宜昌市西陵区人民法院关于人民陪审员工作情况的调研报告

【学科分类】法院
【出处】北大法律网
【关键词】人民陪审员；调研报告
【写作年份】2012年


【正文】

　　人民陪审员制度的施行和完善是我国司法体制改革的一项重要举措，是公民直接与司法机关经常沟通的桥梁和纽带，是人民群众参与审判、提高审判透明度、加强审判监督的一种有效形式，对于法官提高办案质量和效率、树立司法权威、增强社会效果具有十分重要的意义。近年来，西陵区人民法院以“三个代表”和科学发展观为指导，充分发挥人民陪审员的积极作用，努力发挥人民陪审员这一群体的独特优势，化解了大量矛盾纠纷，收到了较好的法律效果与社会效果。为了总结经验，创新方式方法，建立和完善工作机制，充分发挥人民陪审员制度的积极作用，西陵区人大常委会和西陵区法院组织了课题组，通过与法官、人民陪审员、律师代表召开座谈会、实地调研等形式，对2005年以来我院落实人民陪审员制度的情况进行调查分析，总结经验，找出基层法院实施人民陪审员制度中存在的不足，提出思考与对策，期许能为进一步完善人民陪审员工作起到抛砖引玉之作用。

　　一、我院人民陪审员的基本情况

　　近年来，我院始终坚持把选好配强人民陪审员作为全面贯彻落实全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）的前提和基础，严格按照《决定》和有关文件要求，积极向区人大常委会和市中级法院汇报，密切与区司法局的协调配合，明确选任条件、规范选任程序、创新工作方法，全力做好人民陪审员选任工作。截止目前，我院人民陪审员队伍呈现如下特点：

　　（一）队伍逐渐壮大。我院共有人民陪审员30名，相当于我院在职法官总数的66.67%，人民陪审员队伍的不断壮大，有效扩大了群众参与面，确保了人民陪审员来源的广泛性和代表性。

　　（二）结构不断优化。我院30名人民陪审员中，来自基层街道、社区及相关企事业单位的占65%以上，为社会民意在司法审判中的彰显奠定了坚实基础；在性别年龄结构上，女性8人，男性22人； 30岁以下5人，31-40岁20人，41岁-50岁5人，结构组成全面且相对均衡，能够反映各年龄段人员的思维特点与价值观。

　　（三）素质不断提高。30名人民陪审员整体文化素质较高，全部具有大专以上文凭，其中80%有本科文凭，还有2名硕士研究生。分布在工商、教育、旅游、房屋拆迁、医院、统计、妇联、街办、建委、证券、供电、广告等不同行业，具有不同的专业特长，且大多数人长期从事基层基础工作，为法院审理特殊类型疑难案件提供了有力的专业支持。

　　二、我院人民陪审员工作情况

　　多年来，我院认真实施《决定》，在选聘任用、教育培训、制度建设、发挥陪审员作用等方面做了大量工作。人民陪审员认真履行法定职责，较好地发挥了陪审作用，为促进司法民主和司法公正作出了积极努力。

　　（一）健全人员信息，实行人民陪审员分类使用。建立专门的人民陪审员个人资料信息库，确立“集中管理，分类使用”的人民陪审员管理和使用制度。由政治处具体负责人民陪审员各项管理工作，并根据陪审员的工作性质、性别差异及专业特长，将选任的30名人民陪审员根据其工作岗位的性质相对固定分配在各审判业务庭。比如街办、妇联的同志分配在民事审判第二庭，主要参与审理婚姻家庭类案件；学校的同志对青少年的教育、培养有自己独到的认识，容易与被告人沟通，就分配在刑事审判庭，主要参与审理未成年人犯罪案件；政府机关的同志主要分配在行政审判庭，主要参与审理行政诉讼案件。充分发挥了他们来自不同行业的专业优势，在一定程度上既减轻了我院案多人少的压力，又推进了司法民主。

