论行政相对人法律地位的提高

【关键词】行政相对人；法律地位
【写作年份】2012年


【正文】

在我国，行政相对人长期处于一种被动、消极的地位，传统行政法学理论往往将行政相对人置于行政主体的从属地位来思考,即在行政法律关系中行政相对人是处于服从行政主体的命令和处理,受行政主体强制、处罚的被动地位。“行政法律关系只需由行政主体的单方意志便可形成”就是这种地位的理论说明。在社会主义民主逐步发展完善,特别是建立市场经济的今天对此加以反思,我们对行政相对人这种行政法地位的认识是否正确?作为广大人民群众的行政相对人从整体上讲都是国家的主人,他们的这种主人翁地位在行政法中到底如何体现显然是值得认真研究的。行政相对人在贯彻实施行政法中是居于主导的、主动积极的地位,还是居于从属的、被动消极的地位也需要我们重新认识。我认为,行政相对人在行政法中的地位并不是静止不变的,我们不能仅从行政执法时接受命令和处理以及被强制或处罚的状态来看行政相对人的地位。行政相对人在行政法的制定、行政法的遵守、行政执法、行政司法以及监督行政等各阶段,其法律地位是不相同的。即使在行政执法阶段,行政相对人的实体法地位与程序法地位、主动行使权利地位与被动履行义务地位也有差别。行政相对人作为国家的主人,作为受行政主体服务的对象,从根本上讲其地位应是主导的、主动积极的,在一定条件下才会转化为从属的、消极被动的地位。行政主体不能总是以高于对方、压制对方、对行政相对人享有特权的观念来进行行政管理活动。

因此我认为要提高行政相对人的法律地位，必须做到以下几点：

首先需要做到的就是行政公开，这是提高行政相对人法律地位的前提，行政公开是指行政主体的一切行政活动除涉及国家秘密、商业秘密及个人隐私并由法律规定不得公开的以外,一律向相对人和社会公开,以增强行政活动的透明度,接受相对人和社会的监督行政公开已成为现代行政活动应遵循的一项基本原则。行政活动要在阳光下进行，阳光是最好的防腐剂，暗箱操作是营造腐败的温床，如果行政活动都是保密的，行政相对人也就无法起到监督作用，也更谈不上保护自己的权益。列宁指出：““广泛民主原则要包含两个必要条件:第一,完全的公开性;第二,一切职务经过选举。没有公开性而来谈民主是很可笑的。”行政公开可以确保行政相对人的知情权，促进其参加行政活动，美国司法部长克拉克(Ramsey Clark)在《情报自由法》即将实施(1967年7月4日开始实施)的前夕所发表的一份说明书的序言中写道:“如果一个政府真正地是民有、民治、民享的政府的话,人民必须能够详细知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主,公众没有了解情况,所谓自治,所谓公民最大限度参与国家事务只是一句空话。”我国长期处于高度集中的计划经济时代，因而很多政府活动都是封闭的，这也是现存在的一个最大的弊病，但随着市场经济的建设，我国加入了世贸组织，加强了同国际的合作，从而公民的民主参与意识也逐步加强，一系列行政法规的出炉给人们带来了福音，但是我们也不难发现很多东西走形式化，许多重要的东西还是没有做到公开，少数政府还是采取暗箱操作，我国也没有相关的法律予以制约，因此我觉得要加强行政公开方面的立法。

其次是要加强行政相对人的行政参与，这是行政相对人法律地位提高的重要途径。参与是民主政治的基石和裁量决定之工具理性,协商是民主行政的中心[10]。相对人只有参与行政,充分表达自己的利益要求,与行政主体平等地进行沟通和交流,力求使自己的意愿被行政主体吸纳,并清楚地了解行政主体的活动意图与目的,对行政主体进行有效的监督,才有助于民主行政的建立,使行政法律关系真正具有双方性,使相对人作为人的尊严得到行政机关的尊重,以保证相对人在行政法律关系中的主体地位不被丧失。一般来说,凡是公共行政部门实施的影响公民权益的行政活动,公民都有权参与,较为典型的是公民参与行政立法、行政决策以及具体的行政执法活动。对具体的行政执法活动,主要由相对人自己直接参与。行政主体在作出影响相对人权利义务的决定前,要事先通知相对人,告之相对人事实和理由,听取相对人陈述和申辩;对相对人权利义务影响较大的,还要举行正式的听证会。这是行政主体作出行政决定前的必经程序,非经此程序,就会影响到行政决定的效力。另外，公民对行政立法和行政决随着以网络为主体的大众传媒的发展，增强了行政相对人行政参与的能力，现在我们也经常会看见有“电子政府”，网络信息技术既为公民获取信息、表达意愿创造了物质条件,又为公民参与行政提供技术设施,由代议式民主向参与式管理过渡是信息时代的必然趋势。

再次就是要推行服务承诺制，这有利于行政相对人法律地位提升。现在大多数政府都在喊着“建设服务型政府”的口号。政府是要为人民服务的，行政服务承诺制是一项保障行政服务公开化、民主化和实效化的制度,它是指行政机关将行政服务的内容、标准、程序和违诺责任等公之于众,向公众作出信守性许诺,接受公众的监督,以提高服务的质量,有效满足公众需求的制度。政府一旦向公众作出服务承诺后,就必须兑现,以实际行动向公明:政府是一个负责任的政府,守信用的政府,乐于为民服务的政府。如果政府说得多,做得少;承诺多,兑现少;或者只承诺,不兑现,则是对公众极端地不负责任的表现,这种言而无信的行为是服务承诺的大忌,它会在有形与无形中损害政府的形象和威信,导致公众对政府的不信任,久而久之,会动摇政府存在的合法性基础。为了使行政服务承诺制落到实处,必须建立相应的制度保障。第一是建立便捷有效的投诉制度，因为我们都知道，行政相对人往往会感到政府门难进、脸难看、话难听、事难办，行政主体总是把自己放在一个领导者的地位，总是“公仆”挂嘴边，但做出来的却是另一套，建立一个投诉制度可以保障政府能给行政相对人一个满意的服务过程和一个满意的服务结果，可以让老百姓不吃哑巴亏。第二是建立公众评审制度，通过对政府行为的一个评审来表现出政府的服务是否到位，政府的服务是否让群众满意。也可以通过评审来改进自己的工作。第三是形成行政复议与诉讼监督。这样可以保证了行政相对人在权益受到侵害的时候有救济的途径，如果行政机关作出承诺后而不践诺,致使公民、法人和其他组织的合法权益受损,则基于信赖保护原则,行政机关就应当承担违诺责任。

行政相对人是行政活动中重要的一方，他与行政相对人应是相互制约的，行政相对人与行政主体相互平衡，能使我们的民主建设迈出更大的一步。




【作者简介】
张克侃，单位为江苏省扬州市邗江区人民法院。


【参考文献】
{1}石佑启《论行政相对人法律地位的提升》，上海交通大学学报(哲学社会科学版)，2003年第5期第11版。
{2}方世荣《行政法学应重视行政相对人的研究》，《法商研究》1997年第3期。