惠州市空调制冷设备有限公司不服惠州市技术监督局行政处罚决定案

    「案情」

    原告：惠州市华空调制冷设备有限公司。

    法定代表人：顾雏军，总裁。

    被告：广东省惠州市技术监督局。

    法定代表人：杨汉光，局长。

    惠州市华空调制冷设备有限公司（以下简称华公司）于1989年3月20日由惠州市人民政府办公室批准成立，并于1990年9月6日领取了营业执照。此后，该公司开始生产“小康”牌空调机，产品型号有KC－10、KC－15和KC－16型三种。由于该公司的生产设备陈旧，不具备现代企业应有的生产条件和检测手续。1991年1月和1992年6月，惠州市技术监督局对“小康”牌KC－10型空调机及KC－16型空调机抽样送广东省产品质量监督检验中心检验，均认定为不合格产品。同期，合肥市、杭州市技术监督部门在市场抽检中，也发现“小康”牌空调机的质量不合格，并通报惠州市技术监督局。广东省技术监督局和惠州市技术监督局曾于1991年9月及1992年8月先后两次责成华公司对产品生产进行质量整改。华公司于1992年9月30日同惠州市技术监督局递交了整改报告。1993年7月16日，惠州市技术监督局前往华公司检查其落实整改情况时，发现华公司并未按整改报告中提出的措施进行整改，仍擅自照旧进行生产、销售。于是，惠州市经济委员会、惠州市经济协作办公室和惠州市技术监督局在1993年7月20日联合作出《关于〈惠州市华空调制冷设备有限公司生产销售不合格空调机〉的处理意见》：（1）立即停产，从生产设备、检测手段、管理制度和工作环境等方面认真整顿，彻底改造，在达到具备生产空调机的要求，并经验收合格后方可再行生产；（2）对已销售的空调机，要切实做好售后服务，不得损害消费者的合法权益；（3）对未售出的空调机，立即清点封存，待整个生产条件整改验收合格后，再行重新改装，且由质量监督部门抽检后方可销售；（4）市技监局稽查队将依法对华公司在停产整顿期间，擅自生产、销售不合格空调机的违法行为，进行必要的行政处罚。同年7月22日，惠州市技术监督局封存了华公司存放在仓库里的“小康”牌空调机897台，其中KC－10型325台，KC－15型154台，KC－16型418台。同年8月18日，惠州市技术监督局将《封存通知书》送达给华公司。为了更加准确判定“小康”牌空调机的质量，惠州市技术监督局决定对封存的产品进行抽样检验，但华公司将被封仓库外围的铁门锁住，惠州市技术监督局多次派人到华公司均不许进入，无法进行抽样检验。在这种情况下，惠州市技监局于同年12月26日在《惠州日报》上发出通告：“惠州华空调制冷设备有限公司总经理张宏，为准确判断封存在你公司仓库的”小康“牌空调机的质量状况，希于12月30日前到我局办理抽样检验手续，逾期不来，将根据《广东省产品质量监督条例》的规定，按拒绝接受产品质量监督检查处理。”然而华公司仍不配合，使监督局无法进行抽检。1994年2月1日，惠州市技监局作出（惠市）技监罚字（1994）第003号技术监督行政处罚决定，对华公司被封存应接受监督检查而拒绝检查的897台空调机视为不合格产品，并作出以下处罚：（1）责令在1994年5月31日前整改，并实行质量跟踪制度；（2）责令即日起停止生产、销售，没收违法生产的897台空调机；处以该批产品总值三倍的罚款6002925元；对责任人张宏处以罚款10000元。同时没收生产工具、设备和原材料。惠州市技监局在同一天送达处罚决定书时，发现华公司已经擅自解封了被查封的897台空调机，并且私自转移了732台。后来，追回337台，仍有395台不知去向。

