许可法》已于2004年7月1日正式施行，涉及行政许可事项的划分标准、分类、确定，已有法定依据。但目前最难清理、区分的是非行政许可审批事项，因没有法定的依据、定义、标准，在清理时往往很难确定其究竟是不是非行政许可审批事项？是不是需要保留？现在通常理解的非行政许可审批事项是指由行政机关及具有行政执法权的事业单位或其他组织实施的，除依据法律、法规和国务院决定等确定的行政许可事项外的审批事项。非行政许可审批是指不属于行政许可法调整的行政审批。非行政许可审批项目主要包括行政机关内部审批（即有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批）、政府行使产权人对有关资产管理的审批、政府财政优惠待遇审批（主要是政府基金使用、税费减免、进入政府产业园区等事项）、授予荣誉称号审批和宗教民族政策性事项审批等。过去许多地方在行政审批事项清理后，公布的审批事项清理结果，往往只是两部分，即行政许可事项和非行政许可审批事项两类。但在实际工作中，存在着大量属于上一级的审批事项，却公布成了本级的行政审批项目。如“新增建设用地农用地转用方案和土地征收方案”，是省政府的审批事项，有的公布为市级审批事项；如“价格评估机构资质认定”、“石油成品油批发、仓储、零售经营资格”、“供电营业许可证”、“律师事务所设立及律师执业许可”、“聘请外国专家单位资格认可”、“甲种危险化学品经营许可”、“烟花爆竹批发经营许可”、“测绘资质认定”、“工程监理企业资质”、“建筑施工企业安全生产许可证”、“房地产估价机构资质”、“拍卖经营批准证书”、“机电产品进口许可”、“卫星地面接收设施安装许可”、“新闻记者证核发”、“设立寺观教堂”、“建设工程征占用林地”、“食品生产许可”等等，都属于省级审批事项，而许多地方都把这些项目公布为市级审批事项，将下级代上一级受理、初审的、最后需上级行政机关批准发证的审批事项，作为了本级审批事项。因此，在今后的行政审批事项清理时，除划分保留的行政许可事项、非行政许可审批事项外，还应再划分出初审转报上级审批事项，梳理明确哪些是本级行政审批事项，哪些是上一级行政审批事项，避免发生本级与上级审批事项混合一起、界限不清、权限不清的现象。另外，建议今后国家再制定、修改法律法规、设立行政审批事项时，应当将行政许可事项、非行政许可审批事项的名称法定化、格式化、统一化。如今后再设立任何行政许可事项，都应统一规定为“XXX许可”；再设立任何非行政许可审批事项，都统一规定为“XXX审批、XXX备案”。这样，就能从根本上解决目前行政审批事项清理时种类、分类、界定难的问题和行政审批项目名称混乱的问题。




【作者简介】
任敬陶，山东省菏泽市政府法制办公室副主任。