社会保障法究竟让谁受益

 
社会保障的受益主体是社会保障制度研究中的重要范畴，受益主体的存在是社会保障制度的出发点和归属点。然而这一范畴却没有为我国社会保障法研究者所重视。
 
一、社会保障的受益主体是社会保障制度研究中的重要范畴
  受益主体也可称之为利益归属主体，是指通过行政机关或社会团体予以保护的某种社会利益的最终享受者。受益主体是社会保障法理论中一个非常重要而又被人们普遍忽视的问题。社会法中弱势主体的一部分私人利益被提升为社会利益，由行政机关运用行政权力或社会团体运用社会力量来加以保护。在社会保障法的范围内，行政机关保护的是这种弱势主体的利益，因此，形成利益归属主体，即行政权力保护的利益的最终享有者。
 
在传统的行政法中，对行政法律关系的分析往往是建立在“行政主体——行政相对人”的分析架构上的，在这种行政法律关系中，行政主体是国家方面的管理者，行政相对人则是被管理者。例如，在税收法律关系中，国家税务机关作为征税主体，是管理者；纳税人作为纳税主体是被管理者。在这种征纳关系中，涉及的利益人就是双方的当事人。征税机关代表国家利益，向纳税人征收税款，如果纳税人不缴纳税款，或税务机关不履行职责，损害的是国家利益。反之，税务机关非法向纳税人征税，则损害的是纳税人的个人利益。这种行政关系一般并不涉及第三人的利益。或许有人会争辩，税收法律关系中，国家征收后也是取之于民，用之于民，形成的财政收入总要通过各种支出用于基本建设或公共服务等事项上，从而形成其他受益人。其实，国家将税款用于基本建设、公共服务等是经济学中所说的提供公共品(public goods)。显然，这是另一个法律关系。就传统公法来说，只有抽象的、广泛的受益人，而不存在具体的、直接的受益人。
在社会保障法中，在社会保障行政关系中存在着具体而明确的“利益归属主体”，使得行政关系显现出独特的性质。在养老保险的行政关系中，利益归属主体的存在往往是养老保险关系产生的前提。例如，在养老保险中，只有存在已经建立劳动法律关系的劳动者，才会产生用人单位与养老保险机构的缴费关系。在养老保险关系确立以后，一旦某一个用人单位不向社会保险机构缴纳养老保险费，则涉及的不仅仅是国家管理秩序的问题，而且也直接关系到某些劳动者的切身利益。劳动者作为利益归属主体，在用人单位不履行义务，不缴纳社会保险费时，劳动者可以受益人的身份请求劳动保障行政部门强制其缴纳。劳动行政机关如果不履行收费义务时，劳动者也有权提起行政诉讼。
 
社会保障法中的受益主体有时处在一种隐性状态，表现出来的是作为当事人的权利主体或义务主体。例如，在职业介绍关系、养老金领取关系中，求职者、养老金领取者是受益主体，同时也是权利主体；利益归属主体有时可以是义务主体。例如，在养老保险费缴纳关系中，劳动者是受益主体，同时本身也是缴费义务主体。然而，在社会保障法的研究领域中，最具特征的是，利益归属主体有时可以以显性的状态表现出来，在有些法律关系不是作为直接的当事人享有权利或承担义务，而只是作为“受益人”享有权利承担义务。例如，在工伤保险费、生育保险费的缴纳关系中，按我国现行规定，劳动者并不直接享有当事人的权利，也不直接承担当事人的义务，而该费用的缴纳又与其利益相关。严格说来，也正是存在着最后一种情况，也才有必要将利益归属主体概括出来加以特别的关注。由于在我国流行的法学理论中，将权利与利益联系在一起，弱势主体作为受益人有时被误解为是权利主体。其实当着弱势主体不能以弃权的方式行使权利时，这时他并不是权利主体。在失业保险、招工登记、退工登记等行政关系中都有类似的情况，这时作为关系人只是受益主体。
 
在社会保障法内，有时社会保险的劳动行政管理与劳动法律关系密切相关。按是否存在劳动法律关系，利益归属主体主要可分为两类：一是社会保障法律关系与劳动法律关系同时并存情况下的行政管理的受益人；二是社会保障法律关系独立存在情况下行政管理的受益人。
 
第一，既是社会保险的劳动行政法律关系受益主体，又是劳动法律关系的主体。在医疗保险、生育保险的行政管理中，劳动者既是行政法律关系的受益主体，又是劳动法律关系的主体。在确定是否符合社会保障行政法律关系受益主体资格时，须首先考虑当事人是否符合劳动法律关系的主体资格，劳动者作为劳动法律关系所应具备的条件，也成为作为社会保障行政关系受益主体的条件。
 
第二，只是社会保险行政法律关系的受益主体，不是劳动法律关系的主体。在养老保险、失业保险领取等行政管理中，劳动法律关系虽然曾经存在，或将来可能产生，但在构成这些社会保障的行政管理关系时，劳动法律关系并不存在。严格说来，这时公民是失业人员、求职者、养老金领取者而不是劳动法意义上的劳动者。这一类社会保障关系的产生正是以劳动法律关系的不存在为条件。
 
二、社会保障受益主体是分配正义与公益政治相结合的产物
 “受益主体”这一概念有时会与“权利主体”这一概念相混淆。区别两者的关系尤为重要。从各国的法学理论上看，在“权利”的认识上，历来存在着“选择说”与“利益说”的争论。选择说是从主观方面来认识权利，强调权利体现一种主观选择的自由。“利益说”可以说是从客观方面来认识权利，强调权利体现一种利益。“选择说”和“利益说”之间也一直存在着一些调和的理论。
 
