农村金融组织主体及定位浅析

【出处】《东吴学术》2011年第1期
【关键词】农村金融组织；主体；定位
【写作年份】2011年


【正文】

　　近年来，关于农村金融组织法律制度的探讨日益增多。这与金融服务“三农”功能的提升密切相关，而且“三农”问题也历来是国家政策支持的重点领域。近期，国务院确定的二○一○年九大重点改革中，深化金融体制改革是其中的核心内容，而完善农村金融体系又是重要环节之一。目前，我国农村金融组织法律制度存在的问题较多，但归结起来主要有两个方面：一是农村金融组织主体及其治理机制的完善问题；二是农村金融组织主体的定位问题。这些方面是农村金融组织得以真正发挥功能的要旨所在，而关于农村金融组织法律制度的创新，实质上就是要求我们在这些领域予以改革、健全并完善。

　　一、农村金融组织主体及其机制的构建与完善问题

　　有关农村金融组织法律制度的首要问题在于确认其主体，并进而构建与其相适应的治理机制。结合我国国情来看，关于农村金融组织主体的探讨应主要集中于农村合作金融机构及新型农村金融机构。其中，农村合作金融机构可以具体分为农村信用社、农村合作银行和农村商业银行；新型农村金融机构则主要包括村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司。目前，金融实践中这些主体仍存在较多需要进一步完善的地方。

　　（一）农村合作金融机构制度创新的关键——治理机制之健全与完善

　　尽管农村合作金融机构含有三种不同类别，从名称上看，各类机构也本应有所区别，但在实践中，这三类机构并未体现出明显不同。笔者认为，鉴于三者在实质功能及治理机制设置等方面不存在本质区别，可考虑就此方面统一分析。

　　1.农村合作金融机构产权问题。从不少学者的探讨来看，关于农村合作金融机构尤其是其中农村信用社的产权问题，引起的关注较多。这主要是由历史问题遗留而形成，一是以往社员入股形成的社员所有的产权难以得到认可，二是经营中形成的共有的公共积累也未存在明确的产权主体。二○○四年开始的农村信用社改革，其重点内容之一就在于明晰产权，对农村信用社原有产权进行查询确认，并对以合作制为特征的股权作出清退，同时引进新的战略投资者，重新募集以股份制为特征的新股金。此外，部分农村信用社还转制成为农村合作银行或农村商业银行，产权关系得到了一定程度的厘清。但是，在农村合作金融机构产权渐趋明晰的过程中，转而产生的与产权有关的新问题值得关注。体现在：农村合作金融机构主要为地方法人机构，地方政府在推动其改革过程中助力较大，很多情况下所谓的战略投资者实质是地方政府借助手中职权引入，改革后的农村合作金融机构也往往不得不对地方政府言听计从，从而使得地方政府事实上成为影响农村合作金融机构决策的重要主体。这就使得农村合作金融机构陷入了以往国有企业所存在的通病之中，其自身运作经营与地方政府发展地方经济的要求相互交融，由此需要承担较多的非市场化职责。因而，如何合理解决这一问题，将成为我国农村合作金融机构未来发展的重要前提，而这只能从其治理机制的完善入手。

