典型国家农产品产地重金属污染防治立法研究

【出处】中国法学会
【摘要】大米镉超标掀起了又一轮食品安全担忧，也引起了公众对农产品产地重金属污染的关注。本文在调查研究典型国家农产品产地重金属污染防范管理机构、立法情况的基础上，就我国目前存在的重金属污染问题提出了自己的建议。
【关键词】农产品产地；重金属污染；大农业部制
【写作年份】2012年


【正文】

　　一、典型国家农产品产地重金属防控机构及其设置

　　世界主要发达国家对产地土壤环境及农产品质量安全管理的一个重要特点是都注重对农产品实施“从农田到餐桌”的全过程管理，并尽量由农业行政主管部门负责实施农产品产地重金属污染防控。

　　在美国，负责产地重金属污染监管的机构为农业部自然资源保护局（the Natural Resources Conservation Service，简称NRCS），该局主要是通过提供技术援助和一系列的支持计划帮助私有土地上的自然资源保护，以达到减少水上流失，改良土壤和牧场，保护水的质量和供应，保护湿地，为鱼类和野生动物提供栖息场所。

　　在日本，农业事务由农林水产省负责，农林水产省消费·安全局负责：确保农林水产物的食品安全的生产过程管理（有关食品卫生事务及环境省所管理的确保农药安全的事务除外）和农地的土壤污染的防治及排除；生产局负责管理农地土壤的改良以及农业技术的改良和发展；农村振兴局管理土地改良事业（是指灌溉排水、区划整理、排水开垦、农地及其保全或利用上的必要设施、或者农业用设施的灾害恢复以及其他维持土地的农业上的利用及增进之必要事业）。

　　在英国，农产品产地重金属污染防治由环境、粮食暨乡村事务部（Department for Environment, Food and Rural Affairs, Defra, 简称新农业部）负责，土地利用与乡村事务处职能与产地污染防治最为密切，该处设三科，分别为：（1）土地管理与乡村发展科职掌保育管理、重点农场、土地管理改善、有机农业、森林与工业作物与乡村发展，并设有企业策略中心、森林与肥料中心两个单位；（2）野生生物、乡间与洪水管理科则负责乡村休闲与景观、欧洲野生生物、全球野生生物、洪水管理，并成立洪水管理策略中心；（3）乡村经济与小区科专司农业资源与监理、乡村经济与策略、乡村小区、规划、协调与研拟狩猎政策。此外，该处另设置政府机关协调中心，以联系整合不同地区政府的乡村业务机关（Government Offices for Rural Affairs），包括西北区、西南区、东南区、东北区、东区、Midlands东区、Midlands西区、Yorks与Humbers地区的乡村业务机关。

　　二、典型国家农产品产地重金属污染防控立法状况

　　（一）英国

　　英国比较重视农产品产地重金属污染防治，采取了诸多针对性较强的管理措施。2000年，英国制定了Environment Protection Act1990:PartIIA 法案，其主要精神是规范当污染土地现行利用与状况对人类健康和野生动物产生无法接受的危害时的鉴定与恢复、整治步骤与措施的依据，包含针对特殊污染场址、整治的公告通知、救济程序与纪录等。其主要内容包括：将风险评估之观念纳入土壤污染的评估，并明确受污染场址之定义。其评估包括对人体的曝露程度、化学性质、毒物学上的特性、相关环境物理学、污染物对环境的影响、污染物来源—途径—接受者之连结关系等。其中对于人体健康风险评估包括受污染土地报告（CLR）和受污染土壤曝露评估模式以及结合报告（CLEA），以认定何种化学物品伤害人体健康或因每天之日常活动于居住的土壤曝露该化学品的程度来估算其危害度，并以CLEA2002Model 来推估，评估的标准并非法规的标准。此外，农田管理政策是以土地为基础规划的主要类型，目的在于提升农田环境的维护,防止重金属污染，通过各种补贴方式促使农民在农地上采取对环境友善的操作。此类计划中包括:环境敏感地区规划、守护田庄规划、有机农业生产规划、能源作物规划、农地造林规划、坡地农法规划和林地转让规划。

