信访权力配置及其对信访权利的规范功能

【出处】《新疆社会科学》2011年第4期
【摘要】政府信访权力如何配置以及信访权在特殊情形下怎样合理制约，是当前信访工作中的突出问题，也是信访制度完善过程中必须加以重视的关键环节。我国现行信访权力的配置存在主体多元、权力分散、程序复杂的特点，这些来自于体制与规范本身的不足之处，客观上造成了信访者滥用信访权的可能性。充分发挥信访权力的潜在功能，应合理配置信访权力在正当信访以及瑕疵信访处理过程中的效力空间，以便为有效制约信访者滥用信访权提供信访公权环境下的最优保障。
【关键词】信访权力；配置；信访权利；规范
【写作年份】2011年


【正文】

从法律关系的角度观察，信访行为产生信访法律关系。在步入法治社会的道路上，越来越强调信访的法治化。因此，信访关系不再仅仅是一种单纯的民意表达与民意处理的行政关系，它也是一种典型的法律关系。在信访法律关系中，主体是信访者与信访处理机关，客体是信访行为，内容是信访者与信访处理机关所享有的权利、权力与义务。政府信访权力如何配置以及信访权在特殊情形下怎样合理制约，是当前信访工作中的突出问题，也是信访制度完善过程中必须加以重视的关键环节。学界对此尚未涉及，本文试图就此问题上谈几点粗浅认识。

一、信访事项受理权的配置

按照笔者的观点，信访法在性质上属于程序法。以我国《信访条例》为例，可以说自始至终都是由程序规则构成。因此，在信访法律关系中，凡是涉及到信访处理机关权力的，几乎都是程序性权力。而信信访者提出信访事项之后，意味者信访程序已经启动。信访事项不予受理，针对该信访事项的信访程序即宣告终结；信访事项予以受理，那么，就信访受理机关而言，在受理程序中即涉及到受理权的问题。

所谓信访受理权，就是指按照法律规定的权限和程序，对信访者提出的信访事项经过审查之后，作出受理或者不受理决定的权力。一方面，信访受理权是有权接受信访的有关机关所享有的一项公权力，另一方面，信访受理权的行使也必须遵循受理规则。笔者认为，现行信访制度下的信访受理权具有下列特征：

1．从主体角度来看，信访受理权的享有者不唯有专门的信访机关。按照《信访条例》的规定，各级人民政府信访工作机构以外的行政机关也可以成为信访受理机关，从而享有信访受理权。这是由我国信访制度的性质决定的，因为信访是信访者表达意见的一种法定渠道，国家应该为信访者表达自己的意见提供畅通便利的渠道。尤其是一些特定的信访事项或者紧急的信访事项，信访者可能直接按照信访事项对口的原则或者按照对自己便利的原则提出信访事项，如此以来，信访法必须从这一实际出发，作出有利于信访者行使信访权的规定。信访受理权的享有者之所以不以专门的政府信访部门为限，也是信访立法贯彻“有利于信访者行使信访权”原则的一个重要体现。

据此，《信访条例》第22条规定：“信访人按照本条例规定直接向各级人民政府信访工作机构以外的行政机关提出的信访事项，有关行政机关应当予以登记；对符合本条例第十四条第一款规定并属于本机关法定职权范围的信访事项，应当受理，不得推诿、敷衍、拖延；对不属于本机关职权范围的信访事项，应当告知信访人向有权的机关提出”。可见，信访受理权并不仅专门的政府信访部门所享有，其他有关机关也有信访受理权，并且依法按照信访登记、受理、告知规则运行信访受理权。至于这一特征所存在的弊端，后文将会涉及。

2．从性质角度来看，信访受理权属于程序性公权力。以笔者的看法，按照权力对其作用对象的效力之不同，可以把权力分为实体性权力、程序性权力以及实体性与程序性兼有的权力。严格说来，实体性权力在具体的关系领域都同时为程序性权力，因此纯粹的实体性公权力只有在抽象意义上或者相对于具体事项的处理结果这一层意义上才可能存在；程序性权力则专门是指不对作用对象的实体结果产生决定性影响而仅仅可能为这种实体性影响之产生提供程序性便利的权力，如各种程序性法律法规中的受理权即属于此类权力；在诸多公权力中，大量存在的则是实体性与程序性兼有的权力。

