澳门、香港与祖国内地的货币银行法律制度评析

1997年7月，全球著名的国际金融中心香港回归到祖国怀抱， 1999年12月，经济繁荣的澳门也将回归祖国。澳门和香港实行的都是高度自由的市场经济体制，有着完善的货币银行法律制度，这是两地经济发展的保证。祖国内地在经济体制改革过程中，也按照社会主义市场经济的要求，在探索中初步建立了一套新的货币银行法律制度。将澳门、香港和祖国内地的货币银行法律制度作一比较，可以看到两者之间的联系和区别，这对于祖国内地正在进一步深化的银行制度改革，有一定的启示作用。
　　一、澳门、香港与祖国内地货币发行制度比较

　　（一）澳门的货币发行制度

　　澳门在20世纪以前没有自己的货币，流通中的货币主要是中国银元、铜钱和其他一些国家银币。1905年9月4日，葡资的大西洋银行获得澳门行政当局授权，开始发行澳元；1995年10月，中国银行澳门分行也获授权，成为澳门地区第二家发行货币的银行。依照澳门的有关法令规定，发行澳元必须有100％的等值黄金、外汇资产作准备金， 缴纳给澳门货币暨汇兑监理署，作为发行澳元的担保和外汇储备。

　　除澳元外，在澳门流通的其他货币还有港元、美元、英镑、日元和马克等，其中港元的流通量占有较大比重，在大宗对外贸易的结算中，使用港元的数量要大于澳元。为保证澳门的国际收支平衡和澳元币值的稳定，澳门在允许外汇自由进出的前提下，同时也对部分外汇汇兑采取一定的管制措施，如规定外贸进口所得外汇收入，应将外汇收入的50％按低于银行汇率的公价汇率，强制性地汇兑给货币暨汇兑监理署，以保证澳门的外汇储备维持在一定水平上。同时实行澳元直接与港元挂钩的政策。

　　（二）香港的货币发行制度

　　长期以来，香港行政当局将货币发行权授于汇丰银行和渣打银行行使（1911年有利银行也被授权发行货币，但已于1978年被撤销）。1994年5月，中国银行香港分行也获授权， 成为香港第三家发行货币的银行。依照香港的有关法律规定，发行港元必须有100 ％的等值外汇资产作准备金，即发钞银行在发行港元前，必须按7.8港元等于1美元的比率，将等值美元存入港府管理的外汇基金，取得外汇基金发给的“债务证明书”后，方可凭此发行等值港元。

　　香港目前拥有900多亿美元的巨额外汇储备， 并在汇兑方面通过实行港元与美元直接挂钩的政策，保证了港元在十几年中币值的相对稳定，促进了香港外向型经济的迅速发展。

　　（三）祖国内地的货币发行制度

　　祖国内地的货币发行权由国家授权中央银行，即中国人民银行统一垄断发行，其他任何银行、单位和地区都无权发行货币。人民银行发行货币时不需要缴纳保证金，而是根据国民经济发展情况和商品流通的实际需要，提出货币发行计划，报经国务院批准后组织实施。

　　（四）比较和评析

　　从澳港地区和祖国内地关于货币发行的规定来看，不同之处：澳港地区是授权几家商业银行发行货币，而内地则授权给中央银行独家垄断发行货币；澳港地区商业银行发行货币时要缴纳等值外汇资产作担保，而内地中央银行则是以国家信用为保证，按计划原则来发行货币的。

　　澳港地区的经济体制和市场情况和祖国内地有巨大差异，他们的货币发行制度显然不适合内地，但是，随着我国对外开放进程的发展，内地的经济活动已逐步参与到世界经济活动中去，保持巨额的外汇储备，防止出现对外支付危机，对于保持人民币币值的稳定是十分必要的，我国现有1460亿美元的外汇储备，按1： 8.27的汇率折合成人民币为12074亿元人民币，从某种意义上说，在流通中的12074 亿元人民币实际上是有等值外汇担保的。当外汇市场上人民币对美元汇率波动过大，有可能危及人民币币值稳定时，中央银行就可以动用外汇储备来干预，使人民币对美元的汇率基本稳定在1：8.27左右。因此，祖国内地发行货币虽然不采用缴纳等值外汇做担保的方法，但是，保持巨额外汇储备的做法实际上就起到了货币发行过程中的国家担保作用。在目前国际金融形势动荡的情况下，为保持人民币的币值稳定，我国的外汇储备只能适量增加，不能减少。