　　2.农村合作金融机构的治理机制问题。目前，我国在关于农村合作金融机构的内部治理机制方面，有关法律法规事实上均有相应规定，如对农村信用社，要求其建立起社员代表大会、理事会和监事会共同构架的“三会”制度；农村合作银行和农村商业银行则依照商业银行有关做法构建内部治理结构。这些要求与《公司法》的有关规定并无本质区别，均是试图构建起一种合理分权、相互制衡的内部机制，以保障所有者合法权益，并予经营者以适当权利。应当承认，这种设计意图充分体现了市场化改革的方向。但是，我们也要看到，金融实践中正是由于地方政府的强有力介入，使得这种理论上的良好制度设计并未收到预期的实践效果。笔者认为，农村合作金融机构的内部治理机制问题，除了需要合理设计有关内部制约机制外，还需要从根本上厘清其与外部影响力量间的关系。这方面的改进，可以考虑合理约束地方政府的有关权力干预，转变其所扮演的角色。换言之，鉴于部分农村合作金融机构的出资者或间接或直接地体现出了地方政府干预的身影，对此需要设定合理的防火墙。一方面对于出资者的收益权或分红权要予以充分保障，另一方面出资者基于出资权益可以在农村合作金融机构中派遣相应的代理人，但此类代理人应立足于农村合作金融机构本身利益，充分发挥其管理者的功能。除此以外，地方政府不应通过其他渠道或不合理方式，对农村合作金融机构的经营运作特别是业务决策产生直接影响。此外，实践中农村合作金融机构治理机制方面还存在另一种需关注的情形。即有些地方政府通过承诺财政担保、减免税费和开立财政存款账户等优惠政策，影响农村合作金融机构满足其有关融资或放贷要求。应当看到，这不仅仅是农村合作金融机构所面临的问题，事实上所有金融机构均或多或少地会受到一定影响，其涉及到的还是政府服务功能的转变、政企功能的合理划分等因素，并非单纯通过农村合作金融机构治理机制的健全完善就能够加以解决。

　　3.农村合作金融机构与合作制问题。目前，有学者认为，农村信用社（全称农村信用合作社）有合作制之名而无合作制之实，并进而提出农村信用社应按合作制的组织形式经营运作。应当看到，合作制的根本特点在于实行互助合作、“一人一票”的民主、以按劳分配或按贡献分配为主的合作制原则。[1]也有不少学者提到，合作制的本质特征还强调盈利并非为了分红而是用于积累。从这些表述可以看出，合作制的组织形式事实上与目前农村合作金融机构尤其是农村信用社的运作经营方式并不相符：一是合作制中“一人一票”的民主管理方式并未在农村信用社中得到任何体现，反而是出资者即股东行使着较大的经营决策权利。二是合作制中互助合作特征在农村信用社中体现得并不明显，农村信用社信贷资金的提供并不局限于内部成员，而是面向与“三农”相关的各类主体如农民、农户、农企等。三是尽管当前农村信用社盈利状况仍不理想，但按照市场经济原则，对股东采取红利分配方式仍是未来方向，按劳分配或按贡献分配的盈利分配方式或盈利积累模式同样不存在。总体而言，农村信用社中所含有的“合作”之名，更多的是历史遗留下来的称呼，在多年的演变与改革后，其已不具有合作制的实质特征，不能由此将其定性为合作制的组织形式。而且，笔者认为，合作制也不适合未来农村信用社的发展。由于合作制更为注重内部的互助合作，一定程度上会影响其资产的发展规模，服务面也相对有限，这与当前农村信用社普遍资产规模较大、业务发展面相对较宽的现实亦难以吻合。当然，这并不意味着合作制不能加以利用，未来合作制这种组织形式在农村金融体系中仍会享有较为广泛的运用空间，部分新型农村金融机构如农村资金互助社亦正是其功能得以充分发挥的有效载体。

　　（二）新型农村金融机构制度创新的前提——准入门槛之拓展与降低

　　新型农村金融机构的成立，是伴随着农村金融改革的稳步推进、金融支持“三农”力度的不断加大并根据当前金融支农的特点与需要而出现的。作为一类新兴的农村金融机构，关于其门槛范围与门槛高低的问题尤需引起我们的关注。