按照这一划分来观察信访受理权，就会发现，信访受理权的行使和实现本身并不能解决信访者提出的信访事项，但它却能为信访事项的办理与解决提供程序性准入机会，从而使信访事项得以通过后续程序得到相应的处理。因此，信访受理权属于程序性权力，而不是实体性权力。同时，由于我国的信访制度是由公权力保障的一种民意表达与处理制度，有权受理及处理信访事项的机构都是属于机关，而不可能是私法意义上的各类法律关系主体。所以，信访受理权同时又是一种公权力，即只有有权受理信访事项的国家机关才可能会享有信访受理权。可见，信访受理权在性质上属于程序性公权力。

3．从行使的角度来看，信访受理权的行使必须遵守信访受理的复杂的程序性规则。信访受理权不同于其他受理权，其他受理权比如诉讼受理权的行使规则相对比较简单，因为诉讼法属于一国的基本法律，在受理规则之外往往还有管辖规则，并且针对不同性质或者类型的诉讼都有不同的诉讼法来加以规定，因此受理规则不会十分复杂，只要符合提起诉讼的形式要件即可受理。然而，信访受理权由于涉及到的信访事项纷繁复杂，而《信访条例》又没有专门的管辖程序性规定，信访实践中的信访部门又具有多重性，更为复杂的是信访人在行使信访权时，有时并不按照级别管辖原则进行，往往出现越级访、重复访等特殊情况，于是，信访条例规定的信访受理权的行使规则就显得格外复杂。

信访受理权的行使规则是保障信访受理权主体配置之后，正当行使受理权的立法保障。根据《信访条例》关于信访受理程序的规定，信访受理权在行使过程中应该遵守登记规则、告知规则、转送规则、保密和报告规则、争议处理规则与期限规则等。信访受理权的行使规则尽管复杂，信访受理权的行使却要严格遵守。我国《信访条例》用了7个条文专章规定了信访事项的受理，享有信访受理权的机关应该恪守这些受理规则，切实做到在受理环节就能够尊重信访者的信访权，同时也要做到与有关机关之间的通报与协调工作，以保障受理环节中有一个良好的信访秩序，为信访程序的后续进展奠定基础。

事实上，信访受理权行使应遵循的规则，其实也是对信访受理权的制约。通过法定规则的确立，让信访受理权在行使过程中做到正当性。因为在信访实践中，有些地方、有些机关在行使信访受理权时往往滥用了该权力，比如互相推委、扯皮，或者不按照法定规则行使权力，从而侵害了信访者的信访权利。因此，信访受理权行使规则的确立，在本质上也是保障信访者行使信访权，从而为信访秩序提供一套科学的保障规则。当然，我国现行《信访条例》确立的这些规则也存在一些不足之处，在信访管辖与信访受理的关系上没有理顺明确的分工与制约关系，从而在信访实践中出现一些不利于信访者行使信访权的情况。与此同时，在对现行《信访条例》的执行中，不按规则办事的情况也时有发生，导致信访者出现越级信访、重复信访等瑕疵信访行为。因此，信访受理权的行使规则，除了在立法上应该进一步明确之外，还要求信访部门要严格遵守规则，切实做到依法行使受理权，尊重信访者的信访权。

二、信访事项处理权的配置

笔者认为，信访处理权有广义与狭义之分。狭义上的信访处理权专门指具体办理信访事项的权力；广义上的信访处理权除了指办理权之外，还包括督办权、复查权、复核权等监管权。本文所说的“信访处理权”是从广义上界定的，既包括信访办理权，也包括信访监管权。兹解析如下：