　　（二）日本

　　日本为了解决土壤重金属污染问题，自20世纪70年代以来，逐步建立了专门性土壤污染防治法律体系。其土壤污染防治法律由两部分组成，一是专门性的土壤污染防治立法，包括《农产品产地土壤污染防治法》、《土壤污染对策法》，其内容只限于对已经污染的土壤改良和恢复。二是与土壤污染预防有关的其他立法，包括《大气污染防治法》、《水质污浊防止法》、《废弃物处理法》、《肥料管理法》、《农药管理法》等，这些立法通过对大气污染、水污染、固体废物污染、特定化学物质污染、化肥和农药污染以及矿物污染的控制，从各个方面阻断新的土壤污染源，以实现预防土壤污染的目的。主要防治措施有：(1) 土壤污染管制地区确定制度。某一地区的土壤污染程度超过土壤污染管制标准时，应当进行调查评估，并确立该地区是否为土壤污染管制地区。对确定为土壤污染管制的地区，应初步评定其污染等级，并发布公告，以确保公众安全。(2) 污染土地管制制度。日本法律根据土地的污染程度、土壤类型而采取不同的管制方式，如命令行为人停止作业；通知居民，竖立告示和标志；必要时疏散居民或管制人员活动；对污染土壤上生长或产出的农作物进行检测乃至销毁；限制污染土壤的用途，不得种植特定农作物或不得居住等，以减轻污染土壤所造成的损害或避免污染扩大。(3) 土壤污染治理和恢复制度。为了消除土壤污染，恢复土壤功能、合理利用被污染的土壤，应进行必要的治理和恢复，如整治规划，整治公告，整治责任人与实行人，整治的检查与监督，整治费用的分担，整治的解除等。(4) 土壤污染调查与整治专门机关的管理制度。土壤污染调查、整治业务由专门机构承担，并由环境保护行政主管机关负责其设立、变更、终止和监督。(5) 土壤污染整治基金制度。在污染者不明、无力或不愿承担责任时，由土壤污染整治基金支付，但基金保留向污染者追偿的权利，避免污染者逍遥法外，或将法律责任推给社会。(6) 土壤污染法律责任制度。土壤污染的法律责任以民事责任和刑事责任为主，同时，还采用特殊的、更为严格的民事责任制度，即严格责任、连带责任和溯及责任。此外，农林水产省建有一个完善的农产品质量安全体系，负责农产品的监测、鉴定和评估以及各级政府委托的市场准入和市场监督检验工作。

　　（三）德国

　　德国制定了《联邦土壤保护法》，该法从五各方面规制农田土壤污染防治。第一部分是关于本法的目的和原则，基本概念和适用范围，本法主要是针对有害的土壤变化和污染地点的复原，包括了应用物质闭合循环和废物管理法规定施工计划、有害物质运输肥料和植物保护、遗传工程、国有林地建造修正，维护以及运输路线运作，闭合物质循环和废物管理法案，关于用于废物处理的废物管理装置的许可和运行和垃圾掩埋方法的终止等。第二部分是关于使用土地的当事人对预防危害土壤事件发生的义务，同时对密封的土地如何进行恢复，以有效保护耕地；再就是介绍对适肥料的的使用；最后是详细介绍了当事人的危害防范责任以及对发生的危害如何进行评估和调查的规定。第三部分是关于如何确定被污染的地区，以及如何进行污染的治理和补救，以及当事人的相关责任要求。第四部分介绍了一些良好的农业生产的做法，这些做法所涉及到的有关因素，如天气条件，土壤结构，类型，潮湿度，土地的合理使用方法以保护土壤的地力等。第五部分是对土壤进行研究，调查，保护，管理所需要的有关主体的资格等；强调建立国家的土壤信息系统，并遵从欧盟委员会的相关规定；以及国家如何进行从政府角度管理土地，成本负担，价格补偿还有如何对危害土地的行为进行处罚等。

　　（四）其他国家

　　澳大利亚《土壤保持法》是一部为了保持土壤资源和农场水资源以及为了减轻侵浊而制定的法律，主要内容涉及：农场土地的定义；土壤保持的管理体系：如土壤保持局委员的任命和职责、机构设置等；土壤受到侵浊或污染后的救济措施：如通知程序、起诉等；固体工事购筑和排水对土壤的污染，如构筑工事和拟构筑应防止或减轻土地淹没或水溢出到土地上等。加拿大《农业废物控制条例》主要规定了农业废弃物作为肥料及土壤调理剂的要求，农业废物在农场存放时间及地点都有限制；雨季来临时，贮存设施又有更高的要求；家畜饲养必须在围栏中进行以防止废物污染水道；农业堆肥的管理；食用菌和营养基培养过程中的污染控制问题；农业排放量问题等。

　　此外，在重金属控制标准方面，如日本的《农用土壤控制指标》、欧盟《灌溉水中痕量元素的推荐最大浓度》、欧盟《农田和菜篮子蔬菜作物的预警值》、欧共体《有机农业条例》等标准，控制指标包括镉、铜、铅等重金属及有机污染物。通过标准来掌握农产品产地环境质量和产品质量安全状况，为有关部门加强农产品产地安全管理，确保农产品质量安全提供依据。