　　1.新型农村金融机构的门槛拓展问题。按照规定，村镇银行和贷款公司这两类新型农村金融机构的股东需要有银行业金融机构参与，其中村镇银行甚至规定了最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构，贷款公司股东则必须为境内商业银行或农村合作银行。这一规定的出发点可能是为了规范并合理引导新型农村金融机构的发展，但笔者认为是否有必要做此硬性规定仍然值得商榷。一是银行业金融机构股东并无类似要求。相对于新型农村金融机构，银行业金融机构尤其是商业银行的影响面更为广泛，反而未有此类规定。从发展趋向看，银行业金融机构的股东呈多元化态势，并不完全拘泥于金融领域，是否有必要对新型农村金融机构做此规定更需深入探讨。二是此种规定不利于鼓励和引导民间资本进入农村金融体系。民间资本投资领域本来就广受限制，在规定银行业金融机构的必然股东地位甚至是大股东地位的情形下，民间资本的引入会更为艰难或受到较多掣肘。况且，新型农村金融机构的“新型”含义，本身就强调需要在各个方面有创新之举，民间资本的引入更应是其中的重要内涵。三是此种规定不利于鼓励和调动农村金融机构的经营创新。在银行业金融机构作为主要股东的情况下，农村金融机构往往会沿袭银行业金融机构已有的相对固定化的经营做法，而这与农村新型金融所体现的贷款数额小、借贷频率高、用款需求急等特点并不完全相符，因而很难满足“三农”资金需求。一言以蔽之，如果银行业金融机构本来的经营模式足以满足金融支农需要，完全可以通过其多设分支机构来解决此种需求，又何必另立新型农村金融机构这类体系？因此，未来新型农村金融机构在股东方面的规定还可再弹性化与多元化。

　　2.新型农村金融机构的门槛降低问题。按照有关设立意图，新型农村金融机构根据“低门槛、严监管”的原则设立。从注册资本要求看，相较于商业银行甚至是股份有限公司，新型农村金融机构确实体现出了较低的门槛要求。其中，村镇银行最低注册资本为三百万元或一百万元，贷款公司最低注册资本为五十万元，农村资金互助社则为三十万元或十万元。但从实践看，新型农村金融机构的设立仍然甚为困难，甚至出现在同一地区其设立会有严格数量要求的情况，这就使得较低的注册资本要求形同虚设，达不到鼓励和引导农村金融发展的意图。当然，这种严格要求可能在一定程度上有利于合理引导农村金融体系有序化发展，但仍然不可否认其对农村金融自主化发展需求存在一定的抑制作用。一方面，这事实上会对民间资本的进入带来隐性或软性的限制条件，毕竟相较于正规金融资本，民间资本的竞争仍处于相对弱势地位。另一方面，其也不利于规范农村民间借贷行为。在民间借贷快速发展尤其是企业间借贷可能放行的大趋势下，借助于较低的注册资本要求，如果不对农村新型金融做其他过多的限制性规定，完全可以将原来隐性的农村民间借贷行为以新型农村金融机构的形式予以透明化并合法化。由此可见，新型农村金融机构只有真正实现门槛的放宽要求，才有可能促进其实质性的发展，并活跃农村金融体系，为农村金融提供更多资金支持。

　　（三）农村金融体系创新的保障——农业保险与存款保险制度的构建

　　农村金融体系的完善，还亟须在与此有关的保险制度方面作出探索与推进，这与“三农”的自身特点紧密相关。首先，农业生产体现出明显的周期性特征，且受气候、灾害等方面的影响更为直接，因而对农村金融的支持不能完全局限于提供资金，还需要合理利用金融条件在制度保障方面提供更多的帮助，农业保险及存款保险制度无疑是其中的重要环节。其次，农民本身收入较低，且传统农业也并非高收益行业，而农业在国民经济中又占据着较为基础性的地位，这种矛盾也需要通过合理设计相应的金融制度来予以协调。

　　国外在这方面已有相当成熟的制度设计与可供借鉴的经验。美国和日本对合作金融的存款统一实行强制保险；德国政府对信用合作的存款则采取自愿投保原则，不强制保险。此外，日本还通过加强保险制度建设，建立了农业方面的严密风险防范系统。除了存款保险制度以外，日本另有类似于一般商业保险的农业保险制度，主要是生产者定期投保，并由半官半民的保险机构对农民受灾减少的收入作出经济补偿；同时，日本还存在类似于再保险性质的农业信用保证保险制度，以分担农村信用风险。[2]

