人大讨论、决定重大事项探析

发布日期：2004-10-15 文章来源：互联网

　　宪法第104条规定，“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。”地方组织法第8条和第44条在分别规定县级以上地方各级人大及其常委会职权时，都有一项规定：“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。”何谓“重大事项”？地方组织法比宪法规定得具体了些，列出了九个方面的工作，但依然比较笼统，难以把握。从上个世纪80年代开始，一些省级人大常委会总结实践经验，试图用地方性法规的形式对“重大事项”作出界定和规范。至目前为止，已先后有安徽、北京、重庆、海南、江苏、辽宁、湖北、广东、青海、云南、山东、吉林等省级人大常委会制定并实施了关于讨论、决定重大事项的规定。这些规定通常把“重大事项”区分为两类：一类是由人大常委会讨论作出相应决议、决定的事项，另一类是由常委会讨论，但不作出决议、决定或必要时才作出决议、决定的事项。有的除区分上述两类外，还列出一些事项只要求政府报告或备案，常委会不进行讨论。

　　科学界定和规范“重大事项”，主要应依据两条：一是宪法和法律规定，二是实践经验。上述省级人大常委会的讨论、决定重大事项的规定，总的看都是依据这两条制定出来的。经过对各地规定的对比和分析，我们把由人大常委会讨论并作出决定的事项即第一类重大事项“概括为下列十项：

　　（一）保证宪法、法律、行政法规、上级人大及其常委会决议、决定和本级人大决议、决定的遵守和执行的重大措施。

　　（二）实施依法治国方略，加强社会主义民主法制建设的重要部署和措施。

　　（三）保护公民、法人和其他组织合法权益的重大事项。

　　（四）本行政区域内经济和社会发展的重大改革方案。

　　（五）教育、科技、文化、卫生等方面的发展规划。

　　（六）计划生育、土地管理、环境和资源保护方面的重大措施。

　　（七）根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内国民经济和社会发展计划、预算的部分变更或调整。

　　（八）撤销下一级人大及其常委会或本级政府不适当的规范性文件。

　　（九）授予或撤销地方的荣誉称号。

　　（十）应当由人大常委会讨论、决定的其他重大事项。

　　由人大常委会讨论，不作决议、决定或必要时才作出决议、决定的事项，即第二类“重大事项”，可概括为下列十四项：

　　（一）法律、法规和有关决议的实施情况。

　　（二）计划、预算的实施情况。

　　（三）预算外资金的管理情况。

　　（四）教育基金、社会保险基金、扶贫基金、环境基金、住房公积金的管理情况。

　　（五）对预算执行和其他财政收入的审计情况。

　　（六）城市总体规划、城市阶段性建设规划的编制和重大变更。

　　（七）本行政区域内的重大建设项目。

　　（八）区划变更和机构设置情况。

　　（九）受理申诉、控告、检举情况。

　　（十）“一府两院”组成人员违法违纪的处理情况。

　　（十一）重大突发性事件的处理情况。

　　（十二）办理代表议案和建议的情况。

　　（十三）同外国地方政府建立友好关系。

　　（十四）应当向人大常委会报告的其他重大事项。

　　上述两类“重大事项”（主要是第一类“重大事项”），规定得是否科学，是否符合法律和实践，目前尚有一些不同的意见和看法。我们拟从以下三个方面进行讨论和评析。

　　一、有无必要和可能对重大事项进行界定和规范？

　　有的同志认为，什么是“重大事项”没有固定标准，既难以界定，也没必要界定，列出若干条，反而会“作茧自缚”，限定人大行使决定权。我们不同意这种看法。主要理由是：第一，上述所列第一类十项“重大事项”，既涵盖了政治、经济和社会发展等各方面的工作，又属于人大职权范围内的事项，总的说是比较全面可行的。不错，“重大事项”具有变动性和相对性的特点：在甲地是重大事项，在乙地可能不是重大事项；现在是重大事项，未来不一定是重大事项。正因为如此，重大事项不可列得过于繁细，除具有共性的具体事项，如计划、预算的变更和调整，撤销不适当的规范性文件外，主要应列涵盖各方面工作的概括事项。实际上，宪法和法律在规定人大及其常委会职权时，也是采取了概括事项和具体事项相结合的列举方式。第二，省级人大常委会制定的关于讨论、决定重大事项的规定，属地方性法规，地方立法的一条基本经验就是“不耐虫、有特色、可操作”。为了做到有地方特色，在不同法律、行政法规相抵触的前提下，各地在界定和规范“重大事项”时，都注意体现本地特点。第三，两类“重大事项”最后都有一条“兜底性”条款，即“应当由人大常委会讨论、决定的其他重大事项”、“应当向人大常委会报告的其他重大事项”。这类“兜底性”条款，为国家权力机关行使职权留有很大的甚至是无限的余地和空间，不存在限定和束缚人大自身手脚的问题。长期以来，恰恰是对“重大事项”不作界定，影响了人大决定权及其他职权的有效行使。因此，地方人大用列举的方式把“重大事项”具体化，既是必要的，也是可能的。

