关于当前法院角色的几点思考

【学科分类】法院
【出处】北大法律网
【关键词】法院角色
【写作年份】2013年


【正文】

　　从各国的宪政发展的历史发展来看，司法对于法治和宪政秩序的实现意义重大，而我国的司法体制是在我们对法治和宪政还没有深入的认识的情况下形成并沿用下来的，经过几十年的实践，其制度性缺陷逐渐地显露出来，已经不能适应我国法治发展的现实需要。其中，对于法院的角色的忽视则是一个重大的制度性的缺陷。长期以来，法院的角色没有得到准确定位，处于一个十分尴尬的境地。

　　一、法院充当了其本不该充当的角色

　　我国宪法明文规定，法院是国家的审判机关，依法独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但长期以来，法院在现实生活中扮演了许多法定职责以外的角色，如湖南高级人民法院的《关于城市房屋拆迁非诉行政执行案件有关问题的通知》中就指出：“近年来，我省各级人民法院依法受理、执行了大量行政机关申请执行的强制拆迁案件……其中存在一些突出问题：有的未经合法性审查即强制执行，有的对违法的行政行为审查不严，流于形式；有的屈服压力，明知违法，也予以执行；有的甚至与行政机关‘联合执法’，无视司法权和行政权的界限；有的擅自扩大先予执行的范围等。这些现象严重侵犯了被拆迁人的合法权益，损害了人民法院的形象。”山东省委办公厅转发的山东省法院《省法院党组关于进一步加强全省法院基层建设的报告》也说明，法院事实上参与了计划生育、收粮收款等地方政府感到棘手的工作。这样做的弊端至少有如下几点：

　　首先，偏离法院的主题工作。随着审判任务的加重，法院的工作越来越多，为了确保审判的公正与效率，法院根本无暇参与其他工作。但由于现在地方法院要开展工作在很多地方还得依赖当地政府，因此有时迫不得已要听从地方领导的安排。

　　其次，不符合法院工作的性质。法院审判工作的一个突出特点就是其被动性，也就是在政府的公权力与公民的私权利发生冲突时接受其任何一方的投诉，充当不偏不倚的裁判，它不能也不需要主动地介入任何一方的诉前行为，否则其中立性就无以服人。法院参加政府的拆迁联合执法队等工作，显然违反了其属性要求。

　　第三，不利于社会稳定。法院是人们讨说法的地方，是社会矛盾的最终消解点，现在将它直接推至矛盾的第一线，一旦政府与公民的矛盾激化，法院将被人们视为与政府一起的利害关系人，不再尊重和信赖它，这样的后果是失去了一道有效的防线。

　　二、法院的司法独立地位在现实中并没有得到很好的体现

　　尽管法律对法院的司法独立地位作了明确规定，但法院在具体操作中却存在诸多“难言之隐”。由于受传统司法附属于行政和“官本位”思想的影响，在我国目前的权力配置格局中，法院的地位往往处于同级政府的从属地位，不仅在级别、职权行使上比同级政府低，而且与法院司法审判业务有关的人、财、物都由地方政府来执掌，使得法院的工作处处受到掣肘，根本难以独立自主地开展司法活动。尤其重要的是，中国有党政两套班子平行运转，在检察院、法院和政府部门的公安系统之上有两个专门的党的机构领导，这就是政法委员会和纪律检查委员会。即便如此，政法委员会书记和纪律检查委员会书记仍然要比同级行政首脑的地位低，这两个部门的工作显而易见地受到各个一线部门及其领导的节制。所以，相比国外成熟的国家，我们的司法更加不能独立，很多案件从立案、侦查、检察、公诉到审判，都很容易受到一线部门及其领导的干涉，司法的公正性、公平性和独立性大打折扣。

　　三、提高司法地位、实现司法独立的几点建议

　　在现代国家中，法院是一个国家国家机构的重要组成部分，法院所行使的司法权是国家权力的基本内容。从孟德斯鸠提出完整的“三权分立”理论到今天，几乎所有的国家在进行政治体制的设计时都对法院给予了充分的关注。伴随着法治的理想成为各国的普遍选择，法院逐渐占据了法治这一概念的中心位置，法院的角色成为各国法治发展中必须面对并解决的基本问题。在法治国家，“法院是法律帝国的首都，法官是帝国的王侯”，法院将成为各种力量角逐并主张自己利益的一个崭新的舞台。而今，我国又面临着前所未有的巨大的社会变革，各种力量的角逐必将空前的激烈和普遍，法院如何成功应对这种挑战，显得尤为重要。