　　（二）完善工作机制，提升人民陪审员管理水平。我院依据有关法律规定，制订了《人民陪审员管理实施意见》，从人民陪审员的权利义务、管理、审判工作、司法礼仪、保密纪律、廉政纪律、补助与经费、考核、奖惩等方面作了具体规定。严格规定人民陪审员参加案件审理的程序，为人民陪审员参加陪审提供了制度保障。及时分析汇总各审判庭反馈的陪审信息，为陪审员年度考核提供重要依据，对人民陪审员的工作情况，坚持定期考核，将考核结果通知陪审员本人及所在工作单位。在政府财政部门的关心支持下，我院实施人民陪审员制度所必需的经费开支，都纳入正常业务经费预算，人民陪审员来院履行职务的交通、误餐等补助我院都坚持每次50元的标准，做到按时发放，促进了人民陪审员工作的正常开展。

　　（三）加强教育培训，提高人民陪审员履职水平。我院实行两结合原则积极开展人民陪审员的上岗培训工作，即：定期培训与日常培训相结合、脱产集中培训与在职自学相结合的原则。定期培训原则上每年安排两次，主要根据人民陪审员在实际工作中存在的问题，有针对性地以讲座、观摩庭审、座谈等形式，解惑答疑，提高人民陪审员的业务水平。人民陪审员日常培训，由各审判庭通过组织旁听案件、交流陪审经验和在陪审案件中作具体指导等方式进行。通过培训，帮助人民陪审员掌握基本诉讼程序，熟悉庭审流程，提高了人民陪审员的业务知识和法律素质，为人民陪审员参与审判活动奠定基础。

　　（四）认真履行职责，积极发挥陪审员职能作用。自2005年6月至今年8月底，我院陪审员参与审理各类案件2219余件，绝大多数做到了案结事了，促进了社会和谐与稳定。2011年人民陪审员共参与各类案件审理417件，占我院适用普通程序审理案件数的64.3%，陪审员人均审理案件14件。部分人民陪审员除参与案件的审理外，主动参加百余件非陪审案件的调解、执行工作，大部分案件具有较高的自动履行率。人民陪审员还积极协助审判、执行人员做好息诉服判工作，取得了较好的社会效果。

　　（五）注重优势互补，人民陪审员职能进一步拓展。人民陪审员具有广泛的民意基础，注重从社会道德标准等方面分析、判断，成为群众了解司法、接近司法、参与司法、监督司法的重要途径，有利于促进矛盾纠纷化解，增强司法的社会认同度。一是有利于知识互补。我院选任的人民陪审员文化层次和专业化程度都比较高，特别是一些专业性、技术性很强的案件，由特定的人民陪审员参加审理，弥补了职业法官专业知识的不足，形成知识互补，有利于确保裁判公正。二是有利于提高民事案件的调解率。人民陪审员来自普通民众，易与当事人沟通交流，在案件审理过程中，人民陪审员这些特有的优势使其提出的意见更容易被当事人所接受，一定程度上起到了让当事人服判息诉的作用，有利于及时化解矛盾，促成案件调解。三是增强了审判工作透明度。人民陪审员参与案件审理是落实公开审判原则的具体体现。人民陪审员参与审理案件，在认定事实和适用法律等方面更加公开透明，让案件当事人信服。四是缓解了法院审判力量不足的矛盾。随着经济的快速发展和人民群众法律意识的增强，我院每年受理的各类诉讼案件明显增多，审判力量不足的矛盾越来越突出。而人民陪审员参加审理案件，在一定程度上缓解了审判力量不足的矛盾。五是有利于法院建设。人民陪审员经常到法院参与案件审理，不仅了解法院的审判工作，而且还了解法院及法官的有关情况，人民陪审员把了解到的情况及时反馈给法院，并提出一些意见或建议，对进一步提高法院工作水平不无裨益。

　　三、当前人民陪审员工作的难点与问题

　　当前，人民司法审判事业正处在一个改革发展的关键时期，人民陪审员制度也进入了一个新的发展阶段。在肯定成绩的同时，我们清醒地看到，我院的人民陪审员工作还存在一些问题和困难。