　　二、如何理解讨论、决定重大事项的性质？它是行使决定权还是行使监督权？

　　有的同志提出，讨论、决定重大事项是人大行使决定权，而上列第一类十项“重大事项”中，包括保证宪法和法律的遵守和执行，决定计划、预算的部分变更或调整，撤销下一级人大及其常委会和本级政府不适当的规范性文件，这些均属于行使监督权的内容，不宜列为重大事项。我们认为，这种看法值得商榷。人大四权包括立法权、决定权、任免权、监督权，是从80年代以来人大工作中流行的一种通俗概括。人大四权之间的关系，既不是孤立的，也不是对等的，而是你中有我、我中有你、相互联系、配合行使的关系。应当说，前三权属于同一性质，我们称之为议决权。所有议案，不论是法案、重大事项案、人事任免案，都需要以会议的形式集体进行审议，经过表决方能通过，并具有一定法律效力。议决权的行使又同监督权的行使互为表里。行使议决权是前提和基础，体现了国家权力的性质和来源；行使监督权是条件和保障，体现了对国家权力的规范和制约。保证宪法和法律的有效实施，部分变更、调整计划或预算，撤销不当的规范性文件，都是地方政治、经济生活中的重大事项，人大常委会就这些重大事项作出决定，既是行使决定权，也是进行法律监督和工作监督，是人大决定权和监督权两权的配合行使。至于第二类所列事项，在一般情况下，人大常委会只听取和审议有关情况的报告，这显然属于人大工作监督的常见形式；只有在必要时作出决定的情况下，才是行使决定权。我们在研究人大讨论、决定重大事项的性质时，不应从概念和定义出发，更不宜把四权截然分开。应当说，地方人大制定讨论、决定重大事项的规定，主要是为了保障和规范决定的行使，同时也有利于加强监督工作，有利于两权的配合行使。

　　三、对有些事项是否列为一类“重大事项”，存在争议。

　　许多地方把检察长在重大问题上不同意检察委员会多数人的决定而报请本级人大常委会决定的事项，列为一类重大事项。有的同志指出，这一条出自检察院组织法第3条第2款，鉴于法律已有明确规定，况且这类情况在实际中比较罕见，可以由最后的兜底性条款管着，不必单独列项。一些地方把人民代表大会闭会期间人大常委会批准逮捕或审判代表的事项列为重大事项。有的同志指出，这一条已由地方组织法、代表法作了规定，可以不单独列项。有的同志则认为当前实际生活中侵犯代表合法权利的事件时有发生，为保障代表执行代表职务，也可以考虑列为重大事项。一些地方把保护公民、法人和其他组织合法权益的事项列为重大事项。我们认为，这样规定既同地方组织法关于地方各级人大职权的有关规定相一致（参看地方组织法第8条中第12至15项、第9条中第10至13项），也符合我国宪政的根本原则和现代法制的基本要求。加上，一些地方侵犯公民、法人和其他组织合法权益的问题比较突出，尤其是加人WTO以后，如何依法保护劳动关系主体双方的合法权益，将成为一个突出问题。因此应当把保护公民权利，包括保护各特殊群体权利的有关事项列为一类“重大事项”。

　　人大及其常委会讨论、决定重大事项，除需要对“重大事项”进行界定和规范外，还需要抓好三个环节：

　　一是，选准议题。上列一类“重大事项”中具体事项少，概括事项多，每个概括事项如民主法制建设的重要部署和措施，经济和社会发展的重大改革方案，计划生育、土地管理、环境和资源保护方面的重大措施等，还可以分解为若干议题。那么如何确定每个年度乃至每次常委会会议讨论、决定的议题呢？各地的经验主要是：第一，围绕党和国家的中心任务和工作确定议题。人大讨论、决定的事项一般都是根本的、长远的、重大的事项，但在时间和空间上却具有一定相对性和变动性。如现在解决乱收费、乱集资、乱摊派，减轻农民负担是农村工作的一个突出问题，可以把解决“三乱”作为重大事项，而在实行费改税后如何解决农民负担问题就要改换内容和题目了。又如，在兴建重大水利建设项目的地方，移民问题就是重大事项。因此，地方人大讨论、决定重大事项，一定要在同级党委领导下，从当地实际出发，审时度势作出正确抉择。第二，围绕人民群众关心的“热点”问题确定议题。有的地方人大常委会从代表提出的议案中，选择几个议案反映同一个问题的或者同一个问题代表联名较多的，如环境污染问题、“菜篮子”问题、老区人民温饱问题等，从中确定重大事项，通过行使决定权推动解决了许多与人民群众切身利益有关的问题。第三，围绕一些重要法律的出台确定议题。修改宪法和一些重要法律的出台，有一个贯彻实施的问题，要把人大执法检查的重点同人大常委会讨论、决定的重大事项有机结合起来，以保障和促进法律的有效实施。