（一）有权机关的办理权配置

从主体上来说，信访事项办理权的行使包括三种情况，一是特定对口部门自行行使信访事项办理权，二是多个部门共同协商行使信访事项办理权，三是需要上级协调的信访事项办理权。按照我国的信访概念，它是公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。因此，各级人民政府、县级以上人民政府的工作部门都有权受理并办理信访事项。这就决定了信访事项的办理权的主体与信访受理权的主体一样，不具有单一性，而是具有多元性。

但多元化的信访事项办理权不意味着具体信访事项的多头管理，相反，就每一个具体的信访事项来说，只能由确定的信访办理机构来处理。这就要求县级以上人民政府应当建立统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管的信访工作格局，通过联席会议、建立排查调处机制、建立信访督查工作制度等方式，及时化解矛盾和纠纷。该种工作机制在本质上是强调分工与合作相统一、领导与协调相统一、治标与治本相统一的信访工作格局。也就是说，需要本部门自行办理的，当信访事项受理之后，应该依法启动办理程序；信访工作机构收到信访事项之后，对依照法定职责属于本级人民政府或者其工作部门处理决定的信访事项，应当转送有权处理的行政机关，相应的有权处理机关予以办理；对于涉及两个或者两个以上行政机关的信访事项，我国《信访条例》并没有明确规定，只是规定了受理时的协商处理，这种情况下，笔者以为，应该按照有权机关信访事项处理的连贯性原则，采取“谁受理谁办理”的原则进行。对于需要上级部门协调的，按照协调的结论来行使办理权。

信访事项办理权在行使过程中，必须遵守法定义务，《信访条例》对此均有规定。信访事项办理权行使的程序性终极目的就是对信访者提出的信访事项给出处理结论，所以，在结论作出之前，要求信访办理部门必须重视调查、核实，在处理结论作出时也要遵守法律、法规及有关规定。按照《信访条例》的规定，对信访事项有权处理的行政机关经调查核实，应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定，分别作出支持、解释、驳回等处理，并书面答复信访人。

应当说，《信访条例》对信访事项办理权的配置规定总体上来说与原信访条例相比有了长足的进步，但是从其程序性设计来看，还是存在一些不足之处。例如，信访办理程序与信访受理程序的衔接性不明确。在“信访事项的受理”一章规定了受理规则，但在接下来的“信访事项的办理”一章中直接规定办理部门的职责及处理情形，但对于办理权的行使主体如何确定以及与受理部门的关系问题，没有具体的规定。如此以来，导致在信访实践中有关部门互相推委、扯皮的现象时有发生，从而导致一些信访事项久拖不决，引起了信访者的不满。笔者认为，为了充分保障信访者行使信访权，就必须在受理与办理的程序性衔接问题上，作出进一步明确的规定。再如，在信访办理权的行使方面，原则性大于操作性。以信访听证为例，条例只规定了“听证应当公开举行，通过质询、辩论、评议、合议等方式，查明事实，分清责任”的原则，并且附加规定“听证范围、主持人、参加人、程序等由省、自治区、直辖市人民政府规定”，笔者认为，信访听证作为一项重要的信访程序，尽管不是每一个信访事项的处理程序中都会出现，但毕竟也是涉及到一些重大疑难信访事项时的一个至关重要的程序，并且在复核程序中也有“复核听证程序”，往往涉及到信访者的权利实现以及信访办理部门的工作顺利开展，因此，信访听证的一些可操作性程序完全可以在《信访条例》中即可作出较为明确的规定。如此等等，都是现行信访条例的不足之处，也是造成信访实践中一些衍生矛盾的立法诱因。

（二）有权机关的监管权配置

有权机关的信访事项监管权包括信访办理部门在作出处理决定之后的复查权、复核权与督办权，《信访条例》对此规定了系列行使规则。从我国现行信访工作机制的运作来看，县级以上人民政府信访工作机构在信访工作中的职责和权限除了具有督办权之外，主要是对有关事项的建议权与报告职责：（1）对在信访工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假造成严重后果的行政机关工作人员，可以向有关行政机关提出给予行政处分的建议；（2）对于信访人反映的有关政策性问题，应当及时向本级人民政府报告，并提出完善政策、解决问题的建议；（3）向本级人民政府定期提交信访情况分析报告，包括受理信访事项的数据统计；信访事项涉及领域以及被投诉较多的机关；转送、督办情况以及各部门采纳改进建议的情况；以及提出的政策性建议及其被采纳情况。