　　我国应逐步推进农业保险制度建设。我国幅员广阔，气候也较为复杂多变，经常遭受各种各样的灾害影响，对农业生产造成的损失相当巨大。因此，提供完善的农业保险制度，可以缓解各种灾害对农民造成的不利冲击，增强其灾后恢复能力。但目前我国商业性保险对农业保险较为忽视，相关的业务经营大幅萎缩，这与农业保险的收益成本比总体较低有一定关系。因此，目前很难完全依靠商业性保险机构来完成此项重任。可考虑通过国家出资设立类似政策性性质的农业保险机构，鼓励农民合理参与，同时由中央或地方财政每年予以专项的定额资金补贴，充实资金来源，逐步建立起相对完备的农业保险机构。事实上，我国每年财政均会通过各种形式的“三农”补贴，解决农业遭受灾害而产生的损失问题。但这种方式具有较为明显的随机性，且滞后性特征也非常突出，不利于农民利益公平、及时的维护。因而，完全可以考虑将此类资金集中投向农业保险机构，通过该专业性机构提供的保险机制来保障农民的自然生产。此外，目前农村融资需求难以得到完全满足，一个重要原因还在于许多金融机构往往认为农村融资需求风险较高，而其又未能提供合格的担保物品或凭证。如果存在相应的农业保险制度并将其与农村融资需求相衔接，一定程度上可起到类似担保的作用，客观上有利于缓解农村融资难的问题。

　　农村存款保险制度可考虑结合我国农村具体情况开展特殊试点工作。近年来，关于金融机构的存款保险制度热议较多，且呼之欲出的声音也较高，但由于金融机构道德风险及不同类金融机构保费率如何规定等方面的问题迟迟难以得到统一认同，致使此项重要的保障制度无法及时出台。在这种背景下，笔者认为可以针对农村金融组织，先尝试开展有关存款保险制度试点。这一方面可以通过此项试点发现问题并总结经验，有利于该项制度未来的推广。另一方面也可及时解决农村金融组织可能潜藏的信用风险问题，毕竟农村金融组织资产状况总体不佳，更应建立起相应的风险防范机制；而且，考虑到一旦农村金融组织出现风险，存款损失对农民的影响更大，因此更有必要先针对此类组织完善相关保障机制。

　　除上述三大类农村金融组织主体外，还有其他与农村金融密切相关的主体亦需关注。一是农业银行和农业发展银行。其中，农业银行是商业银行，但其改制后仍然定位为服务“三农”。从目前实际情况看，该行也是有力支持“三农”尤其是农业基础设施建设的重要金融机构，但在改制过程中不应盲目采取其他商业银行过于收缩农村地区分支机构的类似做法，否则服务“三农”的定位将很难落实。农业发展银行则是政策性银行，主要承担国家的政策性收储业务，对于农业生产、农民增收均有很强的支持作用，但在改革过程中应尽量避免过于向商业性业务倾斜，从而挤占政策性业务的资金投放。二是农村民间借贷。民间借贷事实上更为集中体现于农村地区，其规模较为庞大，事实上也可视为农村金融的重要组成部分。对其总体上应持宽松对待态度，而不应视为洪水猛兽。在能予以规范时则合理规范，在暂时难以实现规范化要求时也不宜强制性禁止或简单否认民间借贷法律关系。三是关于农村金融机构的监督。对此，笔者认为应本着“能宽则宽、该严则严”的原则，而不应绝对化地认为对于农村金融的监督应采取宽松或严格的要求。所谓“能宽则宽”，是指考虑到农村金融发展的重要性，在部分政策要求方面可以采取相对优惠的规定，如资本金或存款准备金率要求可相对较低等，以支持其快速发展。所谓“该严则严”，是指在制度健全与完善方面不宜过于宽松，如农村金融机构的会计科目设置、不良贷款级别分类等，在其发展初期就应予以规范化要求，避免历史问题重现或隐性问题放大化。

　　二、农村金融组织定位问题

　　就农村金融组织进行探讨，还需关注与其紧密联系的另一个重要方面，即农村金融组织的定位问题。农村金融组织自身的特殊性正在于此类主体所含有的“农村”一词，这也基本框定了其性质定位所在。更具体而言，农村金融组织应定位于对当地“三农”发展提供金融支持。其中涵盖了两层含义：一是信贷投向方面以“三农”为主；二是应立足当地提供金融服务。

　　（一）农村金融组织投向定位的要求

　　农村金融组织信贷资金应主要投向“三农”领域当无疑义，只是其中亦存在容易混淆的问题，即由于存在“三农”投向的定位且“三农”问题往往涉及政策性支持因素，因而往往会出现将相关“三农”业务均定性为政策性业务的误解，而过于忽视农村金融组织以商业化模式开展相关业务的可能。

