王恩武诉天津市和平区人民政府侵犯经营自主权案

　　原告：王恩武，男，1961年5月19日出生，汉族，个体工商户，住天津市河东区万新村17区18号楼2门205室。

　　被告：天津市和平区人民政府，地址，和平区花园路12号。

　　法定代表人：陈英，区长。

　　王恩武系个体工商户，在天津市滨江道光明影院旁摆摊经营。工商执照、占道许可证、税务登记证等均齐全。经营范围为烟酒、小食品及饮料。由公安机关发放的临时占用道路许可证期限为1996年1月1日至1996年12月31日。1996年10月8日，和平区人民政府委托和平区劝业场繁华地区治安综合治理办公室，对和平区滨江道地段的个体摊位清理，将王恩武确定为清理对象。王恩武不服天津市和平区人民政府决定，于1996年11月7日向天津市第一中级人民法院起诉，诉请判令和平区政府停止侵犯原告合法经营权，恢复原告的合法经营权；判令被告赔偿原告经济损失1000元，并承担诉讼费用。

　　原告诉称：原告系个体工商户，工商执照、占道许可证、税务登记证、卫生许可证齐全，经营地点为和平区滨江道光明影院旁，属合法经营。被告在没有任何法定依据和履行正当程序下责令原告停止营业，易地经营，侵犯了原告合法经营权益，并使其蒙受较大经济损失。

　　被告辩称：责令原告停止营业有法可依。根据《天津市城市道路管理条例》第五章第二十八条第二款关于市和区、县人民政府应根据城市建设和发展的需要有计划地清退占路市场、停车场等地恢复道路设施功能的规定，我区政府曾多次研究滨江道摊位撤销问题，于1996年9月16日发布实施了《关于和平区占路市场退路进厅工作实施方案》。按照规定原告即在清理范围之内。被告还称对原告先发通知后动员说服，在原告不撤摊的情况下，责令其停止营业。而且被告曾明告原告寻找可被审批经营地点，并为原告提供了新的经营场所，原告均不予接受。故此请求法院驳回原告全部诉讼请求，维护政府依法行政。

　　审判天津市第一中级人民法院经审理认为：原告王恩武在和平区滨江道光明影院旁从事个体经营行为合法。被告和平区人民政府为社区精神文明建设清理整顿市场，规范经营，动机良好。但因滨江道为市管道，清理占道的个体摊位应由市政管理部门和市公安交通管理部门共同实施，故被告该行政行为超越职权。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第二项第四目之规定，判决如下：

　　一、确认被告责令原告停止经营的具体行政行为违法。

　　二、案件受理费100元，其他费用100元，共计人民币200元，由被告负担。

　　宣判后，天津市和平区政府不服判决，向天津市高级人民法院提起上诉，诉称：其未作出责令被上诉人停止经营的具体行政行为，请求撤销天津市第一中级人民法院（1996）一中行初字第13号行政判决书。被上诉人辩称，没有上诉人的口头通知，其不会放弃经营，更不会造成经济损失，请求二审法院维持一审判决。

　　天津市高级人民法院经审理认为：上诉人天津市和平区政府虽然提供了新的规范性文件，即《关于调整市内六区临时占用道路经营范围的实施意见》（津政发（1992）29号）作为其执法依据，但根据最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第三百九十条规定：被告在第一审庭审结束前，不提供或者不能提供作出具体行政行为的主要证据和所依据的规范性文件的，人民法院可以依据《行政诉讼法》第三十二条和第五十四条第（二）项的规定，判决撤销上诉人的具体行政行为。据此，上诉人在二审中所提供规范性文件不能作为定案依据，故其诉讼请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》和六十一条第（一）项的规定该院于1997年6月6日作出判决如下：

　　一、驳回上诉，维持原判。

　　二、二审案件受理费100元，其他费用100元，共计200元，由上诉人和平区人民政府负担。

　　评析本案的事实并不复杂，但却涉及以下几个问题：

　　（一）关于被告是否具有行政执法的主体资格问题。

　　行政执法主体资格是指行政机关以及其他组织获得法律法规的授权，具有行政执法的权利能力以及行政诉讼的权利能力。根据行政法的基本规则，特定的行政主体只能行使特定的行政职权。特定的行政主体如果行使了不属于其职权范围内的职权或其他行政主体的职权，即是越权。也就是说特定的行政主体在自己特定职权范围外其他行政领域即不具有行政执法主体资格。就本案事实，清理整顿滨江道市场是否应由繁华地区综合治理办公室（简称综合办）管？本案在审理过程中查明，和平区政府为开展精神文明建设活动，由综合办出面（没有书面决定）对滨江道上不利于管理的10多个摊位进行取消，使其易地经营。从主体资格上讲，清理占道应由市政工程管理部门与市交通管理部门共同行动，区政府及综合办仅起协调作用。依据占道管理条例，清退占道的执法主体应是道路管理部门和公安交通管理部门，显然和平区政府是超越职权。

　　（二）上诉人的行政行为是抽象行为还是具体行为。

　　抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定的人和不特定的事制定具有普遍约束力的行为规则行为，它具有对象普遍性、持续性、规范性和强制性的法律特征。具体行政行为包括行政征收、行政许可、行政确认、行政监督等九大行为。从本案来看被告行为并不是针对某一类人的特定事项，况且该行为的特点是没有采取书面形式，因此不符合行政抽象行为特征，应确定为具体行政行为。本案上诉人采取的是以口头形式通知被上诉人停业，所以不存在撤销问题，而是采取确认方式。

　　（三）上诉人之行为是超越职权还是滥用职权。

　　本案上诉人和平区人民政府之所以清理整顿滨江道市场，其原因是为社区精神文明建设服务，达到规范经营，清理整顿市容为初衷，动机是良好的，但其行政行为超越其职权范围，造成其行政行为违法。从上诉人违法行为造成后果来看，虽给被上诉人带来一定的经济损失，但被上诉人在一、二审庭审过程中愿放弃赔偿请求。因此确定上诉人行使职权超越行政权是恰当的。

　　四、上诉人的具体行政行为不符合程序。

　　被上诉人是按国家行政机关许可程序办理营业执照及占道许可证的个体经营者。其经营行为并无违反法律、法规行为，属正当经营。上诉人为贯彻建设精神文明市区精神，依照《天津市城市道路管理条例》之规定，制定了《关于和平区占路市场退路进厅工作实施方案》，清理包括被上诉人所占地的经营场所。清理工作具体实施时，上诉人委托（并无正式委托文件）繁华办以口头形式通知被上诉人易地经营，此间上诉人并未张贴公告或对被上诉人出示相关文件。由于被上诉人享有经营自主权，根据《中华人民共和国城乡个体工商户管理暂行条例》享有经营权及经营场所使用权，此两种权利的核准是由工商管理部门及市政管理和公安交通管理部门负责。上诉人并未与以上部门协调解决清理占道问题，而单独委托繁华办清理市场，显然程序上是不合法的，故判决上诉人侵犯被上诉人的经营自主权是准确的。