　　（一）对人民陪审员制度的认识有待于进一步提高。 个别法官对人民陪审员制度在认识上还存在片面性，有的把人民陪审员仅仅当作是编外法官，当作缓解审判力量不足的借用力量；有的对人民陪审员参与审理有嫌麻烦的想法，不够重视发挥人民陪审员的作用；还有个别法官认为人民陪审员制度可有可无，没有人民陪审员也照样审理案件。还有少数陪审员仅把当人民陪审员看作是一种荣誉，在初被选任时，怀着新鲜好奇的心态参加法院的审判工作各环节，但之后便觉枯燥乏味，琐碎繁杂，履行应尽职责的工作热情逐渐缺乏。

　　（二）人民陪审员的权责地位不明确影响了作用发挥。人民陪审员制度在实践中，存在一些问题，如“参而不审”、“审而不议”、“议而不判”、“审”“判”分离，陪审成“陪衬”等等，一直是为司法界和社会各界诟病的焦点，但这些问题的出现既有陪审员制度本身的缺陷，也有理想与现实偏差的原因。如人民陪审员参审时应享有哪些权利和承担哪些义务，法律并没有明确的规定。而陪审员要真正了解一个案件必须参与的工作程序主要有庭前阅卷、开庭审理、庭后合议、裁决文书审核等四个环节，这四个工作流程放在不同的时间段，一个陪审员至少必须分四次到法院履行职责，每次所需的时间也难以确定，而由于种种原因，一个案件的审理过程中，常常会出现开庭改期、合议改期、多次开庭、多次合议，这样一个陪审员来法院陪审的次数就再也不是四次，而可能是五次、六次，甚至更多，而且法庭开庭或合议时，不仅有陪审员，还有法官、当事人或犯罪嫌疑人、书记员、速录员等诉讼参加人，时间一旦确定就不便更改，法院对陪审员这种多次性、临时性、即时性的要求，加之有本职工作要做，使得大多数陪审员在实践中难以满足。

　　（三）对人民陪审员的监督约束缺乏明确规定和措施。《决定》中规定，人民陪审员在参加审判活动时，与法官享有同等的权利。这意味着陪审员除了不得担任审判长外，在事实认定与法律适用上享有与法官同等的权利。这说明，陪审员必须接受有效的监督，否则也难免其手中的权力被滥用。但《决定》却没有明确规定人民陪审员的义务或职责，而且目前对人民陪审员的工作纪律及错案追究制度还没有完全规范化，对人民陪审员无故不参与庭审及造成错案如何具体追究责任尚无明确的法律规定。这导致了在实践中人民陪审员只享有权利，却不承担义务或责任，也使得人民法院对陪审员的监督无法真正进行。同时，在管理上，人大任命陪审员之后，法律没有赋予其对陪审员直接的具体的管理职责；法院、司法行政机关因与人民陪审员无行政、组织隶属关系，对陪审员也难以进行有效管理；推荐单位则因不了解陪审员是否正确履行职责也无从管理，有的推荐单位甚至抱着事不关己的态度，这样难免出现一些不尽人意的问题，影响司法公正与审判效率。

　　（四）人民陪审员的履职条件和履职保障尚有待改善。人民陪审员工作的各项配套保障仅限于《人民法院组织法》、《决定》等法律规范，条文内容简单，且缺乏可操作性。以参审补助为例，《决定》规定，人民陪审员因参加陪审活动而支出的交通、就餐费用以及无固定收入的人民陪审员因陪审而产生的误工损失均应补助，但相关补助标准并不明确。目前，我院人民陪审员参审补助按照每案50元包干，而许多案件，从庭前阅卷到审理合议再到依法宣判，人民陪审员每案至少要参加4次陪审活动，如果加上调解则更加费时费力。参审补助偏低，一定程度上影响了人民陪审员参加审判的积极性。另外，关于人民陪审员的培训经费、办公经费、奖励经费等因为标准不明确，更是无法得到有效落实，无法开展一些有益的活动和培训，导致陪审员仅限于案件审理。