　　笔者认为，农村金融组织开展“三农”信贷业务与其采取商业化运作的模式并不矛盾。一方面，商业化运作模式是农村金融组织可持续发展的必然要求。过于依赖政策支持来开展相关业务，既会使其自身发展过多受制于优惠政策的提供，使得业务经营过于被动，也不利于充分调动和发挥农村金融组织在业务经营方面的主观能动性，陷入“靠天吃饭”的困境，这也正是多年来农村金融组织难以得到较快发展的根本弊端所在。另一方面，政策性支持本身存在着内在不足，将“三农”业务全部以政策性定位容易导致农村金融组织出现道德风险或责任推脱的情形。农村金融组织可能会将本来是自身业务决策失误导致的损失一并归结为政策导向所引起，进而将有关亏损寄希望于由财政予以解决，这是政策性业务本身所难以解决的症结。由此，即使农村金融组织的主要业务集中于“三农”这一特殊领域，也不宜将其与政策性业务等同对待。

　　以商业化形式促进金融支农业务良性发展，需要解决以下关键性难题：一是如何合理引导农村金融组织完善利率定价机制，即通过相对合适的高于正常水平的利率价格，来覆盖“三农”业务相对较高的风险。换言之，通过高风险适当与高收益相伴随，可以借此有效激励农村金融组织积极开展相关业务，使商业化本质得以体现，并真正推动农村金融组织立足于“三农”并主动拓展“三农”业务。二是如何解决“三农”信贷对象的信用缺失问题。实际上，这一问题可谓我国整个金融体系中存在的通病。但从目前情况看，我国个人信用缺失问题总体仍相对低于非个人主体，因此问题的焦点更多地集中于非个人领域，而“三农”领域信贷投放对象主要为个体农民或实质为个体性质的农户，相对而言，信用缺失问题有所弱化。当然，“三农”领域信贷投放存在着担保不足的难题，信用保障也会面临突出挑战，这也是该领域信贷投放与其他领域不同的特点所在。对于信用缺失问题，目前较好的办法可考虑采取联保方式，即由不同主体共同承担“三农”贷款的偿还保证责任，以此约束信贷对象。而这种方式不仅适用于个人，对于非个人主体同样可以适用。在这方面，孟加拉国在商业化运作方面的成功经验可供我们借鉴。该国于一九八三年颁布《特别格莱珉银行法令》，正式成立格莱珉银行（Grameen，意为乡村）。其特殊运作方式，就包括了相对较高的贷款利率及五人小组联保贷款制度。目前，格莱珉银行的业务面不断拓展，而偿债率却高达百分之九十八，可谓成绩斐然。

　　当然，农村金融以商业化运作为主的模式，并不必然排斥政策性支持因素。这主要是由于农村金融遭受自然灾害影响较为明显且收益相对较低等，其发展具有一定的脆弱性，中央或地方财政予以必要的支持是其稳步发展的重要保障。在此，需关注的是如何采取稳妥方式体现政策的支持，贴息可以说是与信贷支持较好的协调配合方式。毕竟，在允许农村金融组织以适当较高利率提供“三农”信贷的同时，也意味着借款农民须承担相对较高的融资成本。因此，对于符合国家政策导向的贷款，完全可以由财政对其中部分乃至全部利息予以补贴。但应注意，这种贴息款项的发放应当明确为针对农民而提供，并非对农村金融组织的补偿。即在农村金融组织与借款农民之间产生的仍然是正常的、不体现任何优惠措施的借贷法律关系，此后再由财政对借款农民需支付的利息部分予以补贴。至于具体实施方面，是否需要借助农村金融组织予以发放贴息财政资金，则可视具体情形确定。原则上，在可以不借助农村金融组织的情况下，可考虑不通过其发放相关补贴，避免可能的钻政策漏洞现象的发生。

