晋江市深沪网绳厂诉深沪镇人民政府侵犯其经营自主权及行政侵权赔偿案

「案情」

原告：晋江市深沪网绳厂。

法定代表人：杨某某，厂长。

被告：晋江市X镇人民政府。

法定代表人：洪某某，镇长。

原告晋江市深沪网绳厂的前身是晋江县深沪网线合作社，属原县手工业管理局主管的一家独立核算的集体企业。1977年9月，该企业下放给原深沪人民公社管理。1978年9月，该企业的名称变更为晋江县深沪网绳厂（社办集体企业）。随后该企业取得深沪南春农业生产队土地一块（94.4×52平方米）建造工房及办公用房，并于1981年获得原晋江县革委会颁发的土地使用权契证。1981年工业普查登记时，该企业名称变更为晋江县深沪网线厂，但在对外活动中仍使用晋江县深沪网绳厂的厂名和印章。1983年换发营业执照，该企业名称仍为晋江县深沪网线厂，并继续使用晋江县深沪网绳厂的厂名和印章进行经营活动。1989年乡镇企业重新注册登记换发执照，该企业经申请获准登记换照，并取得法人资格，但企业名称变更为晋江县深沪网绳厂。1992年晋江县改市，该企业名称变更为晋江市深沪网绳厂（即现原告）。长期以来，该企业一直保持独立核算，自负盈亏的经营方式，持续生产，并在1992年度仍继续交纳深沪镇企业办管理费2000元。1993年3月20日，被告晋江市X镇人民政府以原镇办集体企业铁器社、网线厂等，由于经营管理不善，几年来先后倒闭，国家和集体的资产长期失控，根据上级有关规定，对镇办集体企业进行清理整顿为由，作出晋深政（1993）第018号《关于撤销原镇办集体企业铁器社、网线厂等八个单位的决定》：一、铁器社、网线厂等单位，长期无法正常经营，原单位人员大部分已超过了国家规定的法定年龄，决定撤销以上企业，同时办理吊销工商执照；二、铁器社、网线厂等所使用的场地、厂房、设备及一切资产由镇政府统一收回，清点处理；三、被撤销单位的一切财产、资金暂时封存，任何单位和个人不得动用。原有人员按国家规定统一分流，作一次性解决处理；四、本决定下达后，有关善后处理工作委托镇企业办公室负责组织实施。1993年3月30日，被告晋江市X镇人民政府授权深沪镇土地管理所、村镇建设管理所负责清理网线厂的遗留财产，同时依法收回晋江市深沪网绳厂的经营场所使用权，限该厂在4月10日前自行拆迁，否则可强制执行。1993年4月4日，深沪镇土地管理所、村镇建设管理所书面通知网线厂，限定该厂在4月10日前自行拆迁。期满后，深沪镇土地管理所、村镇建设管理所强制拆除了原告晋江市深沪网绳厂的工棚等生产设施，占用厂房用地，致使原告晋江市深沪网绳厂陆续停产，造成经济损失96506元（其中竹厝工棚被拆除损失36276元，打绳工场水泥地板、石板、围墙、石道路被拆损失43225元，停产期间经济损失17005元）。原告晋江市深沪网绳厂不服，向晋江市人民法院提起诉讼，请求撤销被告晋江市X镇人民政府的行政决定，并要求其承担行政侵权赔偿责任。

原告诉称：原告原属晋江市第二轻工业系统集体企业，后下放给深沪镇人民政府主管。原告建厂30多年来，一直是一个独立核算的集体单位，且依法经营，集体财产逐年增加，还申请土地扩建厂房，添置设备，在1992年度仍向深沪镇企业办公室交纳管理费2000元，根本不存在无法正常经营、倒闭、资产长期失控的事实。被告违法的“撤销决定”和对原告的厂房、设备进行拆毁，占用厂房用地，严重地侵犯了原告的经营自主权，导致原告陆续停产，造成经济损失96506元，被告应承担行政侵权赔偿责任，赔偿经济损失。

