辐射污染防治地方立法评析

【出处】中国法学会
【摘要】由于国家立法的缺失，近年来我国的辐射污染防治地方立法十分活跃。将放射性污染防治和电磁辐射污染防治合并，制定综合性的辐射污染防治法已成为地方立法的趋势。两种辐射污染同中有异，在污染特性、危害原理和危害程度上有明显的区别，综合性立法既有必要又具可行性。但现有立法未能反映两种辐射污染防治的根本不同，特别是回避和混淆两种辐射污染的防治原则，确立电磁辐射污染防治适用风险预防原则是当务之亟。
【关键词】辐射；放射性污染；电磁辐射污染；风险预防原则
【写作年份】2012年


【正文】

　　一、辐射及辐射污染防治立法的趋势

　　辐射污染包括电离辐射污染和电磁辐射污染。电离辐射通通常所说的放射性，即核设施、核技术利用和射线装置使用以及伴生放射性矿开发、利用等所产生的辐射；电磁辐射则指以电磁波形式通过空间传播的能量流，包括信息传递中的电磁波发射，工业、科学、医疗应用和高压输变电中产生的辐射。辐射广泛存在于自然界中，但目前人工辐射已遍及各个领域。人体总是生活在一定水平的辐射之中，辐射只有超过合理的限度才形成污染。

　　长期以来，由于放射性污染具有特别严重的危害性且又难以治理和清除，各国都将其作为特殊污染，采取特别严格的污染防治措施，制定专门性的法律、法规和标准，我国也于2003年6月28日通过了《放射性污染防治法》。随着电子技术的广泛应用，人为电磁能量迅速增长，电磁辐射已成为21世纪的主要污染源，我国也不例外。无论在城市还是农村，有关电磁辐射污染的纠纷不断，投诉居高不下。目前，国家在电磁辐射污染防治方面还未制定专门的法律、行政法规，仅有环境保护法的原则规定以及国家环境保护总局1997年发布的《电磁辐射环境保护管理办法》，该法效力级别低，不能适应目前发展着的电磁辐射污染防治形势的需要。《城市规划法》、《电信条例》、《电力法》等重要法律法规中均没有考虑电磁辐射污染的因素。《电磁辐射环境保护管理办法》中的许多制度在这些法律、法规和规章中并没有反映。国家立法的缺失，使得电磁辐射污染防治的地方立法相当活跃。

　　早期的电磁辐射污染防治地方立法，其调整对象局限于通信基站等特定的电磁辐射源，如上海市制定的《公用移动通信基站设置管理办法》、北京市制定的《移动通信建设项目环境保护管理规定》等。《放射性污染防治法》颁布前后，地方立法呈现出两个明显的趋势：一是调整对象扩大到所有具有或伴有电磁辐射的活动；二是综合性辐射污染防治法成为主流，即不再单独制定电磁辐射污染防治立法，而是将放射性污染防治和电磁辐射污染防治合并，制定综合性的辐射污染防治法。如《吉林省辐射污染防治条例》（2004年9月1日生效）、《山东省辐射环境管理办法》（2003年4月1日生效）、《江苏省辐射污染防治条例》（2008年1月1日生效）等。

　　令人遗憾的是，现有的辐射地方立法大都只在放射性污染防治之后，对电磁辐射污染防治作出笼统而零星的规定，实际上成为放射性污染防治的附属物。《江苏省辐射污染防治条例》是地方立法中的亮点，它是迄今唯一严肃地区别了放射性污染防治和电磁辐射污染防治的立法。在具体章节的设计上，对电离辐射和电磁辐射分章立法，分别提出了不同要求，规定了不同的制度规范。这样，不仅有利于区分电离辐射、电磁辐射，有利于实践操作，也有利于公众对不同种类辐射的认识，避免引起混淆。但该条例更多地着眼于具体制度，忽略了两种辐射在防治原则上的关键性不同，也未深入研究两种辐射的共性。

　　二、放射性污染与电磁辐射污染的联系与区别

　　同为辐射污染，放射性污染与电磁辐射污染的共性不少：两者都不能由人的感觉器官直接察觉，只有依靠辐射探测仪器方可知晓；辐射本身具有一定的穿透能力；辐射损伤既有躯体效应，又有发生在下一代身上的遗传效应；发生事故往往后果很严重，危害性极大等。许多法律制度对两种辐射污染的防治均可适用，如严格的内部管理制度，警示标志制度、环境影响评价制度、“三同时”制度等。因此，对放射性污染防治与电磁辐射污染防治进行综合立法，不仅必要，而且可行，能够节约立法成本，避免立法重复。