　　另外，农村金融组织投向定位方面还涉及范围界定问题。是否对于所有与“三农”相关的贷款需求，农村金融组织均需提供信贷？当然，农村金融组织如果作为一个相对独立的商业化运作机构，对于任何贷款需求，确实具有同意或拒绝提供的权利。但剔除这一因素，还应明确的一点是，如何确定农村金融组织提供贷款发放的原则性标准，能否以借款者所从事的行为是不是经营性行为作为贷款与否的划分，即对于经营性行为才能提供贷款。笔者认为，这种划分标准有一定好处，但也有不足。其好处在于可以明确将一些非经营性的行为如医疗、基本生活需要等借款需求排除在外。因为从事此类行为确实很难期望获得相应收益，还款来源也难以保障，因而不适合商业性借贷原则，应主要通过社会保障或社会救济等方式解决。另一方面，该标准也存在不足。如消费、教育等支出同样属于非经营性行为，但消费贷款、助学贷款实已成为重要的贷款类别，其发放也具有可行性和合理性。因而，更准确的划分标准还是应以借款人是否具有偿还能力作为依据。当然，偿还能力的确定具有较强的主观性，更为考验农村金融组织工作人员的业务能力。但无论如何，最终是否提供贷款的判断权利仍属于农村金融组织，其在贷款投放中亦可采取利率溢价方式，作为对偿还能力不足或风险对象提供信贷的弥补。

　　（二）农村金融组织区域定位的要求

　　农村金融组织应定位于为当地提供金融服务。这一方面与农村金融组织的服务对象有关。农村金融组织的服务对象主要是与“三农”有关的主体，而此类主体体现出了较为分散、成员众多、要求不一等难以高度统一度量化的特征，这同时决定了农村金融组织提供的金融服务具有成本高、分散化、需投入的关注力度强等特点。因此，农村金融组织要做好对此类主体的金融服务工作，事实上已不容易，在这种定位前提下，其亦很难再分离出精力从事其他主体的业务。而且，主要定位于当地提供金融服务，有利于农村金融组织更为全面真实地掌握贷款对象的相关信息，从而大大降低产生不良资产的风险。另一方面，这一定位也与农村金融组织的竞争实力有关。相比之下，商业银行资产规模较大、业务拓展较为成熟，其在风险收益上比更低的领域尤其是非农领域占据较强的竞争优势。而农村金融组织在这些领域的竞争中总体上处于劣势，因而更应关注自身优势所在，充分发挥其贴近农村市场的特点，做好当地支农金融服务，也可避免与其他类型金融机构开展过多的同质业务竞争。总体而言，农村金融组织定位于为当地提供金融服务，可以树立做强而不做大的特性，更有针对性地为其未来发展提供广阔而有利的空间。

　　与此有关且备受关注的焦点问题还在于——如何有效引导农村金融组织将在农村地区吸收的存款返用于当地，以增强当地金融支农能力。目前，农村地区普遍出现吸收存款远大于当地投放贷款的“资金外流”现象，长期而言确实不利于农村金融生态的良性运转。关于如何解决这一问题的建议措施较多，主要集中于利用补贴、税收等财税政策、存款准备金率等货币政策以及相对降低监管要求等措施，体现一定的优惠待遇，笔者对此亦表赞同。由于在市场经济条件下，资金本身具有较强的逐利性，相对于农村地区，资金投向非农地区可能更有利于满足其高收益的要求，因而上述优惠措施能在一定程度上平衡不同区域在收益方面的差距。但这只是解决问题的一个方面，要真正比较彻底地解决此问题，更应关注该现象产生的经济根源。从根本上说，农村地区出现所谓的“资金外流”情形，更多地表明当前农村地区资金需求仍略显不足，这与当地投资创业动力不足、消费倾向相对偏低、借贷意识偏弱等有较大关系，这些方面的制约并非单纯依靠优惠政策就能解决，而是需要随着农村社会保障体系建设以及农村市场的开拓、完善才能逐步改进。因此，除了优惠政策外，配套的制度建设仍然不可或缺。

