福建紫金山铜矿污染事件的法律分析

【出处】中国法学会
【摘要】福建紫金山铜矿的污染事件的处理，涉及污染信息的公开，环境侵权责任的承担以及环境行政处罚和刑事处罚的衔接等几方面的法律问题，本文试图对这些问题展开具体分析。
【关键词】污染事故；环境侵权
【写作年份】2012年


【正文】

　　一、事故缘起

　　2010年7月3日15时50分左右，福建省上杭县紫金山铜矿发生泄漏事故，事故原因是连续降雨造成厂区溶液池底部黏土层掏空，污水池防渗膜多处开裂，9100立方米的污水顺着排洪涵洞流入汀江，导致汀江部分河段污染及大量网箱养鱼死亡，直接经济损失3187.71万元。该铜矿属于上市公司紫金矿业所有，紫金矿业直到7月12日才发布公告，瞒报事故9天。[1]由于事故重大，涉及污染企业、受害水产养殖户以及环境监管行政机关三方。处理结果分别是上市公司高管分别受到罚款705997元和449768元的行政处罚，污染企业高管构成重大环境污染事故罪受到判刑的刑事处罚，污染企业构成重大环境污染事故罪并受到罚金3000万元的刑事处罚；受害水产养殖户按每斤6元的标准赔偿死鱼的损失，如果转产的养殖户，按网箱每平方米40元补偿；当地环保局工作人员构成环境监管失职罪受到判刑的刑事处罚。

　　这样的一个整体处理结果，对于资金雄厚的矿产污染企业而言，显然可以接受；对于环境监管行政机关工作人员而言，是问责的结果；而对于受害水产养殖户而言，只能被动接受。但值得注意的是，对于污染事故当地的上杭县城而言，水源地汀江的污染带来的是对自来水的恐惧以及总投资2.5亿元的新水源建设，而这笔巨额投资显然没有计入到污染事故的直接或间接损失中去。而在法院判决污染企业构成单位犯罪之前，福建省环保厅对该企业的污染行为作出了行政处罚，罚款956.31万元，但是这笔行政处罚竟然在法院的刑事判决3000万元罚金中被予以折抵，即污染企业只需缴纳2043.69万元罚金。[2]

　　从这起严重的环境污染事故的最终处理结果来看，主要涉及到几方面的法律问题，具体包括污染信息的公开；环境侵权损害赔偿的计算标准、赔偿范围即侵权责任承担的问题；环境行政处罚与刑事处罚的衔接问题，本文试图对这些问题予以法律分析。

　　二、污染事故信息的公开

　　紫金山铜矿7月3日发生泄漏事故，但是直到9天后才对外公布，该公司的解释是原以为这是一个小事故，所以没有第一时间公布。这种解释显然不能令人信服，一个重要的原因是企业的生产性质。该企业是一个矿山冶炼企业，产生的含铜废水属于需要严格控制排放的污水，企业巨大的污水池就像一个火药桶，是需要严格管控的。从自我约束的角度出发，该企业对污染防控的注意义务显然是非常高的，这种注意义务是要区别于一般的污染物较少的生产型企业的注意义务的。

　　这是一起突发事件，同时由于是污水污染，这也就是一起突发水污染事件，又由于这种污染信息属于环境信息，因此也属于需要公开的环境信息。在这三个层层递进的层面，我国都已经有相关的法律法规和规章的相应规定，可惜的是，紫金山矿业并没有按照上述规定来处理污染信息的公开问题。

　　（一）突发事件的信息公开

　　2007年11月1日施行的《中华人民共和国突发事件应对法》第22条规定：所有单位应当建立健全安全管理制度，定期检查本单位各项安全防范措施的落实情况，及时消除事故隐患，……对本单位可能发生的突发时间和采取安全防范措施的情况，应当按照规定及时向所在地人民政府或者人民政府相关部门报告。第40条规定：县级以上地方人民政府应当及时汇总分析突发事件隐患和预警信息，必要时组织相关部门、专业技术人员、专家学者进行会商，对发生突发时间的可能性及其可能造成的影响进行评估；认为可能发生重大或者特别重大突发事件的，应当立即向上级人民政府报告，并向上级人民政府有关部门、当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。第47条规定：发布突发事件警报的人民政府应当根据事态的发展，按照有关规定适时调整预警级别并重新发布。有事实证明不可能发生突发事件或者危险已经解除的，发布警报的人民政府应当立即宣布解除警报，终止预警期，并解除已经采取的有关措施。