三、我国信访权力配置的反思——兼论对信访权利的规范

从我国《信访条例》的以上制度设计来看，政府信访工作的整体运作模式有其合理性。在信访事项受理程序中，基本上照顾了信访者便利信访、及时信访的利益，规定了多元化的信访受理权行使机关；在信访事项处理程序中，又规定了相关办理部门的职责、复查、复核与督办规则。通过受理与处理两道程序，较好的配置了我国现行的政府信访权力。

然而，这样的信访权力配置是不是我国目前信访体制中的最佳配置模式，当有疑问。信访理论研究工作者在探索我国信访制度改革的模式中也提出了诸多有益的建议，例如有人提出设置信访法庭，[1]提出了三种构想，即大改、中改与小改模式，所谓大改模式即主张建立我国的信访委员会制度，将其集中放在全国人民代表大会和地方各级人民代表大会之下，与人大的其他专门委员会相并列；所谓中改模式是主张将现在人大的信访机构作为总协调点，统一受理信访案件，而其他部门的信访机构则作为人大信访机构派驻的工作部门，建立一种以人大信访为中心、各部门信访为具体负责办事机构的联合模式；所谓小改模式是主张在维持目前多系统并存的信访格局前提下，制定统一的信访程序法，将信访案件的受理、处理、终结等一般过程以法律的形式规定下来，亦即以法律为形式统一各部门的信访行为，不求机构的统一，但求整体行为的协调一致。[2]笔者将以此思路展开，来检讨一下我国现行信访权力的配置及其对信访权规范制约的功能。

（一）信访者滥用信访权的一个不可忽视的原因

从本文第一部分与第二部分的分析可以看出，我国现行信访权力的配置存在多元化、程序复杂化的特点。不仅整个信访制度运作体系存在部门分散、权力分散、程序分散的弊端，而且就政府信访体制来说，同样存在这些问题。这些来自于体制与规范本身的不足之处，不仅给信访工作本身带来高成本、低效率的问题，而且还在客观上造成了信访者滥用信访权的可能性。单是从政府信访权的现行配置上来说，至少在以下几个环节足以造成信访者滥用其权利：

1．信访事项的受理部门的多元化、信访受理权的多元化可能会导致权利滥用。信访事项的受理部门的多元化、信访受理权的多元化，尽管可以便利信访者提出信访事项，但过于分散与灵活的信访受理部门，可能会导致多个部门之间相互推拖。当信访者面对这种糟糕的权力运行现状时，将会产生对本级部门的不信任，从而导致诸如越级访、进京访等滥用信访权的现象。

从理论上来说，假设没有良好的监督制约机制，那么，越是权力定位不明确，越是掌管部门不集中，越容易导致权力与职责相脱离。尤其在中国依法行政仍然没有真正走上正规之道的今天，权力部门只崇拜权力甚至滥用权力而推拖职责的现状仍然明显，在有些地方有些部门，这种情况甚至积极地活跃在机关工作的舞台上。就信访工作来说，由于我国《信访条例》并没有明确规定统一、完整的信访程序，单是在信访者提出信访事项启动了信访程序之后信访受理环节，就设置了多种可能性的信访事项受理部门。也就是说，谁来受理信访事项，并没有一个统一、规范的明确规定。因此，在信访实践中，信访事项的受理环节就容易让信访者面临拖沓冗长的遭遇。在“协调”、“配合”的正当名义下，其实是在扮演着“推委”、“扯皮”。于是，信访者在刚刚踏入信访程序的门槛的第一步，就在产生了对政府的不良印象。尽管这在信访工作实践中并不占多数，但就那些滥用信访权的案例来看，确实存在与这种受理机关的不合理配置有密切关系的情形。