　　二是，规范程序。现在出台的省级人大常委会关于讨论、决定重大事项的规定，已对讨论、决定的程序，包括议案的提出、议案的审议、议案的表决、决议或决定的公布和实施等作了一些规定。但有的规定过于简略，需要在实践中修改、完善。比如，对决议作出后如何贯彻实施，要规定监督反馈程序，要对其法律效力作出刚性的、操作性强的规定。人大作出的决议或决定，缺乏有效的监督措施，就可能变成一纸空文。由于宪法和法律对人大常委会讨论、决定各方面工作的重大事项作了明确规定，加上多数重大事项属于经常性工作，需要及时作出决定，因此各地都只对人大常委会（有的是各级人大常委会）行使这一职权制定了地方性法规。实际上有些重大问题只有通过人民代表大会讨论、决定，才更有权威性。应当总结经验，进一步制定人民代表大会决定重大事项的单项法律或法规。

　　三是，理顺关系。人大及其常委会要行使好讨论、决定重大事项的职权，必须在党的统一领导下，理顺各方面的关系，特别要理顺党委、人大和政府的关系。

　　首先，要正确认识和处理党委决策与人大依法行使讨论、决定重大事项职权的关系。现在，我们党已成为在全面改革开放条件下领导国家建设的执政党，要按照总揽全局、协调各方的原则，进一步加强和完善党的领导体制，改进党的领导方式和执政方式，既保证党委的领导核心作用，又充分发挥人大的职能作用。为此，党中央提出了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，并已载入宪法。这标志着我们党在新的历史条件下领导方式，特别是执政方式的重大发展和改善。它要求党组织要善于把党的主张通过法定程序变成国家意志。因此，党组织作出的决策，凡是关系国家事务的，要求全体公民都遵守的，属于人大职权范围内的，都应作为建议或通过“一府两院”提出议案，由人大及其常委会作出决定或制定为法律，再由“一府两院”去执行。由此可见，党委决策同人大行使讨论、决定重大事项的职权是完全一致的。其次，要正确认识和处理人大讨论、决定重大事项和政府讨论、决定重大事项的关系。对各方面工作的重大事项，人大可以讨论、决定，政府从行政管理的角度也可以讨论、决定，实践中确有不易分清的地方。但是人大行使决定权同政府行使行政决定权，在性质、地位、作用和法律效力上都是不相同的。如何加以区别？根据各地经验，应当把握好以下几点：一是从两个国家机关的性质和地位看，人大和政府的关系是决定和执行、监督和被监督、制约和被制约的关系。人大只对根本的、全局的和长远的重大问题作决定，对于行政管理方面的事务不必去管，要防止人大不适当地干预政府的日常工作。反过来也要防止政府借口“提高效率”、“怕麻烦”，避开人大自行作出决定。如果出现这类侵犯人大职权的不适当的决定，人大常委会有权予以撤销或督促其自行撤销。二是，从人大讨论、决定重大事项的程序看，一般是由党委提出建议，由政府或法院、检察院提出议案，再由人大及其常委会通过审议作出决定。要严格按照法定程序办事，不能把人大视为只是“走走形式、办办手续”的机关，更要避免搁置人大决定权的现象。三是从实际看，党委、人大、政府及其工作机构要加强协商和联系。因为我国各个国家机关都是在党委领导下唱的一台戏，因此在把某个重大事项提请人大讨论、决定之前，要加强沟通和协调。政府对某一事项该由自己决定还是提请人大决定拿不准，要及时听取人大的意见。人大决定重大事项也要通过党组征得党委的原则同意，并及时同政府通气。党委则要总揽全局，协调各方，保证各个国家机关独立负责、协调一致地工作，特别要支持国家权力机关依法行使各项职权。

　　一是从两个国家机关的性质和地位看，人大和政府的关系是决定和执行、监督和被监督、制约和被制约的关系。人大只对根本的、全局的和长远的重大问题作决定，对于行政管理方面的事务不必去管，要防止人大不适当地干预政府的日常工作。反过来也要防止政府借口“提高效率”、“怕麻烦”，避开人大自行作出决定。如果出现这类侵犯人大职权的不适当的决定，人大常委会有权予以撤销或督促其自行撤销。二是，从人大讨论、决定重大事项的程序看，一般是由党委提出建议，由政府或法院、检察院提出议案，再由人大及其常委会通过审议作出决定。要严格按照法定程序办事，不能把人大视为只是“走走形式、办办手续”的机关，更要避免搁置人大决定权的现象。三是从实际看，党委、人大、政府及其工作机构要加强协商和联系。因为我国各个国家机关都是在党委领导下唱的一台戏，因此在把某个重大事项提请人大讨论、决定之前，要加强沟通和协调。政府对某一事项该由自己决定还是提请人大决定拿不准，要及时听取人大的意见。人大决定重大事项也要通过党组征得党委的原则同意，并及时同政府通气。党委则要总揽全局，协调各方，保证各个国家机关独立负责、协调一致地工作，特别要支持国家权力机关依法行使各项职权。

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