　　四、参考其他省市法院的先进经验

　　（一）苏州市吴中区法院--注重选任、争取支持

　　吴中区法院2008年被最高人民法院指定为人民陪审员改革试点单位后，人民陪审工作取得了突出成效，得到了最高人民法院王胜俊院长的批示肯定。

　　在人民陪审员选任上，吴中区法院力求人民陪审员在身份上更亲民、在职业上更广泛，注重人民陪审员的实用效果，将素质较高、群众基础好、德高望重的人员吸收到人民陪审员队伍中来。该院利用媒体、信息网络、张贴公告的形式，向全区50多家单位和乡镇传递了选任人民陪审员的信息。在选任过程中，组织专人进行政审，严格把关与考核。对拟提请任命的22名人民陪审员，在政治、社会层面上，既考虑民主党派、无党派人士，工会、共青团、妇联、教师；在专业层面上又兼顾金融、计算机、知识产权、医疗、建筑、外经外贸等专业人员所占的比例，进一步扩大人民陪审员的职业分布。

　　在外部环境上，该院积极理顺各类关系，努力营造良好的社会氛围，保障人民陪审员依法履职。一方面重视法院自身信息宣传，积极报道人民陪审员的先进事迹，举行“年度十佳人民陪审员”荣誉评先活动，以宣传提升人民陪审员的社会认同感。另一方面努力争取地方政府、党委、人大的支持，以各部门协调解决人民陪审员工作中遇到的困难，确保人民陪审员经费单独列支、专款专用，为人民陪审员的参审、教育培训、学习考察提供有力保障。

　　（二）云南宣威市法院--制度到位、经费到位

　　宣威市法院是云南省较大的基层法院之一，现有人员133人，内设机构24个，下辖6个派出中心法庭。

　　该院制定了《宣威市法院人民陪审员管理办法》、《宣威市法院人民陪审员管理实施细则（试行）》、《宣威市法院人民陪审员陪审案件登记制度》、《宣威市法院人民陪审员对接部门管理办法》等，健全工作机制和制度体系，对人民陪审员的选任、培训、使用、免除、考评考核等进行规范管理，严格人民陪审员经费的支出，将人民陪审员工作列入法院工作目标管理内容，做到以制度化促进规范化，以规范化提高实效性。

　　该院严格按案件审结数量发放补助，落实人民陪审员专项经费，每年21.6万元列入财政预算，实行单独管理。2009年至2010年人民陪审员参加培训和陪审案件补助等经费共支出43.6万余元。

　　五、进一步加强人民陪审员工作的建议

　　为积极回应广大人民群众对司法民主的关切，最高人民法院相继颁布了《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》和《关于人民陪审员工作若干问题的答复》两个规范性文件，今后，我院要以贯彻上述文件为抓手，狠抓措施落实，不断推动人民陪审员工作再上新台阶。

　　（一）充分认识人民陪审员制度的重要性。《决定》的颁布实施，是我国民主法制建设过程中的一件大事。实行人民陪审员制度，对弘扬司法民主，促进司法公正，保证司法廉洁，具有重大的历史和现实意义。要认真组织法官和人民陪审员学习《决定》，深刻认识《决定》的重要意义，切实把落实好人民陪审员制度当作推进司法改革的一件大事来抓。要进一步统一思想，提高认识，破除各种思想障碍，切实加强领导，从思想上组织上保证人民陪审员制度的落实。要积极引导教育人民陪审员，不断增强人民陪审员工作的光荣感和政治责任感，正确行使法律赋予的权力，严格履行职责，切实发挥作用，努力营造弘扬司法民主的良好氛围。

　　（二）提高人民陪审员队伍的整体素质。要落实好人民陪审员制度，关键在于建立一支政治素质好、业务能力强、爱岗敬业、忠于职守的人民陪审员队伍。一方面，要认真做好选任工作。坚持条件，严格考核，严把入口，充分发挥人民陪审员代表的群众性、广泛性，与法官知识结构的互补性，把那些热爱陪审员工作、又能依法履行职责的人推选上来，从组织上保证这支队伍的质量。另一方面，要加强教育培训工作。人民陪审员在案件审理过程中，具有与法官同等的权利，既可以认定事实，也可以适用法律。因此，必须要有一支较为知法、懂法，熟悉人民法院审判工作的人民陪审员队伍。加强人民陪审员的培训十分必要，而且意义重大。在加强对人民陪审员思想政治教育的同时，要大力加强业务培训，制定出切实可行的培训计划，对人民陪审员的岗位培训，要纳入法院的年度培训计划，定期对人民陪审员进行培训。人民陪审员的培训内容，应当包括审判制度、法律法规、司法解释、证据规则、审判道德和审判纪律等，通过采取辅导讲座、观摩陪审示范庭、参加典型案件旁听等多种形式，重点提高人民陪审员的法律素质和参审能力，以适应陪审工作的需要。