2．信访事项处理与受理两种程序的衔接性不明确，从而导致信访者滥用其权利。前文已经指出，信访事项办理权的行使主体如何确定以及与受理部门的关系问题，在《信访条例》中没有具体的规定。条例中两章的内容几乎是两相孤立而没有顺承联系的。这些弊端具体表现在：一是没有确立信访事项登记、受理与处理机关的关系；二是没有明确信访工作机构与上述登记、受理与处理机关的关系；三是没有规定信访事项处理的具体程序；四是没有把一些原则性的条款使其进一步具备可操作性，有形同虚设之嫌；五是就复查与复核程序而言，只是规定了复查与复核的机关、期限，但缺少复查与复核的程序性、实体性的透明性规定，等等。

以上这些不足之处暴露了我国现行信访体制中权力配置上的弊端。换言之，在信访权力的配置上，不仅出现了权力主体多头分散的问题，而且在具体处理程序上也是原则性极强，没有形成一套科学合理的信访事项处理机制，漏洞过多，隐患必然会埋藏于这些立法漏洞中，随时有可能给信访工作、信访权的保障带来损害。尤其是个别地方、个别部门在信访事项的处理过程中，对信访者千方百计地试图摆平、说服甚至推脱，从而给信访者的权利构成侵害，又不能解决实际问题。由此而来，矛盾不能妥善解决，信访者的疑虑仍存，重复访、越级访、群体访或者进京访等瑕疵信访行为便“顺利成章”。

3．在受理与处理之后缺少信访程序中的终结程序，也是信访者滥用权利的一个原因。信访终结程序的设置是实现信访者正当行使信访权的可靠保障。然而，我国现行《信访条例》并没有信访终结程序，导致信访事项究竟何时终结、如何终结、终结之后的效力怎样，无章可寻。于是，在事实上已经终结的信访事项，但由于《信访条例》缺乏信访终结程序，从而使已经终结的信访事项又一次或者多次被信访者提起，信访工作成本增加，信访工作秩序也于无形中受到干扰。

在瑕疵信访中，重复访的成因很多，但由于没有一套科学的信访终结程序加以保障，信访终结程序不能在“宣告”中得以确立，所以，信访者可以借助该立法漏洞重复上访。对于那些尚未妥善解决的问题，重复访可以重新启动信访程序，信访者也指望通过二次信访使问题最终解决。但对于那些在初访中已经妥善解决的信访事项，重复访则足以构成信访者对其信访权的滥用。这种情况，确实是由于制度本身存在的漏洞所致，自无疑问。

（二）完善信访权力配置，有效制约信访者滥用信访权

信访实践中，滥用信访权的情形时有发生。笔者将滥用信访权的信访称之为“瑕疵信访”。所谓“瑕疵信访”，简而言之，就是没有按照信访法律法规规定的条件与程序，不经过正当信访渠道而实施信访行为的信访。瑕疵信访在信访的频率、级别等方面主要表现为：一是重复访，即对初次访已经在事实上终结的同一信访事项，又向有关机关提出进而启动信访程序的信访行为，这种瑕疵信访并非一般意义上的发现新的信访事项之后的“再信访”，而是出于一种纠缠之故意，破坏正常信访秩序的信访，因此也可以称之为“缠访”；二是越级访，即不按照《信访条例》规定的信访事项提出规则，超越信访处理机关级别的信访行为。三是进京访，即到北京驻地的中央国家机关提出信访事项的信访行为。另一方面，瑕疵信访在信访的参与主体、行为方式等方面主要表现为：一是聚众群访，这种信访行为并非《信访条例》规定的合法群访，而是纠集一些与信访事项毫无关系的群众进行上访；二是闹访，即在信访过程中往往带有暴力或者非暴力形式的行为表现的信访；三是诈访，即以赚取可期待利益为目的，制造虚假信访事项欺骗信访部门的信访。