　　放射性污染与电磁辐射污染的区别也是明显的，

　　（一）污染特性的区别

　　放射性污染的特点是：（1）放射性损伤有急性和慢性的区别。前者因人体在短期内受到大剂量放射线照射而引起，如核武器爆炸、核电站的泄漏等意外事故引起，严重患者多数致死；后者因人体长期受到多次小剂量放射线照射引起，有头晕、头痛、乏力、关节疼痛、记忆力减退、失眠、食欲不振、脱发和白细胞减少等症状，甚至有致癌和影响后代的危险。（2）放射性污染一旦产生和扩散到环境中，就不断对周围发出放射线，永不停止。自然条件的阳光、温度无法改变放射性核同位素的放射性活度，人们也无法用任何化学或物理手段使放射性核同位素失去放射性。 [1]（3）放射性污染的危害性和防治标准在科学上较为明确。

　　电磁辐射污染的主要特点是：（1）损害后果的长期性和潜伏性。除发生事故或其他突然性事件外，电磁辐射污染的损害后果是长期的、渐进的、累积的。（2）电磁辐射污染是电磁辐射设施和设备在运行中产生的，停止运行后就不产生污染。（3）电磁辐射污染对人体的影响还存在科学上不确定的因素。目前，关于电磁辐射与人体致病之间的致病机理还没有科学上的定论，特别是低频电磁辐射强度对人体神经的效应由于缺乏足够的实验支持和大量的流行病学调查研究，因此在制定国际标准（欧洲EN）时虽然对标准限值的修改留出了余地，但并没有考虑该因素。因电磁辐射污染纠纷而提起诉讼的原告往往面临着无法证明损害事实与电磁辐射污染之间的因果关系的窘境。[2]

　　（二）危害原理的区别

　　放射性污染对人体的危害可以是直接的，也可以是间接的。前者指射线直接作用于组成机体的蛋白质、碳水化合物、酵素等而引起人体生命过程的改变；后者指射线通过机体内的水分子产生致害作用。因此，放射性污染中既有来自体外的x射线、γ射线照射导致的外辐射，也有大气和环境中的放射性物质，经过呼吸道、食物链、皮肤等途径进入人体而产生的内辐射。电离辐射的穿透力强，屏蔽防护意义重大，距离防护和时间防护也必不可少，对于放射性核素通过吸入、食入或皮肤渗透进入人体后所造成的内照射，还需防止或减少放射性物质进入体内。

　　电磁辐射污染是高压线、变电站、电台等设施或设备工作时产生的各种不同频率的电磁波所导致的，它表现为热效应和非热效应。前者指高频电磁波对生物机体细胞的“加热”作用，引起体温升高，机体严重“烧伤”；后者是低频波产生的影响，即人体被电磁波辐射后，体温并未明显提高，但人体的固有微弱电磁场已经受到干扰，也会对人体造成严重伤害。电磁波在空中传播衰减很快，距离防护十分有效，其次，电磁波的穿透能力很差，穿过一般砖墙时要衰减4倍。因此，通过合理规划，科学布局，完全可以避免和减少电磁辐射污染。

　　（三）危害程度的区别

　　虽然电磁辐射对人体的危害有急性损害和慢性损害之分，也有全身的、局部的或某些组织器官的损害之分，但急性的、全身的损害的发生很少见，一般以慢性的、局部的或某些组织器官的损害为主，其临床主要表现为中枢神经系统机能障碍以及交感神经紧张为主的植物神经功能失调，头晕、头痛、全身无力、易疲劳、记忆力减退、脱发、消瘦等。而且，电磁辐射所致的损伤无论是急性还是慢性，只要未发展为病理性器质损伤，一般在脱离接触后采取有效的措施是可以恢复和治愈的。有的慢性损害一旦脱离接触，不需要治疗就能恢复健康。因此，与放射性污染相比，电磁辐射污染的危害相对较轻。但电磁辐射污染源更多更广，高压线、变电站、电台、电视台、雷达站、电磁波发射塔和电子仪器、医疗设备、办公自动化设备和微波炉、收音机、电视机以及手机等家用电器工作时都会产生电磁辐射，普通公众受到污染的机率更大。

　　由于上述区别，放射性污染与电磁辐射污染的防治原则存在根本不同，前者强调“预防”与“安全”，后者重在“风险防范”和“合理规划”。根据《放射性污染防治法》第3条的规定，放射性污染防治的原则是“预防为主、防治结合、严格管理、安全第一”，准确地体现了放射性污染的特点。但对于电磁辐射污染防治的原则，现有的地方立法要么回避，要么套用放射性污染防治的原则，如《山东省辐射环境管理办法》第3条规定，“辐射环境管理应当遵循安全第一、预防为主、防治结合、全面监控的原则”。回避和混淆两种辐射污染的防治原则，不利于厘清辐射污染防治的重点，设计更有针对性的管理制度和法律责任。