被告辩称：下放到深沪镇的“晋江县深沪网绳厂”，在1983年换发执照时，名称变更为“晋江县深沪网线厂”，也就是镇政府晋深政（1993）第018号《决定》所撤销的那个企业（网线厂），该企业在1989年最后一次年检。起诉的“网绳厂”是在1989年10月18日申请开业登记的，投资者不是深沪镇政府，所有权性质与镇属企业不同，可见与镇政府决定撤销的“网线厂”不是同一个企业，非同一主体。同时，起诉的网绳厂厂房用地是有偿使用镇属深沪网绳厂在1981年申请批准的土地，现使用期限届满，深沪镇政府依法收回，并根据建设的需要整理土地，属正当行为，故请求法院驳回原告的起诉。

「审判」

晋江市人民法院审理后认为：被告晋深政（1993）第018号《决定》所撤销的网线厂与原告晋江市深沪网绳厂是同一集体企业，是一个企业的延续，因而是同一主体。原告持续生产，并没有倒闭。被告以网线厂倒闭为由，在晋深政（1993）第018号《决定》中作出关于撤销网线厂的决定，并强制拆除原告晋江市深沪网绳厂工棚等生产设施。被告的具体行政行为主要证据不足，适用法律错误，是违法的，侵犯了原告的合法权益。原告要求被告承担行政赔偿责任，事实理由充分，应予采纳。被告认为原告晋江市深沪网绳厂与网线厂不是同一主体，请求驳回原告的起诉，没有事实根据，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目、第六十七条、第六十八条之规定，该院于1993年10月26日作出如下判决：

一、撤销被告晋江市X镇人民政府1993年3月20日晋深政（1993）第018号《关于撤销原镇办集体企业铁器社、网线厂等八个单位的决定》中关于网线厂（原告晋江市深沪网绳厂）部分；

二、被告晋江市X镇人民政府应赔偿原告晋江市深沪网绳厂因其行政侵权行为造成的经济损失96506元；并应在判决生效之日起10日内履行完毕。

一审法院宣判后，晋江市X镇人民政府不服，向泉州市中级人民法院提出上诉。

晋江市X镇人民政府上诉称：县手管局下放的晋江县深沪网绳厂（后变更称晋江县深沪网线厂），是社办集体企业，晋江市深沪网绳厂是合伙企业，与镇属企业不是同一主体；镇属网线厂停产多年，企业财产严重流散，决定撤销是正确行使所有权；原判严重损害集体所有经济，支持个人侵吞集体生产收入，故请求撤销原判，发回重审。

晋江市深沪网绳厂辩称：一审认定的事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，请求依法驳回上诉，维持原判。

泉州市中级人民法院审理后认为：晋江市深沪网绳厂是从深沪网线合作社发展起来的，该企业虽然出现过营业执照登记的企业名称与经营活动中实际使用的企业名称、印章不一致，但有确凿的证据证实网线厂、晋江市深沪网绳厂系同一主体，是一个实行独立核算的集体企业。多年来，该企业持续生产，并没有倒闭。镇政府晋深政（1993）第018号《决定》中有关撤销网线厂的内容缺乏事实根据，上诉人违法采取强行拆除晋江市深沪网绳厂设备的措施，占用厂房用地的行为，侵犯了企业的合法权益。原审依法撤销镇政府晋深政（1993）第018号《决定》中有关网线厂部分，判令上诉人赔偿由于违法采取强制措施所造成的经济损失，是正确的。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（1）项之规定，该院于1995年7月30日作出判决：