　　上述法律条文清晰的说明，发生突发事件，企业必须要立即上报，至于突发事件最终是严重事件还是没有什么影响的小事情，这必须由政府来做出判断，政府会根据相关预案进行分析，从而做出相应决定，而不是企业自己来做出判断，当事情发展到无法控制的地步时，企业才上报政府，由政府去收拾烂摊子。因为这样的话，往往就会错过最佳的处置时间，给人民生命财产带来无法挽回的损失。不过，《突发事件应对法》并没有对不及时发布突发事件信息的单位规定相应的法律责任，只是规定了未采取预防措施，未及时消除事故隐患，未做好应急设备、设施日常维护、检测工作，导致发生严重事件的，人民政府可以做出责令停产停业等行政处罚。

　　（二）水污染事件的信息公开

　　2008年6月1日施行的《中华人民共和国水污染防治法》第67条规定：可能发生水污染事故的企业事业单位，应当制定有关水污染事故的应急方案，做好应急准备，并定期进行演练。第68条规定：企业事业单位发生事故或者其他突发性事件，造成或者可能造成水污染事故的，应当立即启动本单位的应急方案，采取应急措施，并向事故发生地的县级以上地方人民政府或者环境保护主管部门报告。造成渔业污染事故或者渔业船舶造成水污染事故的，应当向事故发生地的渔业主管部门报告，接受调查处理。

　　按照《水污染防治法》的规定，企业必须报告污染事件的相关信息。但是同样的，该法并没有规定不及时报告污染信息的法律责任，只是笼统的规定了：水污染事故发生后，未及时启动水污染事故的应急方案，采取有关应急措施的，县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正，情节严重的，除二万元以上十万元以下的罚款。

　　（三）环境信息公开

　　2008年5月1日施行的环境保护部部委规章《环境信息公开办法（试行）》，对企业环境信息采取了自愿公开和强制公开相结合的方式。只有污染物排放超过国家或者地方排放标准，或者污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业才需要强制公开企业的主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标、超总量情况、环境污染事故应急预案，但是对于污染事故发生的信息的及时公布，并没有做出相应的规定。

　　（四）上市公司环境信息披露

　　正是基于上述法律法规规章没有在规定中直接表述为“环境污染信息的及时公开”，使得有关企业和政府相关行政主管部门没有能够很好的执行信息公开的规定，因此环境保护部启动了制定专门的环境信息披露规定的工作。由于产生污染的企业数量众多，为更好的执行这项工作，环境保护部将环境信息的强制披露限定于上市公司，于2010年公布了《上市公司环境信息披露指南（征求意见稿）》。该指南至今尚未正式公布，但我们可以从该征求意见稿的相关规定来了解有关指导思想。

　　该征求意见稿第5条规定：上市公司环境信息披露包括定期披露和临时披露。重污染行业上市公司应当定期披露环境信息，发布年度环境报告；发生突发环境事件或受到重大环保处罚的，应发布临时环境报告。第11条规定：上市公司发生突发环境事件的，应在事件发生后1天内发布临时环境报告。这两条的规定就非常清楚地明确了突发环境事件的报告制度，但是同样没有规定如果不披露的会受到何种相应的行政处罚。

　　近日发生的渤海石油泄漏事件再次表明，污染事故信息的及时公开已经成为了一个严重的问题，必须在法律中明确相应的责任，处罚不是目的，但是没有相应的处罚，显然任何法律法规和规章的规定都是毫无作用的。在这方面，受制于《行政处罚法》中关于行政处罚金额设定的限制，最好是在法律中作出规定，而不仅仅是在环境保护部的部委规章中作出规定。

　　三、污染损害责任（侵权责任承担）

　　从新闻媒体公布的事故处理结果来看，紫金山铜矿污染造成的水产养殖户的网箱养鱼的损失，赔偿是按照鱼的重量，以每斤6元的价格进行赔偿。由于没有造成直接的人身损害，所以本案中只进行了财产赔偿，但该财产赔偿是否合理，值得思考。