　　二、澳门、香港与祖国内地银行体制的比较

　　（一）澳门的银行体制

　　按1982年8月3日第35／82／m 号法令《信用制度暨金融结构管制法令》的规定，信用机构是指有权办理银行业务和其他信用业务的机构，主要分为两类：

　　1.货币信用机构，指具有创造支付工具资格的信用机构，包括货币暨汇兑监理署，邮政储蓄机构、商业银行、开发银行和离岸业务银行。只有货币信用机构才能使用“银行”名称。

　　2.非货币信用机构，指从事货币和外汇买卖、信托投资、融资租赁等业务的信用机构，包括各种基金、财务公司、租赁公司、经营有价证券的公司等。非货币信用机构不得冠以“银行”名称，否则将受罚款处分。

　　（二）香港的银行体制

　　根据现行《银行业条例》的规定，香港可以吸收存款的银行分成三个等级，香港政府按它们不同的等级和经营范围，对其进行管理：

　　1.持牌银行。在香港注册的这类银行最低实收资本必须达到一亿五千万港元，它可以接收公众任何期限和数量的各类存款，包括三个月的活期存款、定期存款等储蓄存款业务。但是，存款利率必须接受香港银行公会制订的协议利率的限制。

　　2.有限制牌照银行（原称挂牌接受存款公司）。在香港注册的这类银行最低实收资本必须达到一亿港元，其经营利率不受限制，但只可以接受每笔数额达一百万港元以上的大宗存款。

　　3.注册接受存款公司。在香港注册的这类银行最低实收资本必须达二千五百万港元，其经营利率不受限制，但只可以接受每笔数额在十万港元以上，期限为三个月或三个月以上的存款。

　　（三）祖国内地的银行体制

　　祖国内地现行的银行体制雏形形成于1984年，以后经过十几年的不断改革和完善，1995年3月和5月，新颁布的《中华人民共和国中国人民银行法》和《中华人民共和国商业银行法》，对祖国内地的银行体制作了如下规定：

　　1.中国人民银行是中央银行，在国务院领导下，制定和实施货币政策，对金融业实施监督管理。它在祖国内地银行体制中处于领导地位。

　　2.商业银行，是祖国内地银行中最主要的金融机构。设立商业银行的注册资本最低限额为十亿元人民币、城市合作银行的注册资本最低限额为一亿元人民币、农村合作银行的注册资本最低限额为五千万人民币。根据法律规定，商业银行可以从事吸收公众存款；发放短、中、长期贷款；办理票据贴现和结算；发行金融债券；代理收付款项等业务。每家商业银行的具体经营范围由其章程规定，并须报经中国人民银行批准。未经批准，不得在名称中使用“银行”字样。

　　3.非银行金融机构，包括城市信用合作社、农村信用合作社等，也可以按批准的经营范围、办理存款、货款和结算等银行业务。

　　（四）比较和评析

　　从澳港两地和祖国内地关于银行体制的规定来看，主要不同之处在于：澳港两地不设中央银行，而是将发行货币和对金融业活动的监督管理职能分别让商业银行和专门监管机构行使，祖国内地则按世界通例设立中央银行，由中央银行来行使上述权利；澳港两地比较注重保护存款人利益，对接受社会存款和业务广泛的银行监管十分严格，而祖国内地的法律对银行业务范围的限制相对比较宽松。

　　显然，澳港两地不设中央银行的做法不适合祖国内地，这种做法是澳港两地特定金融环境的产物，世界上现在很少有这种现象了。但是，澳港两地对银行经营活动，严格限制其业务范围的做法，特别是香港的银行业三级制，规定以实收资本数额来确定银行的经营范围和权限，不允许所有银行都可以无条件地从社会上吸收不受期限和数量限制的存款，以保护存款人利益的做法，值得我们参考。祖国内地的银行机构不论大小，一般都可以从社会上吸收各种期限和数量的存款，形成“抢客户、抢存款”而不计后果的现象。现行的《商业银行法》明确规定，商业银行不能支付到期债务，可以依法被宣告破产，在市场竞争的大潮中，小银行和信用合作社的竞争能力相对比较弱，一旦因经营不善被宣告破产，将会严重影响存款人的利益，造成社会动荡。因此，借鉴香港银行三级制的做法，对小银行吸收存款业务作必要限制，对健全银行体制，稳定金融秩序有一定的现实意义。

　　三、澳门、香港与祖国内地的银行监管制度比较

　　为保证银行机构能在法律规定的要求和范围内有秩序地开展活动，必要的监管制度是不可缺少的。有关监管制度的规定是银行法律制度的一个重要内容。

　　（一）澳门的银行监管制度

　　1.政府监管，主要通过澳门货币暨汇兑监理署来监督澳门银行业的活动，其职权是：参与制订澳门地区的货币、金融等有关政策及法令；对银行的开业和变更情况进行审批；对银行的业务进行检查，除要求银行定期报送有关财务报表、统计资料外，并可以在事前不通知的情况下，到银行直接检查该银行的交易、簿册、帐目及其它记录或文件，以判断银行活动是否合法。