　　第一，转变传统观念，不再一味追求司法与行政的“良性互动”。

　　在我国的司法实践中，最高院往往要求在行政审判中司法与行政“良性互动”并在我国各级法院已经普遍得到了贯彻。例如，在行政审判中经常与相关行政部门沟通，建议其对某些方面进行完善，或“提高依法应诉能力”；针对行政审判中所发现的行政部门易于出现的存在问题，提出司法建议或登门授课等。实践中超出最高院“良性互动”要求的做法是所谓案件的“提前进入”，在诉前即充当参谋角色，甚至彻底揭开“中立”的面纱，直接作为行政执法指挥部的一员。但有一点普遍没有做到，“对非法干扰行政审判、妨碍行政诉讼的行为要予以批评和抵制”，并非负责行政审判的法官们主观上不想“要”，而是实际上不可能。试想，法官们欲予以“批评和抵制”的对象都是你的领导，你的衣食父母，纵然个别“狂妄”的法官敢于胆大妄为，难道法院的领导也可以不考虑此举将破坏本地法院的生存环境？正如最高院领导在行政审判工作会议上所说，“能否得到行政机关的理解、信任和支持，对于开展行政审判工作、改善司法环境至关重要”，反过来说，如果没有行政机关的这种“理解、信任和支持”，就没有“司法环境”。司法的这棵小树依附在行政这棵大树上，寻求与行政的“良性互动”是一种基于必然性的生存选择。毫无疑问，从当前中国目前情况看，“良性互动”的理论设计和美好期待并没有成为现实。实际情况或许正好相反：一方面对老百姓而言，法院有“官官相护”之嫌，公信力受到广泛拷问，另一方面，行政部门因为处于手握人事、财政大权的强势地位，总是难以认同在本行政区域内的法院“中立”地位，对法院的“互动”总是不满足，要求“拧成一股绳”，步调一致向前进。法院在“互动”中既容易得罪百姓，又极可能得罪某些要人。于是难免身处夹板墙之中。 所以，中国各级法院欲求获得自身的宪法地位，欲求在行政审判中坚持中立和社会公信力，欲真正成为人民权利最后的终极保障，唯有努力走出与行政部门“良性互动”的困境。只有走出地方行政部门利益的羁绊，实现人事、财政等方面与地方脱钩，才能获得独立公正的司法地位。

　　第二、加强对司法权的国家属性的保障

　　关于司法权的国家属性的保障，可以通过法官的国家统一任命来实现，也可以通过设计适当的三审程序，完善审级制度来实现，还可以通过设立国家法院体系来实现。法官的国家统一任命是很多国家的做法，这可以使法官更清楚的认识自己行使职权的性质，直接切断法院和地方权力之间联系的渠道，进而使法官在行使职权过程中避免地方利益至上。而三审程序的确立和审级制度的完善则是一个辅助的程序设计，这一设计可以使更高一级的法院（主要是高级法院和最高法院）通过上诉管辖权来受理一些“困难的案件”并结合所涉及的重要法律问题做出有决定意义的解释，必要时进行司法决策，使得法律既有发展的空间，同时在实施过程中又不至于发生巨大的畸变，保证法制的统一性和一致性，从而树立司法权威，实现司法独立。

　　第三、强化司法改革的权威性

　　成立司法改革调查委员会，由国家最高权力机关根据宪法来启动司法改革程序。根据宪法第71条的规定：全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，做出相应的决议。由全国人大或者人大常委会做出决议，成立由著名法学家、资深法官和法律界的人大代表组成的司法改革调查委员会，对我国目前司法状况以及现行的一系列司法改革措施进行调查，并在此基础上提交相应的司法改革报告。最后，由全国人大或者人大常委会在报告的基础上做出是否进行司法改革以及进行什么性质和程度的司法改革的决议。司法改革的过程应该是法院角色定位和树立司法权威的过程，由国家最高权力机关根据宪法来启动司法改革程序表明司法改革的重要性，这有利于树立人们对法治的信心，也有利于宪政秩序的逐步实现。

　　第四、提高法院的政治地位，完善司法领导体制

　　中国的最高权力实际上在中共中央政治局，目前的政治局常委光国务院就有两三位，而法院和检察院竟没有任何位置。为了提高司法地位，实现司法独立，最高人民检察院院长和最高人民法院院长应是政治局常委的铁定人选，不仅最高人民检察院院长和最高人民法院院长应该与国务院总理同级，而且两院的预算也各自独立编制并直接交付全国人大审核批复。撤销政法委并由两院院长兼任同级党组织的副书记，撤销纪检委或纪检委同检察院合二为一，这样就可避免党和司法两套机构同时运作，既简化了结构又提高了效率。此外，国务院里的监察部理应划归检察院，司法部的相关职能也应相应分散到检察院和法院。政府的职能就是行政，不能一边抓行政一边插手司法，使得司法力量分散、弱化而又无法独立。就象政府里有国防部一样，检察院里也应该有军事检察机构，而军事法庭显然应该属于法院。当然，公安部还是属于政府，尽管公安部有些司法职能，但它的主要责任就是维持社会治安，具有极强的行政色彩。但是，公安部门毕竟还有一定程度的司法权，为了防止有关官员滥用司法权限，同级检察院必须安插检察官对各个公安机关进行全天候贴身检察，公安部门里的法医也应由法院法医担任。这样，中央和地方就会出现人大、政府、检察院、法院相互分工分立的局面，

　　而且，由于司法地位的提高和独立，不仅依法治国能够得以体行，而且对贪污腐败的打击力度和预防能力也空前提高，中国将更有希望实现依法治国方略。




【作者简介】
陈向华，扬州市江都区人民法院助理审判员；崔一晨，扬州市江都区人民法院书记员。