　　三、电磁辐射污染防治的基本原则：风险预防原则

　　传统污染防治的法律基础是损害预防原则（preventive principle），即只有损害后果及因果关系的可能性和现实性能为科学所证明，才需要采取预防措施。在对待诸如电磁辐射污染等存在科学不确定性问题上，在科学证明其危险之前假定是安全的，无须采取预防措施。随着科学技术的突飞猛进，环境风险与日俱增。迄今，人类对电磁辐射与人体致病之间的致病机理还没有科学上的定论，对电磁辐射污染进行防治是在充满不确定的情况下作出的。风险预防原则是专门针对在科学上尚未得到最终明确的证明，但如果等到科学证实时才防范措施则为时已晚的环境风险而制定的。在法律上对电磁辐射污染进行防治，需要突破传统法律对“损害的确定性”的要求，采纳风险预防原则(precautionary principle)，而非放射性污染防治中的损害预防原则。

　　风险预防原则还没有统一的定义。[3] 最有影响力的是《里约宣言》，它指出，“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化”。风险预防原则反映了法律对科学上的不确定性进行防范的立法思想，它不仅为德国、英国、澳大利亚、美国等许多国家的国内法所采纳，还体现在《气候变化框架公约》、《生物多样性公约》等国际环境法中，其适用范围也不断扩大，电磁辐射污染防治就是其中之一。根据风险预防原则，以电磁辐射污染的危害性没有得到科学上的证实为由，拒不采取法定预防措施的，应当承担相应的法律责任。

　　但是，风险预防不等于完全消灭风险。电磁辐射相关产业是风险与收益并存的行业，既不能对风险视而不见，也不能为了预防风险而停止发展。首先，风险预防原则并不是对所有可能产生电磁辐射的活动都必须采取预防措施，各国一般都会确定风险程度临界标志线。只对一定风险程度以上的电磁辐射采取预防措施。其次，要根据不同的风险程度采取适当预防措施。采取何种程度的预防措施为适当，一般取决于对风险程度和收益的综合性评估。风险预防原则要求根据人体健康和经济发展的需要，将人为电磁辐射水平控制在合理的范围之内，而不是消灭电磁辐射。

　　为了控制日益严重的电磁辐射污染，我国有必要确立风险预防原则，并将其限制在合理的范围之内。英国对电磁辐射污染防治适用风险预防原则就极为谨慎：1994年，高等法院被要求适用风险预防原则，以便取消在一个居民区的正上方架设电缆，因为此种电缆可能使儿童患上尚未得到科学证明的癌症。[4]申请者认为，风险防范原则是英国法律和共同体法律中有法律约束力的一项原则，不对高压电缆的电磁辐射做出限制的行为违反了风险防范原则。但法官认为，英国自愿地接受风险防范原则只是表明，该原则对英国政府在采取最低限值的保护程度上有所要求而已。至于共同体法律对风险防范原则的规定，是“辅助原则”，意味着该原则对共同体有关环境做出起到一种指南的作用，并不具有强制力，故不能以风险预防为由取消电缆。其中，最为关键的就是制定宽严适中，符合国情的法定环境电磁波容许辐射强度标准。实际上，尽管我国已有的国家标准比国际标准和欧美标准要严的多，但出于对电磁辐射污染极度恐惧的心理，在辐射污染防治立法的过程中，要求建立更为严格的环境电磁波容许辐射强度国家标准的呼声不绝于耳，立法者须理性看待之。在美国和欧洲，尽管法定标准较我国低，但由于公众对于电磁辐射可能造成的健康危险高度关注，以暴露在电磁辐射污染环境中受到了人身伤害和不良健康影响为由，针对公共企业和雇主的诉讼不断增加。根据风险预防原则，如果被告没有采取符合成本效益的防治措施，一旦将来损害得以证明，就会面临巨额赔偿。[5]所以，公共企业和雇主一般都会主动采取尽可能合理的防护措施，尽量减少设施或产品产生的电磁辐射，这样，不仅能避免不必要的诉讼损失，还可以获得消费者的信任，提高产品的市场占有率。反观我国，目前同时存在《电磁辐射防护规定》（GB8702－88）和《环境电磁波卫生标准》两个相互矛盾的环境电磁波容许辐射强度国家标准，立法的当务之急是尽快建立统一的标准，并明确其适用范围，而不是建立脱离国情的所谓最严格标准。




【作者简介】
邱秋（1973－），女，副教授，武汉大学环境法研究所博士生，主要从事环境资源法研究。


【注释】
[1]石晓亮 钱公望. 放射性污染的危害及防护措施[J]. 工业安全与环保，2004，（1）：6－9.
[2]邱秋.我国电磁辐射污染的法律对策初探[J]. 辐射防护，2007，（1）：47－52.
[3]Sonia Boutillon, The Precautionary Principle:Development of an International Standard, Michigan Journal of International Law,2002,23(2):1516-1530.
[4]唐双娥.环境法风险防范原则研究―――法律与科学的对话[M].高等教育出版社，2004：31.
[5]Sean T.Murray . Comparative Approaches to the Regulation of Electromagnetic Fields in the Workplace [J]. Transnational Law & Contemporary Problems,1995(5): 178-211.