驳回上诉，维持原判。

「评析」

本案是一起行政机关撤销城镇集体所有制企业引起的行政侵权赔偿诉讼案件，是一宗涉及侵犯城镇集体企业经营自主权的典型案件。本案争议主要有以下问题：

（一）深沪网绳厂是否具有原告主体资格。

行政诉讼中的原告主体资格，指的是行政相对人对于作出具体行政行为的行政机关，具备了什么条件才可以作为原告，对其提起行政诉讼。亦即谁享有诉权可以以自己的名义对行政机关的具体行政行为向人民法院提起行政诉讼，从而引起诉讼程序发生，并进而争取实体上的胜诉权，实现自己的诉讼请求。根据我国行政诉讼法的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，符合起诉的条件和期限，就可以向人民法院提起行政诉讼。就本案而言，深沪网绳厂认为，镇政府的具体行政行为侵犯了其合法权益，因而理所当然地有权作为原告提起诉讼。深沪镇人民政府认为，深沪网绳厂与网线厂不是同一企业，不属同一主体，镇政府的具体行政行为与其不存在行政法上的利害关系，因而它不具有提起诉讼的原告主体资格，法院应驳回其起诉。法院查明：深沪网线厂是深沪网绳厂的前身，深沪网绳厂是深沪网线厂的延续，实际上是同一企业。一个企业的法律关系主体资格，不因企业的名称变更而发生变化。深沪网线厂与深沪网绳厂在企业性质、经营场所、经营方式、经营范围等方面都是同一的，而且工商行政管理部门也是将其作为同一集体企业进行登记和管理的，可见，该集体企业虽然厂名前后不同，但确是同一企业。因此，深沪网绳厂与深沪镇政府作出的撤销深沪网线厂的行政决定存在行政法上的利害关系，深沪网绳厂对此不服，有权提起诉讼。法院认定深沪网绳厂具有本案原告主体资格，对其起诉依法予以立案受理，是正确的。

（二）被告的具体行政行为是否侵犯了集体企业的经营自主权。

《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第二十一第规定：集体企业在国家法律法规的规定范围内享有对其全部财产占有、使用、收益和处分，拒绝任何形式平调的权利和自主安排生产、经营、服务活动的权利。据此集体企业作为市场主体享有企业经营自主权，它既包括市场主体依法在经营活动中对财物的占有、使用、处分和收益的权利，也包括经营活动中对人的使用和管理权，还包括市场主体在产、供、销诸环节中的自主决定权。本案中，深沪镇人民政府以深沪网线厂等企业经营管理不善，几年来先后倒闭，资产长期失控为理由，决定予以撤销，并统一收回企业所使用的场地、厂房、设备及一切资产，且随后强制拆除该厂的工棚等生产设施，占用厂房用地等具体行政行为，违反了法律法规的规定，严重地侵犯了原告的企业经营自主权。首先，被告认定深沪网线厂已经倒闭，资产长期失控，没有充分确凿的证据予以佐证，因而缺乏事实根据。实际上网线厂几年来持续生产，并没有倒闭，在上年度仍交纳了管理费2000元。其次，被告的决定既没有适用具体的法律法规或规章及其有关条款的具体规定，而且在诉讼过程中始终也无法提供据以作出具体行政行为的规范性文件。第三，法律法规没有授予乡镇人民政府可以撤销集体企业，指令办理吊销工商营业执照，并强制拆除有关厂房的权力。被告的决定明显地超越职权，超越了法律法规规定的权限范围，实施了它根本无权实施的具体行政行为。因此，人民法院认定被告深沪镇政府的具体行政行为违法，判决予以撤销，是正确的。

（三）被告是否应负行政侵权赔偿责任。

行政侵权赔偿责任，也称行政赔偿责任，是指行政机关及其工作人员在行使国家行政管理职权、执行职务的过程中，因违法给公民、法人或者其他组织造成损害，由国家机关承担赔偿的责任。《行政诉讼法》和其后颁布的《国家赔偿法》都明确规定，公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求行政机关赔偿。《城镇集体所有制企业条例》第五十八条规定：任何单位或个人违反本条例规定，向集体企业摊派或者侵吞、挪用集体企业财产的，必须赔偿。本案原告深沪网绳厂因被告违法对其作出“撤销决定”，并强制拆除其生产设施、占用厂房用地等具体行政行为，给原告造成了严重的经济损失，原告要求被告承担行政侵权赔偿责任，赔偿其经济损失，有事实根据和符合法律规定。因此，法院依法判决被告应赔偿因其行政侵权行为造成原告经济损失96506元，也是正确的。