于是，对上述信访者滥用信访权的瑕疵信访必须有效制约。可选择的制约途径有很多，尤其是在信访实践中通过加强完善信访工作，让信访群众满意，尽量把矛盾化解在信访程序行进过程中。这就要求各级信访部门要勇于创新，采取有力措施，人性化地对待信访者，尽量通过发挥信访工作的人性化服务功能，最大可能地避免信访权利的滥用。然而，单是依靠信访部门在信访实践中创造性地开展工作，这毕竟是防止信访权滥用的一个实践层面。因此，在信访权滥用的有效制约方面，除了依靠信访实践中的细致工作之外，还必须从制度设置上寻求规范路径。而信访权力的合理配置问题则是完善的信访制度设置中的一个重要环节，针对我国现行信访制度的实际情况，结合《信访条例》对信访权力的配置规定，笔者以为，有效制约信访权的滥用，可以在下面几个环节对信访权力更为合理的配置作出努力：

1．在宏观意义上的信访格局方面，建议对现行信访模式不进行大调整，而是对其现有权力配置进行完善。有人认为，把目前分散在各个党政职能部门的“信访办”全部归总放到全国人大及各地方人大，让人民代表行使他们拥有的对“一府两院”的监督权。对于这种改革建议，其实就是属于“大改革”方案，笔者认为，在我国现阶段这种大调整、大动作并不适宜。其一，如果将分散的信访机构都统一到人大，那么这要同时连带我国人民代表大会制度这一与宪政体制密切相关的高位体制改革，这绝不是“将信访部门集中到人大”简单一句话就可以实现的。其二，从民众心理角度来看，按照西方新制度学派的主张，人不仅是“经济人”，而且还是“制度人”，即是一定制度下的产物。而我国民众长期以来形成的“有问题找政府”的传统心理，以及目前司法权威尚未真正确立的情况下，人们不可能快速适应巨变的新制度，所以政府信访必有其长期存在的合理性。其三，信访机构统一化之后，将会需要专门从事信访工作的高素质的专业人才，而我国目前尚不能及时提供这样的人才。其四，这样大刀阔斧的改革必然涉及到目前信访机构的撤销、信访工作人员的转移安置、信访法律法规的制定与修改，因此，从改革的循序渐进角度来看，也是不适宜的。事实上，就目前信访工作中出现的问题来看，深层次的原因并不在于信访机构的设置，换句话说，导致信访权滥用的根本原因并不在于信访程序启动之后，而大多集中在信访程序启动之前。在这种情况下，指望通过信访机构的统一化来解决这些问题，仍然是治标不治本。抛开信访程序启动之前存在的既存问题不谈，如果单纯建立一套相对完整、统一的信访体制的话，其最佳时机至少不是在当前，而是需要一个相当长的时间。

所以，这种“大改革”的建议从长远来看，确实有其合理性，也有其必要性，但在现阶段，笔者并不赞成积极推进这一项改革，而是更愿意主张完善现有的信访制度。毕竟，一项正在施行的制度要取消，必须建立在该项制度之存在已丧失必要性的假设之上，而正在运行的信访制度尚未达到非要取消不可的程度。尽管有学者在“法治”与“人治”相对立的语境下认为信访兼具“法治之友”与“法治之敌”的两面性，[3]还有学者甚至直击现行信访制度，认为其历史功绩已经不在，相反弊端已占主流，[4]但要是作一个客观评价的话，我国目前的信访制度毕竟已经并且正在为民意的表达提供了越来越畅通的渠道，其发挥的积极功能远远大于其已经暴露出来的种种弊端。试想，假如没有现在的信访制度，众多民意又如何表达呢？在民意没有一个法定的渠道表达的社会，又是一番什么景象呢？因此，笔者认为，假设我们的权力配置规则能够趋向更加合理与顺畅，那么，对信访权滥用的有效制约还是能够从中寻求到可以预见的期望。