　　三、对策与建议

　　在我国，快速工业化过程中遍地开花的开矿等行为，使原本以化合物形式存在的镉、砷、汞等有害重金属释放到自然界，这些有害重金属通过水流和空气，污染了中国相当大一部分土地，进而污染了农田之上的农产品，再随之进入人体。更为严重的是，我国几乎没有关于重金属污染土地的种植规范，大量被污染土地仍在正常生产各种农作物。与此同时，相关监管部门对重金属污染农产品没有有效监测和防范措施，对土壤污染信息习惯性不公开，导致公民在几乎完全不知情的情况下而大量食用重金属超标农产品，造成部分地区的恐慌。

　　面对这一系列问题，有关部门首先要做的就是制定农作物中各类重金属含量的标准，严格检查，禁止各种重金属含量超标的稻米流入市场。其次是告诉公众如何避免买到超标农作物，告知重金属超标对人体究竟有什么样的影响。相关部门应该加速研究，及早发现问题并加以解决。还有最重要一点是，对于重金属污染的土地，要调整种植计划。污染严重的土地，该弃种的就要弃种，或者改种其他不易受污染的作物，同时需要加大对污染企业的罚款额度，严格执行对农田污染弃耕的赔偿金制度，以支付治理农田污染的资金和农民弃耕的损失。具体建议如下：

　　（一）管理体系上，借鉴美国“大农业部”模式，确立“从农田到餐桌”的管理理念，确保农产品质量安全

　　首先，“大农业部”模式是农业市场化的客观需要。市场经济是以市场为中心的经济，市场在资源配置中起基础作用，生产活动必须以市场为导向，根据市场需求调整生产结构，围绕市场组织生产、加工和销售。如果不与市场相连接，不了解市场，不按照市场需求进行生产，生产必然会出现盲目性，无法达到供求平衡。所以，对农业进行宏观管理，必须把市场包括在内，要围绕市场设置管理机构和界定管理职能，只有这样，才能对农业进行有效管理，才能管理好农业。“大农业部”模式把产中与产前和产后连接起来，对产前、产中和产后实行一体化管理，这样就把农业生产与市场有机地结合起来了，在体制上为农业面向市场、围绕市场需求进行生产奠定了基础，提供了保证。当然，“大农业部”模式以市场为中心管理和调控农业，并不意味着在这种模式下农业生产就能自然而然地与市场需求相一致，农产品市场供求就能自然而然地实现平衡，但这种模式为根据市场组织和调整农业生产提供了体制基础和保证，使围绕市场组织和调整农业生产能在较方便的方式、较少可能的失败和较低的交易费用下进行。

　　其次，“大农业部”模式具有较高的行政效率。农业经济活动是一个综合性很强的活动，不只涉及生产，也涉及交换、分配和消费领域，涉及教育、科技、资源和环境领域。即使在生产中也不只是种植业和养殖业，而是涉及种植业、畜牧业、林业、渔业、狩猎业、水利业等多个产业。如果在行政管理体制上把这些产业按不同部门分设、把产前、产中和产后活动所涉及的事务按不同部门分设，在体制上把农业产中与产前和产后割裂开来，在运行中就会出现办一件事要涉及几个部门或几个部门办同一件事的情形。由于部门利益的存在，部门之间就会相互争利益甚至争权夺利，决策分散，办事推诿，工作扯皮，造成办不快事、办不好事、甚至办不成事的局面。这不仅会降低行政效率，增加管理成本，扩大政府机构，而且会贻误战机。

　　相比较而言，目前我国对土壤污染进行监督管理的部门较多，环境保护部、农业部、建设部、国土资源部等部门都有一定的管理职能。一次普通的农业环境污染纠纷往往牵涉农业、环保、卫生、国土、水利、林业、民政等多个部门，经常可能出现管辖权限不清的情况。在部内，也常会涉及种植业、畜牧业、渔业、农垦等不同行业。污染事故发生后，农民不知道找谁；污染事故处理过程中，不知道谁听谁；面对大相径庭的处理结果，法院不知道采信谁。如果这种情形不能尽快得到改善，就会使处理结论的权威性受到质疑，人为制造混乱局面，久而久之，就会在群众中失去威信。

　　“大农业部”模式把农业及其密切相关的平行产业做为一个有机整体，把农业产前、产中、产后做为一个有机整体，统一于一个行政管理部门内，进行一体化管理，从而有效地避免了部门之间在工作中的相互扯皮，减少了政府机构和政府工作人员，减少了决策程序和管理环节，提高了行政工作的效率，提高了管理农业的效率。

　　最后，“大农业部”模式具有较高的管理质量。由于与农业有关的产前、产后事务都集中在农业行政管理部门，与农业有关的财政、金融等事项都主要由农业行政管理部门说了算，集中决策，管理环节少，这就有效地避免了一项好的政策或议案因部门利益的切割而使其在最终确定时已与其初衷大相径庭这种不合理现象的发生。因此，“大农业部”模式在管理和调控农业的过程中，在取得高效率的同时，还能取得高质量，实现了高效率和高质量的统一。