　　（一）赔偿范围

　　《侵权责任法》第19条规定：侵害他人财产的，财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算。这是一种直接赔偿的方式。但是环境污染损害和一般的民事侵权损害的区别在于，环境污染损害同时造成了生态环境的破坏，在本案中就是直接造成了水产养殖环境的破坏，而当地的水产养殖户如果在污染事故过后还要从事水产养殖的话，必须要对受污染的水体进行修复，而这显然是需要时间以及金钱的，这在本案的赔偿中完全没有得到考虑。对于环境污染损害的赔偿，必须要考虑到生态修复的责任。这也是和法律规定不冲突的。《侵权责任法》第15条规定，承担侵权责任的方式主要有：停止侵害；排除妨碍；消除危险；返还财产；恢复原状；赔偿损失；赔礼道歉；消除影响。紫金山铜矿污染造成了水体的严重污染，受害养殖户完全可以要求紫金山铜矿将水体的水质情况恢复到污染前的状况。同时基于养殖户对水体状况具有直接的感知和接触，所以在环境保护行政主管部门的监督下，由污染者将生态修复的费用直接支付给受害养殖户负责修复可以作为一个考虑的方案。同时由于环境修复需要时间，在这段时间内，水产养殖户显然不能继续生产，必然带来正常收入的减少，这部分损失应当由紫金山铜矿予以赔偿。

　　当然本案并没有进入到诉讼阶段，但是值得我们借鉴的是日本法院的审理类似环境污染案件的思路。日本法院在熊本水俣病污染案件审理中，在考虑原告即污染受害人的损害时，突破了过去的只考虑直接利益的损失的学说，考虑了原告方可得利益的损害，对直接损害和间接损害进行了正确的界定，把十分抽象的赔偿数额进行了量化，使得计算方法比估算方法公允了许多。[3]

　　（二）《渔业污染事故经济损失计算方法》的参照适用

　　2008年4月9日，国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会联合发布了《渔业污染事故经济损失计算方法》（GB/T 21678—2008）。

　　该标准由农业部提出，规定了渔业污染事故经济损失计算方法，适用于渔业水域受外源污染导致天然渔业资源、渔业养殖生物和渔业生产受损害造成的经济损失评估。其中最重要的是渔业资源损失量评估方法，具体而言包括了直接计算法、比较法、定点采捕法、围捕统计法、统计推算法、调查统计法、模拟实验法、生产效应法、生产统计法、专家评估法和鱼卵、仔稚鱼评估法等11种方法。在应用中可根据水域类型、污染情况、历史资料、水底资料和受损生物等综合情况，选择适用的计算方法。

　　按照该计算方法的规定，渔业污染事故经济损失包括直接经济损失和渔业资源修复费用，同时不同类水产品的价格要分别计算，也就是说不同品种的鱼应当有不同的价格，而不是像当地政府所规定的，统统6元一斤。此外鱼卵和仔稚鱼的经济损失要按苗种来折算的。

　　四、环境行政处罚与刑事处罚的衔接

　　紫金山铜矿污染事故发生后，福建省环保厅对污染企业做出了罚款956.31万元的行政处罚，从新闻媒体报道的该污染事故造成直接经济损失3187.71万元来看，这个处罚金额应该是根据《水污染防治法》第83条第2款的规定：对造成重大或者特大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接损失的百分之三十计算罚款。但是令人惊讶的是，当法院在认定该污染企业构成环境污染事故罪的单位犯罪，判处罚金3000万元时，竟然将行政处罚的罚款金额折抵了刑事处罚的罚金。

　　环境污染事故法律责任的典型特征是一个污染行为可能会同时要承担民事侵权责任、行政责任和刑事责任。《侵权责任法》第4条规定：侵权人因同一行为应当承担行政责任或者刑事责任的，不影响依法承担侵权责任。因同一行为应当承担侵权责任和行政责任、刑事责任的，侵权人的财产不足以支付的，先承担侵权责任。

　　分别承担行政责任和刑事责任，真是法律严格追究污染者法律责任的具体体现，然而在本案中，行政责任中的行政处罚的罚款，竟然可以折抵刑事责任中的罚金，这不能不说是当地法院对法律责任理解的一个严重错误。




【作者简介】
夏凌，男，法学博士，同济大学法学院讲师，研究方向：环境法。


【注释】
[1]资料来源：//baike.baidu.com/view/3956201.htm，访问日期：2011年6月2日。
[2]资料来源：//news.sina.com.cn/c/2011-02-01/133221909841.shtml，访问日期：2011年6月2日。
[3]参见冷罗生著：《日本公害诉讼理论与案例评析》，商务印书馆2005年版，第296-300页。