    原告华公司不服（惠市）技监罚字（1994）第003号技术监督行政处罚决定，于1994年2月9日向惠州市中级人民法院提起诉讼，主要理由是：（1）被告滥用职权，侵害原告经营自主权。被告在抽检三台“小康”空调机认定不合格后，令原告进行整改是必要的，但被告却作出几乎动用所有行政处罚手段的行政行为，显属滥用职权，侵犯了一个合法的民办企业的经营权；（2）被告处罚决定的标的不符合法定条件。1992年7月22日被告查封的897台空调机是原客户送来维修的疵品，而被告却一味认定这批维修品为下线产品（即正品），要予以检验，不让检验便视为不合格产品予以没收处罚，这严重违反了国家《产品质量法》关于抽检样品须为正品的规定；（3）被告的行为违反法定程序。首先，被告上级领导只以口头形式责令原告停产，缺少法定书面文件；其次，被告1993年8月18日（93）经001号封存通知书依据的法规是广州市的条例，该条例在惠州没有法律效力；第三、被告对空调机查封之后，应依法在15天内作出鉴定结论，但却拖了一个月才提出抽样检验；最后，被告在查封空调机时先后倒置，先帖封条，后发出封存通知；（4）被告作出的行政处罚决定适用法律错误。第一，被告认定“小康”空调机质量不合格的一个重要依据是《广东省产品质量监督条例》第四十二条关于“应接受检查而拒绝检查的产品视为不合格产品”的规定，而《产品质量法》上并没有这一规定，因此这项规定没有法律依据。第二，被告行政处罚决定中的600多万元罚款是适用《广东省产品质量监督条例》第三十三条关于“可处以该批产品总值一倍以上五倍以下的罚款”，“对责任人处以五千元以上一万元以下的罚款”的规定，而《产品质量法》第三十七条规定的罚款，是“违法所得”一至五倍。因此《广东省产品质量监督条例》与国家《产品质量法》的规定有抵触。根据《行政诉讼法》的规定，在此情况下应依据《产品质量法》的规定进行处罚，而不应依据地方法规。第三，被告没收原告的生产工具、设备和原材料的处罚是严重侵害原告合法权益的行为。按照《产品质量法》和《广东省产品质量监督条例》的规定，只有在出现生产严重危害人身安全和健康的伪劣产品的情况下，才能实施没收生产工具、设备和原材料的处罚。然而到目前为止，被告从未提出一个证据证明“小康”空调有严重危害人身安全的情况，因此，作出没收原告生产工具、设备和原材料的处罚是适用法律和处理不当；（5）被告的行为给原告造成重大经济损失，自1990年8月至今，原告的可得利润损失达1000万元人民币。据此，请求法院依法判决撤销惠州市技术监督局技监字（1994）第003号行政处罚决定书及其一系列行政行为；要求被告返还没收的空调机，并赔偿因被告行为给原告造成的部分经济损失和名誉损害费50万元人民币。

    被告答辩称：（1）原告严重违反《广东省产品质量监督条例》的规定，拒绝其产品接受技术监督部门的质量检查，事实清楚，证据确凿，不容否认。首先，原告被查处的产品属于产品质量监督的范围。其次，从1993年7月26日至12月，原告先后九次无理拒绝执法部门的抽样检查。更为恶劣的是，原告未经被告同意，竟公然对抗法律，擅自解封，将732台空调机秘密转移；（2）本局1994年2月1日作出的《技术监督行政处罚决定书》适用法律、法规正确。鉴于原告拒绝接受产品质量监督检查的行为，已严重违反了《广东省产品质量监督条例》第三条、第十五条的规定，本局根据该条例第四十二条的规定，对原告的严重违法行为作出处理，完全是本局依法行政的行为；（3）本局所作出的行政处罚决定是严格按国家技术监督局第6号令《技术监督行政案件办理程序的规定》和《广东省产品质量监督条例》第二十六条规定的程序进行的。综上所述，本局作出的《技术监督行政处罚决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，是一项合法的具体行政行为。请法院依法驳回原告的诉讼请求，并追回原告非法转移的被查封的视为不合格的“小康”牌空调机732台。

    「审判」

    广东省惠州市中级人民法院审理认为：被告是惠州市人民政府技术监督部门，依法有权对原告的空调机实行质量监督检查。原告除连续九次置被告发出的接受监督检查通知于不顾造成被告无法检查外，还擅自启封，将被封存的空调机秘密转移。原告的这种行为是拒绝接受监督检查的行为。被告根据《广东省产品质量监督条例》第三条、第十五条、第四十二条的规定，对原告作出的处罚是合法的，应予维持。原告的起诉无理，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国产品质量法》第十条、第三十七条、第三十八条和《广东省产品质量监督条例》第三条、第十五条、第四十二条及《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，于1994年6月24日作出判决：

    维持惠州市技术监督局1994年2月1日（惠市）技监罚字（1994）第003号技术监督行政处罚决定书。

    一审宣判后，华公司不服，向广东省高级人民法院提起上诉称：一审法院认定被封存的897台空调机的性质有误，因这些空调机是有瑕疵的返修品，不是正品。由此认定华公司拒绝检验过于牵强。华公司转移空调机的行为，事出有因，情有可原，因这些被封存的返修品是属于他人的。惠州市技术监督局不应对不属于华公司所有的物品实施查封。它作出的罚款600多万元的决定于法无据，是滥用职权的行为，其一系列行政行为的作出，也是违反法定程序的，一审法院维持被告的处罚决定，所依据的地方法规与国家法律相抵触，属于适用法律错误。因此，请求二审法院撤销一审判决及惠州市技术监督局的具体行政行为，并判令其赔偿损失，以维护华公司的合法权益。惠州市技术监督局答辩认为一审判决正确，请求二审法院维持一审判决。