　　（二）技术数据支持上，建立全国性的农产品产地环境监控网，汇集各地产地污染状况的各项指标及其变化数据，为国家相关决策提供技术支撑

　　美国农业部下属的自然资源保护局（NRCS）拥有：一个全国性的保育专家网络，他们通过大约3000个地方组织的和地方管理的保护区帮助私人土地使用者和城乡社区；一个强有力的技术基础。包括：(1)一个全国性的土地调查协作网；(2)用于特定地区的土地侵蚀控制、动物废物管理、灌溉水管理、湿地保育与恢复、洪水控制和河堤加固等保育体系得一整套标准；(3)一个植物原料计划，介绍有利于植物再生、土地保持和景观改良的新的植物使用方法；(4)一套计算机模型，用以预测风、水对土壤的侵蚀、农业对水的污染、放牧对牧场的影响，以及在农场和牧场经济中的经营决策的影响；(5)“国家资源清单”（ the Natural Resources Inventory），这是一个关于国有资源状况和非联邦土地趋势的各项数据最为全面和可靠的全国性统计资料；(6)一个对西部山区各州提供雪情调查和供水预测的项目。

　　美国拥有的上述信息数据系统，为该国农产品产地污染防治政策、措施具有针对性提供了数据支撑，也使得其各项具体操作措施具有科学和事实依据。而我国此方面信息数据系统尚未建立，各种信息数据的收集、掌握还不全面，需要尽快建立自己的信息数据支持系统，为我国产地污染预防与控制各项措施、政策的出台、执行提供事实和科学依据。

　　（三）在技术标准方面，借鉴斯洛文尼亚共和国《土壤中危险物质的输入和植物营养物质输入法》及美国相关规定，结合我国具体情况，修订和充实《土壤环境质量标准》等产地相关标准

　　欧盟的成员国斯洛文尼亚共和国的《土壤中危险物质的输入和植物营养物质输入法》规定了土壤中物质的输入问题，这些物质主要有污泥处理厂的污泥，河床和湖泊的堆肥或泥浆；特别是规定了土壤中每年危险物质和植物肥料输入的最低限值，以及减少这些输入量的程度和其他关于预防危害物质输入的措施。规定了镉、铜、镍、铅、锌、汞、铬等重金属物质可允许的每年输入到土壤中的数量；规定了每年土壤中所应该施用的氮、磷、钾等营养物质的最低数值；并对各种粮食作物或蔬菜每年对于氮的需求量作了详细的规定，对植物施肥与灌溉也作了详细规定。这些限量值的规定，对于加强我国农用土壤保护、制定和完善产地保护相关标准具有积极的借鉴意义。

　　为了保障土壤污染防治体系和管理机制有效运行，美国制定了一些规则或技术规范，专门指导和规范土壤环境调查，作为环境管理制度实施的技术依据和保障。危险分级体系是其判定土地环境污染程度的基本准则。按照危险分级体系，很容易判定土壤是否达到污染程度，且可操作性强。此外，针对土壤和地下水评价的数字模拟模型颁布了技术指南E1689－2003。

　　我国现行《土壤环境质量标准》存在诸多问题，如以总量作为土壤质量标准难以反映重金属对植物的效应；土壤污染物项目少，仅8种重金属和2种有机氯农药(HCH和DDT)，特别是有机污染物种类过少；一级标准的制定过分强调统一，影响土地的正常使用，不利于保护低背景值区域监控等；污染物指标偏少，缺少有机物指标，无法满足土壤污染控制和农产品质量安全的要求，且未考虑土壤种类和母质复杂性；缺乏居住、工业建设项目中相关的土壤环境质量现状评价依据标准，缺乏居住、农田、采矿用地环境质量风险评价基准等。为了充分保护土壤环境质量尤其是农用土壤环境质量，我国有必要在借鉴美国危险分级体系、斯洛文尼亚共和国《土壤中危险物质的输入和植物营养物质输入法》有关限量指标及其设置，建立适合中国国情和土壤状况的分级体系，增强我国土壤环境质量标准的可操作性。




【作者简介】
王伟，单位为农业部环境保护科研监测所。


【注释】
{1}王伟、刘卫东，乌云等.比较法视野下农产品产地污染防治立法考究.生态经济.2010（9），103-107.
{2}王伟.我国农业环境监测的法律解析.环境监测管理与技术.2008（5），1-4.
{3}农林水产省.农林水产六法[M].学阳书房，平成20年（2008年）,311—313.
{4}戚道孟，王伟.我国土壤污染防治的立法思考.2007年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集.663-668.
{5}宫靖.调查称中国多地大米镉超标食物污染链持续多年.来源：《新世纪》-财新网.2011年02月14日08:52.
{6}“大米镉超标”又让食品安全闪了腰.来源:中国经济网(北京).2011-02-1606:43:00.