　　（三）建立健全人民陪审员考核约束机制。要协商制定专门制度考核约束人民陪审员的工作，要求包括人民陪审员在内的全体合议庭成员共同对认定事实等事项负责，并制定奖惩措施，案件被认定为错案的，全体成员应根据“错案追究制”的规定承担责任。对于表现良好、能够正确行使陪审权利，在一定期限内未办理错案以及协助其他审判人员解决专业技术等特殊问题，使案件得到顺利审结的人民陪审员，根据实际情况可以给予物质奖励，并可建议人大常委会决定其连任。对人民陪审员在审理案件过程中以故意行为影响案件公正审理或收受贿赂、徇私枉法等违法情况，人民法院可以建议人大常委会免去其人民陪审员资格，并可结合人民法院错案追究办法，追究其相应责任。对无故推脱不参加庭审的人民陪审员及其妨碍陪审工作的单位，采取相应的措施予以约束。对不能胜任人民陪审员工作、不发挥作用的，按法定程序免除人民陪审员职务，并予以及时补选，始终保持人民陪审员队伍的生机和活力。要加强与人民陪审员的沟通力度，对陪审员进行跟踪管理，与其所在单位或者基层组织定期和不定期的联系，提高理解、信任、支持度。要采取以会代训、进行节日问候等沟通方式，相互交流又进行业务指导，增强其参加陪审工作的积极性、主动性，实现“双赢”。

　　（四）加强对人民陪审员工作的宣传力度。提高对人民陪审员工作的重视，广泛开展宣传和调研工作。法院内部要充分认识人民陪审员的重要地位和作用，及时研究解决工作中的困难和问题，营造关心、支持、保障人民陪审员依法履行职务的良好氛围。同时，面向社会加强对人民陪审员工作的宣传，与电视台、广播电台等媒体多方协调，鼓励法院干警及人民陪审员积极撰写稿件、调研文章，广泛宣传人民陪审员的作用，动员全社会对人民陪审员工作的支持。及时征求人民陪审员对工作的意见和建议，发现人民陪审员在参审中存在的问题，不断完善人民陪审员制度，提升社会各界对人民陪审员工作的关注和支持，同时也加强对人民陪审员的监督。

　　（五）加强人民陪审员制度的物质基础保障。人民陪审员参与审判必然会耽误时间、影响工作，从个人角度看，参与陪审会减少个人收入；从企事业单位角度看，会影响本单位的工作或效益。为了保障这项制度的顺利施行，要加强与各级党委、政府等有关部门的汇报沟通，将人民陪审员教育、培训等经费纳入当地财政预算中，积极争取地方财政的支持，建议经人大报告同意后，参照西陵区实际生活水平，由政府下发规范性文件，对人民陪审员在执行职务期间发生的合理的交通费、食宿费予以实报实销，误工费按规定支付，对于参与案件审理的人民陪审员还应当给予一定数额的补助，以解决陪审员的福利待遇问题，激发陪审员的工作积极性。

　　《决定》实施五年多来，我院积极努力，做了大量卓有成效的工作。人民陪审员在参加庭审过程中发挥了积极的作用，做出了应有的贡献。为了更好落实《决定》，我院要在认真总结经验的基础上，围绕进一步落实人民陪审员制度，在随机抽取人民陪审员参加案件审理、逐步扩大人民陪审员参加案件审理范围、建立人民陪审员管理长效机制等方面，继续深入调查研究，继续实践探索，不断研究新方法，探索新途径，总结新经验，努力把我院人民陪审员工作提高到一个新的水平。




【作者简介】
丁戎，湖北省宜昌市西陵区人民法院政治处任副主任。