关于乡镇人大建立常设机构的几个法律问题

发布日期：2004-10-19 文章来源：互联网

　　一、乡镇人大主席及主席团的法律地位

　　依照我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）第十三、十四和十五条的规定，乡镇的人民代表大会设立专职的主席及副主席一至二人，他们在人大闭会期间的职责有两个方面：“负责联系本级人大代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见”；乡镇人民代表大会举行会议的时候，选举主席团，由主席团主持会议，并负责召集下一次人大会议。

　　《地方组织法》的这种制度安排，是否可以理解为：乡镇人大主席或主席团就是乡镇人大的常设机构？笔者认为不能。

　　首先，“常设机构”是一个严格的法律术语，必须由法律明确作出规定，但是，我国现行《地方组织法》并没有明确规定：乡镇人大主席或主席团具有乡镇人大“常设机构”这样的法律地位。因此，我们认为，在没有全国人大常委会进一步作出明确的立法解释的情况下，不宜把人大主席或主席团直接认定为乡镇人大的常设机构。

　　其次，按照《地方组织法》的规定，人大主席及副主席的职责只限于联系、组织代表开展活动，反映代表和群众对政府工作的建议、批评和意见；而乡镇人大主席团的职权也仅限于主持或召集会议。乡镇人大在闭会期间，其作为代议机关的权力，比如决定权、罢免权、监督权等，也没有被全部或部分地赋予人大主席或主席团代为行使。从这个意义上看，也不能把人大主席或主席团当作乡镇人大的常设机构。

　　其三，在我国宪法规定的“国家机构”中，尽管国家主席与全国人大及其常委会、国务院等机构相并列，都属于“国家机构”的范围，但并不能由此类推出：乡镇的人大主席也是一个“机构”，因为，前者的法律地位是宪法明确赋予的，后者并没有得到法律的类似规定。

　　综上所述，尽管乡镇人大依法设立了主席、副主席及主席团等职务或制度，但它们都还不足以称为法律意义上的乡镇人大的常设机构，因为它们不能在乡镇人大闭会期间代行乡镇人大的全部或部分职权，不具备乡镇人大常设机构的法律职能。

　　二、乡镇人大建立健全常设机构的必要性

　　从法律上建立健全乡镇人大的常设机构的意义可以从两个方面来理解。

　　一方面，从民主政治发展的方向上看，乡镇人大常设机构的建立，有助于推进乡村民主政治建设从村社逐渐向乡镇这个层次发展。近年来，只要一谈到农村基层的民主政治和法制建设，给人印象最深的是“村长直选”、“村务公开”、“村规民约”等村民自治制度的逐步建立和完善。而在乡镇这个层次，变化却不甚明显。因此，我们认为，从我国当前民主政治建设稳步推进的发展方向上看，有必要在村民自治的已有的基础和经验之上，逐渐加强乡镇人大制度建设，以完善农村基层政权的民主政治。其中，乡镇人大常设机构的建立和完善就是其中的一个极为重要的组成部分。

　　另一方面，从农村社会稳定的现实需要来看，乡镇人大常设机构的建立，有助于从根本上解决-而不是“减轻”-农民负担这个农村的“老大难”问题。近年来，通过大量的农村社会调查，笔者发现，所谓“农民负担”实际上包括两个方面：（1）由国家法律法规和规章所确定的“负担”，比如农业税等，从法律上看，这部分“负担”是农民对国家的法定义务。（2）另一部分则来自社、村、乡镇等基层政权或自治组织作出的收费或“摊派”决定。当前农村中存在的所谓“农民负担过重”的问题，其实主要是指国家法定义务之外的这部分负担，我们认为，要解决这个问题，可以从完善乡镇人大常设机构上入手。因为乡镇人大常设机构本质上是一个乡镇的民意机构。假设：某条路该不该修，某小学该不该建，每个农民该出多少钱等等之类的问题，都交给一个真正的有足够民意基础的常设机构来决定，就会从法律上和程序上把农民的这部分“负担”转变成农民自觉自愿的“约定义务”。农民负担问题有可能由此得到根本的解决。但是，这种解决方式必须通过一个常设的真正的乡镇代议机构才可能实现。

　　三、乡镇人大建立常设机构的可能性

　　第一，加强人大制度建设本身就是我国民主和法制建设的一个重要的组成部分。近20年来，全国、省、市、县的人大制度都得到了进一步的完善，乡镇的人大制度更应该完善，而其中的一个核心问题就是要从组织上建立健全乡镇人大的常设机构。在这样的时代背景下，只要通过上级人大的指导和帮助，完全能够为乡镇人大常设机构的建立健全提供思想上和组织指导上的保障。

　　第二，10多年来，乡镇人大通过自己的工作，已经积累了一些有益的经验；乡镇人大主席团虽然还不是国家法律明确规定的基层代议机关的常设机构，但却在事实上代行了常设机构的一些工作，比如联系人大代表、反映代表意见等。也就是说，现行的人大主席团制度可以成为未来的乡镇人大常设机构的雏形或基础。

　　第三，村民自治的稳步推行，村民们通过选举村委会、村长等群众性自治组织的民主实践活动，已经积累了一些选举自己的民意机构的成功经验，当然也有一些不太成功的教训。只要经过适当的组织和引导，我们相信，村民们完全有能力也有热情选出真正能够代表自己利益的乡镇人大常设机构。

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