2．在微观意义上的信访权力配置方面，建议对信访权力作出更为明确、科学的程序性设计。根据前文的阐释，现行《信访条例》规定的受理权、处理权（包括办理权、复查权、复核权、督办权）等信访权力，应该说基本上为信访者提供了一套较为完善的信访程序，即民意表达机制。然而，也正如前文所剖析，这几项权力的配置仍然存在不小的完善空间。正如长期研究信访问题的周梅燕所言，“过多的赞誉与过度的担忧都不可能完全改变信访的客观现实，一部好的法规需要付诸实践才能产生预期效果”。[5]笔者认为，在当前的信访改革尚不能接纳“大改革”建议的情况下，完善上述信访权力的配置，核心在于完善权力运行的规则，尤其是程序性规则。归纳起来，大致包括两个方面，第一，从目前信访权力配置的程序规则之弊端出发，对症下药、顺水推舟，将政府信访受理权的主体统一到目前党委、政府所属的信访工作机构，统一受理信访者提出的信访事项，进一步明确信访事项的登记、受理、转送等规则；实行“受理与处理相分离”的原则，并且赋予信访事项受理部门实质性的监督权，防止出现信工作访部门成为一种欠缺实际功能的“摆设”；针对目前信访终结程序缺位的实际，增加信访终结程序，就终结的情形、决定机构、程序、效力作出明确的规定。

第二，就信访权滥用之时或者之后的处理行为作出规范。信访者滥用信访权固然有其不当甚至违法之处，但作为享有信访权力的有权机关，却不能以滥用信访权立甚至超越信访权的方式对待滥用信访权利者。例如，在信访实践中出现的“截访”、“劝返”等行为，不仅耗费大量的人力、物力、财力，而且在好多情况下还助长了滥用信访权者重复滥用。如此简单化、粗暴化的处理方式，非但不能解决实际问题，反而给信访当事人危害社会稳定埋下了隐患。因此，笔者建议，对于“截访”、“劝返”等制止滥用信访权利的实践惯例，也要通过制度确立来加以规范与完善。唯如此，才能明确各个信访权力的行使界限及行使规则。

总之，讨论信访权力的配置以及信访权利的滥用等问题，其实都会触及到信访制度的改革问题，尤其是信访制度构建的模式选择。正如有学者所言：“我们进行这种选择的时候，特别是当执政者的政策目标、知识界的价值取向、行动者的现实目的出现严重的分歧时，什么才是我们这个社会应遵守和追寻的基本原则呢？这只能是国家的宪政建设”。 [6]本文只就信访权力的配置以其对信访权利的规范功能谈几点浅见，并结论性地认为，要充分发挥信访权力的潜在功能，应合理配置信访权力在正当信访以及瑕疵信访处理过程中的效力空间，以便为有效制约信访者滥用信访权提供信访公权环境下的最优保障。




【作者简介】
李绍章，单位为上海政法学院。


【注释】
[1]傅国涌：《也说信访制度改革》，载《南方周末》，2004年10月28日。
[2]田文利：《信访制度改革的理论分析与模式选择》，载《社会科学前沿》，2005年第2期。
[3]应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，载《法学研究》，2004年第3期。
[4]中国社会科学院于建嵘研究员领衔的课题组在2004年5月至10月对中国信访制度进行了专项调查研究成果，这一调查是迄今为止国内最大规模的针对上访人群的调查。调查结果显示：信访制度作为历史产物已无法适用于当前，相反已是弊端丛生，并且指出，由于这一制度存在诸多缺陷，已不适应目前的市场经济环境，在客观上成为了国家政治认同性流失的重要渠道，如不进行彻底的改革，将会产生十分严重的政治后果，参见于建嵘：《信访的制度性缺失及其政治后果》，载《凤凰周刊》，2004年第32期。
[5]参见《人民日报》记者包蹇对周梅燕的访谈文章：《信访走向法治化》，载《人民日报》（华东新闻），2005年2月17日第3版。
[6]于建嵘：《对信访制度改革争论的反思》，载《中国党政干部论坛》，2005年第5期。