    广东省高级人民法院二审审理认为，被上诉人惠州市技术监督局依法有权对上诉人华公司的产品实行监督检查，被上诉人几次到现场要求抽样检验，皆因上诉人设置障碍而无法进行。被上诉人认定上诉人实施了拒绝接受监督检查的违法行为，依据《广东省产品质量监督条例》第四十二条的规定，对上诉人进行的处罚是正确合法的。一审法院判决维持被上诉人的处罚决定并无不妥。上诉人的上诉理由不能成立，予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，该院于1995年2月6日作出判决：

    驳回上诉，维持原判。

    「评析」

    本案是一起技术监督行政处罚案，主要涉及以下几个问题：

    一、关于认定事实方面。其焦点有二：一是被查空调机是下线产品，还是返修品；二是原告的行为是否构成“拒绝检查”。关于第一个问题，原告认为是返修品，并提供了用户退货单，声称自公司被决定整改之后就再没有生产过产品。被告认定为下线产品，其根据是：证人证明是用于销售的产品；有税务局的纳税存单；生产日期在该公司被要求对产品进行质量整致之后。一、二审法院支持被告是正确的。

    关于第二个问题，原告认为自己没有使用暴力、威胁等手段，每次传唤均到现场，是被告没有检查，而非原告拒检，所以拒检行为不成立。被告作了“拒绝检查”的认定，原告虽未使用暴力、威胁等手段拒绝检查，但对被告的九次通知及《惠州日报》上的通告均采取置之不理的态度，而且以保护为名将存有被封产品的仓库外围铁门锁住，使检验无法进行。更为严重的是在诉讼期间，擅自启封，秘密转移产品，其拒检行为更加明显。

    二、关于法律适用问题。首先是原告诉称被告依照广州市条例对其产品查封是适用法律错误，该条例在广州之外的惠州没有法律约束力。实际情况是1992年9月广东省人大常委会颁布施行的《关于全省参照执行〈广州市禁止生产和经销假冒伪劣商品条例〉的决定》，明确规定了广州市的这一条例效力及于全省，所以被告据此查封，不存在适用法律错误问题。其次是原告认为地方法规与法律抵触的问题。原告认为《广东省产品质量监督条例》第四十二条中关于“应接受监督检查而拒绝检查的产品视为不合格产品”的规定超越了《产品质量法》有关处罚权限的规定，地方法规与法律相抵触，这种看法是不正确的。为了便于执法，更有效地打击假冒伪劣商品，广东省人大常委会根据广东省的实际情况，针对执法中经常遇到的拒检行为对《产品质量法》中没有详细规定的内容，在不违反法律的前提下，规定了该条款是非常必要的，也符合《产品质量法》的立法本意。而且这一规定并非罚则，没有超越《产品质量法》处罚权限，仅仅是执法认定事定的一种方法，因而该条款不能认为是地方法规违反法律。第三是原告认为被告作出处罚时，依据《广东省产品质量监督条例》第三十三条，并处原告“没收该批产品总值”三倍罚款，而《产品质量法》对同样情节只规定并处“没收违法所得”1－5倍，这显然是地方法规抵触国家法律。《产品质量法》对“违法所得”这一法律概念，并没有专门解释。但国家技术监督局技监法发（1992）491号关于对《技术监督行政案件“违法所得”“非法收入”计算的意见》具体实施的复函中曾规定：“行政相对人有下列情况之一的，可以认定其全部经营额为违法所得，非法收入：（一）行政相对人故意违法的；（二）生产、销售、进口的产（商）品属于劣质品；（三）法律、法规、规章明确规定对产（商）品予以没收，或监督销毁的”。这是对“违法所得”加以具体化的规定。广东省人大常委会依据《产品质量法》，结合广东省执法中遇到的实际情况，针对“拒检行为”作出“在没收该批产品的同时，并处该批产品总值1－5倍罚款”的规定，其实质就是将“拒检行为”中的“违法所得”这一抽象法律概念具体化，并没有违反《产品质量法》的立法本意，也与上述国家技术监督局的复函内容是一致的。所以不存在地方法规违反国家法律的情况。

    三、关于处罚程序和处罚幅度问题。原告认为被告以口头方式责令原告停产，没有依法在查封后15日内抽检等行政处罚程序是不合法的。经审理，实际情况是，被告责令原告停产是依照惠州市经委、经协办、技监局“联合意见”作出的。并非口头方式作出，至于没有及时抽检是因为原告拒检行为造成的。被告作出的罚款幅度是根据原告违法行为的情节作出的，且在法定幅度之内。因此，人民法院判决维持行政处罚决定，是正确的。