　　此外，关于农村信用社的层级问题也热议甚多。在我国农村信用社改革过程中，不少地区开始组建农村信用社省级联社，即在省级辖内建立一个居于所有基层农村信用社之上的上层机构，负责对基层农村信用社的管理、监督和指导工作，同时又明确省联社和基层农村信用社均为法人。设立省联社有利的一面在于可以有效确保辖内各个基层农村信用社业务、政策的统一性，畅通政策传导机制。但在事实上，省联社的功能逐步异化，演变为对基层农村信用社的全面领导，权力涉及领导任命权、员工福利待遇规定、信贷管理权等人事、业务各个方面，基层农村信用社的法人独立性并未得到体现。其弊端亦日益明显，一是由于规模明显增大，其定位于当地基层金融服务的功能亦有所弱化，改革意图难以体现。二是基层农村信用社业务受限过多，不利于充分发挥其主观能动性。三是管理层级明显增加，导致决策机制相对迟滞。四是由于实际上的贷款投向定位有所偏离农村地区，省联社对于辖内农村信用社富余资金作出的地区调剂，可能会加剧资金从农村地区外流的现象。事实上，省联社从建立之时起，由于赋予其凌驾于基层农村信用社之上的地位，不可避免地使其产生了自我扩权的内在冲动，使得本来意图良好的制度设计难以落实。因此，从长远来看，我国未来淡化省联社作用甚至是取消省联社的设置可能对于农村信用社的定位与发展更为有利。

　　三、农村金融组织立法问题

　　目前，不少学者呼吁，关于农村金融组织亟须制定一部高层次的统一立法，为其规范化发展提供法律依据。笔者认为，对此问题应加以具体分析。一方面，我国目前农村金融组织立法十分薄弱是不争的事实，高层次的立法机构立法几乎没有，更多的只是部门规章、规范性文件，甚至是政策文件作为设立及活动依据，因而加强农村金融立法确有必要，这也是未来我国农村金融工作的一大重点，其对于完善金融法律制度建设、建立法治社会、引导农村金融组织良性发展、健全农村金融体系均有积极的促进作用。但从另一方面来看，有关农村金融组织的立法时机与立法路径尤其值得我们考虑。这是因为，我国农村金融组织种类繁多、设立条件多有差异、职能定位及服务对象各有侧重，许多机构又是根据我国特定的社会经济背景而摸索设置，没有现成的国际经验可资借鉴，应当允许通过金融实践、通过灵便的试错纠错机制来逐步规范和完善相应的法律制度，而在这方面较之于高层次的、立法程序化要求甚高的法律的制定和颁布，低层次的法规、规章的制定、修改更有其及时性、灵活性、务实性。况且，真正的规范化农村金融组织的出现与发展，并非单纯依靠提升法律规定的层次就能获得满意的解决。如以我国《公司法》为例，该法对于公司（当然也包括公司制的金融机构）的内部治理结构做了相当成熟的规定，但现实实践中不少公司却常常出现与之相悖的不规范之举，甚至是违法之举，这就深刻表明法律规则的立法层次与现实实践中的真正贯彻落实并不具有直接的必然联系。反之，孟加拉国一九八三年《特别格莱珉银行法令》则是在有关农村金融项目实践运行四年之后才产生的，其制度内容与现实情况的契合度明显较好。由此，从根本上说，对农村金融实践中探索到的成功经验、做法予以制度性的体现，是我国未来立法的可循之径。换言之，我国未来农村金融组织立法应更注重贴近实际，结合实践需求的发展变动，成熟一种农村金融组织即制定一种组织立法，将实践中已出现的合理做法及时规范并予以推广，而非纯粹地照搬国外做法抑或是进行“空中楼阁”式的设计。要知道，我国农村金融工作所面临的繁杂性与独特性，将表明这种从实践中摸索、自下而上、逐步提升立法层次的立法方式可能更适合于农村金融机构的发展。




【作者简介】
朱大旗，中国人民大学法学院教授，博士生导师。邱潮斌，中国人民大学法学院博士研究生，中国人民银行货币政策司经济师。


【注释】
[1]史际春、温烨、邓峰：《企业公司法》，第348页，北京：中国人民大学出版社，2001。
[2]刘颖：《国外农村合作金融立法主要经验及启示》，《哈尔滨金融高等专科学校学报》2008年第4期。