　　2.行业监管，主要通过澳门银行同业公会的活动，对会员经营活动进行自我约束。该银行同业公会于1986年1月成立， 主要宗旨是调处会员之间纠纷；代表会员向澳门政府提出意见和建议；就有关金融政策措施等问题进行协调，制订银行业规则约束会员的行为等。

　　（二）香港的银行监管制度

　　1.政府监管，主要通过港府财政司下属的金融管理局进行。该局成立于1993年4月，监管职责主要由其下属两个机构来承担：

　　（1）银行监理处，它是直接监管银行机构日常经营活动的机构，主要职权有：审批和发行银行牌照；审核和检查银行的财务报表和其他有关银行经营状况的文件、资料；对经营不善的银行提出劝告和改进措施，必要时可派员进驻接管银行或向有关部门建议撤销其银行牌照；对银行资金存放海外的情况进行监督，必要时可派人外出调查银行在海外分行的情况。银行监理处在执行职责时要求银行每月提交一份内容包括资产负债和每周三营业日结束时的流动资产水平的详细报告，通常每年还要派审查队对在香港本地注册的银行进行审查。

　　（2）金融管理局

　　由于香港是授权商业银行发行货币的，为加强对港元发行和流通的监管，保证港元币值的稳定，港府于1935年根据《外汇基金条例》设立了外汇基金，可以运用外汇基金来干预金融市场，以维护1美元比7.8港币的固定汇率制度，保持港元币值的稳定和公众对港元的信心。为了加强管理，1993年4月1日，香港成立金融管理局，港府通过金融管理局对外汇基金的管理，可以直接了解金融市场上港元流通情况和对美元汇率的变动情况，以便及时制订监控措施。

　　2.行业自律，主要通过银行业的行业组织——香港银行公会来对银行的自身行为进行约束，根据1980年港府制订的《银行公会法案》，所有银行都必须参加银行公会。银行公会的主要职责是：为银行业务活动制订行为规则，在立法草案涉及到银行利益时反映大多数银行的意愿等。银行公会设有咨询委员会，它可以行使银行公会的一切权利，但它最重要的职责是制订协议利率让各家银行遵守。协议利率的主要作用是防止银行之间进行恶性利率战，稳定客户与银行之间的存贷关系，同时还可以通过提高或降低协议利率来控制银行的信贷规模。

　　（三）祖国内地的银行监管制度

　　根据《中国人民银行法》和《商业银行法》的规定，祖国内地主要是通过中央银行和商业银行总行来对各地银行或银行分支机构（包括银行分行和支行）的活动实行监管的。

　　1.中央银行的监管，祖国内地的中央银行是中国人民银行，它对各地银行业务活动的监管主要表现在：审查批准设立商业银行，颁发经营许可证；对银行的存款、贷款、结算、呆帐等情况随时可以进行稽核和检查监督；对已经或者可能发生信用危机，会严重影响存款人利益的银行可以实行接管；要求银行按规定报送资产负债表、损益表以及其他财务会计报表和资料；负责统一编制全国金融统计数据、报表，并按国家规定予以公布等。

　　2.商业银行总行的监管，根据《商业银行法》的规定，祖国内地银行实行的总分行制，即商业银行是一个独立法人，其分支机构不具有法人资格，在总行授权范围内依法开展业务，其民事责任由总行承担。其主要监管措施有：制订本行的业务规则；建立和健全本行业的业务管理、现金管理和安全防范制度以及对存款、贷款、结算、呆帐等各项情况的稽核、检查制度；对分支机构的各项业务活动进行经常性的稽核、检查；接受审计机关的审计监督。

　　（四）比较和评析

　　将澳港地区和祖国内地实行的银行监管制度进行比较，可以看到主要的不同之处在于：澳港地区没有中央银行，其监管职能是由政府下属的管理部门来执行的，而祖国内地则是由中央银行和商业银行总行来执行监管职能的。三地之间的监管机构虽然有所不同，而监管措施的内容、方法等一般性规定大同小异。但是，澳港两地通过建立银行公会，来协调银行与政府之间的关系，加强行业自律的做法，值得我们参考和借鉴。现在，祖国内地虽已有部分地区，如上海已建立银行同业公会，但是，该组织在性质上属于比较松散的行业组织，也没有一部法规来明确其地位和相应职责。另外，还尚未在全国范围内建立起统一的有一定权威的银行公会组织，可以让其来发挥对行业管理、协调和自律的作用。针对这一状况，可以借鉴澳港地区做法，及早在全国范围建立健全的银行同业公会组织，通过加强行业自律，进一步完善祖国内地的银行监管制度。

作者：陈剑平