对于以上的争论，我国的学者多持折中、调和的观点。力图将“权利”这一概念所涉及的主观方面与客观方面统一起来。夏勇认为，各种关于权利的学说，“只是从一个侧面来描述权利的属性。如果我们将各种权利属性的描述结合起来，并顺着这条线索联系权利的实际，就会得出关于权利本质的比较全面的认识。”并将权利归纳为五大要素：利益、主张、资格、权能、自由。“对于一项权利的成立来讲，这五个要素是必不可少的。以其中任何一种要素为原点，以其它要素为内容，给权利下一个定义，都不为错”。其他学者也有类似的观点。
众所周知，概念是对客观对象的反映，包括内涵和外延两个因素，一旦确定了对象的本质属性并将其提炼为内涵，具有该本质属性的诸事物马上可归入与对象相对应的概念外延之内，对象的外延就同时确定了。当外延扩大时，内涵必然减少；反之亦然，当内涵增加时，外延也就相应缩小。按照我国大部分学者所持的那种调和的流行观点，利益、主张、资格、权能、自由是“权利”这一概念的五个主客观方面的要素。“对于一项权利的成立来讲，这五个要素是必不可少的。”由于内涵的增加，外延就会变得极为狭小。按照这种理解，对权利义务形成了一种流行看法：
 
权利：利益—利益主体—自由主体—有权主张或放弃自己的权利以实现自己的利益。
义务：不利—不利主体—拘束主体—被强制履行义务以实现对方的利益。
按照我国的流行观点，权利既是一种利益也是一种资格，权利主体与利益主体只能是同一的，可以说是一种“利益—权利”主体。这种权利又是通过一定的自由与主张来行使的，只有利益权利主体可以主张自己的利益或放弃自己的利益，因此可以进一步说，只有受益人才有资格对自己的权利做出处分。当着权利主体集利益、主张、资格、权能、自由于一身时，对权利主体本身也提出了很高的要求，权利人是极具智慧的强者，是自己利益的立法者，国家和社会只要对权利人采取消极的方式，权利义务就可以依靠主体自身的力量实现。这种权利显然只是一种个别权利与消极权利。这种从最狭隘的视角对权利的表述只能适应完全平等的民事主体，是一种消极权利观。一旦超出私法界限，满眼看到的是与之相反的情况。在社会保障法中，法律常常将弱者利益规定为不可放弃，有时国家和团体会主动地甚至是强制地为弱势群体做出选择和安排。例如，社会保险中的强制保险，弱势群体只需也只能作为受益主体而享受这种安排的收益，显然，这一切都是无法用我国流行的法理学观点来解释的。正如凯尔森所说：“一个人可能对另一个人的一定行为具有权利却对这一行为并无利益；一个人也可能虽有利益但却并无权利。”
 
在权利义务与利益的相互关系上，张恒山等人的论述可以说是在我国学界独树一帜，极具特色。权利主要是被论证为具有选择性的行为，义务则是主体具有必然性的行为。与我国法理学的大部分研究者相比，张恒山的权利义务观将“利益”这一要素作为权利义务的前提来论述，等于从权利的内涵中抽出去。尽管张恒山本人并未承认，其实他所持的观点具有“选择说”的痕迹。这种阐述是符合社会保障法的特点。随着社会分工的日益精细，赋予“权利”多重含义，就会使这一概念变得含混不清。同时，将“权利”、“利益”分解有以下几方面的积极意义。
 
第一，将“利益”这一要素从权利的内涵中抽出来并从客观方面加以研究，“利益”将形成独立的范畴，给利益观的研究留出了更大的空间。“利益”是比“权利”更为基础的范畴，从而构成权利的前提。这样的研究反而能更清楚地说明权利与利益的相互关系。可见，利益观与权利观是两个有联系的独立范畴，一个侧重客观方面的研究，一个侧重主观方面的研究。两者不能混为一谈。
 
第二，将“利益”这一要素从权利的内涵中抽出去，由于“权利”概念的内涵减少，而使“权利”概念的外延扩大。正是这种扩大，使权利不仅可以包括个人权利也可包括集体权利、积极权利，大大拓展了权利的涵盖范围。这种扩大是与现代社会相适应的。
 
第三，利益可以体现在权利上，也可以体现在义务上。这一点对认识社会保障法最为重要。
随着权利与利益日益成为两个范畴，权利主体与利益主体也不再是一回事，利益主体也就有了自己独立的地位。这种地位才可能实现分配正义与公益政治的目标。
 
在中国或西方语言中，法律都是正义的同义语。常以法律化身出现的正义无疑是法律的首要价值。“社会法则是以人之生存保障为宗旨之法律，在法律结构上称为社会保障、社会安全、社会福祉……等”，而“社会法属于分配正义的范畴”，“带有社会资源重新分配之色彩，能力强者固然可获得较多之利益，但能力较弱者则有获得相对应较多之照顾，并不发生对价等值之问题。”这种分配正义是与分配某种具体的利益联系在一起的，需要具体明确的受益主体。
 
社会保障法是通过国家和社会以公益政治的形式来实现这种分配正义的。公益政治是相对权利政治提出来的。20世纪以来的实践表明，公益政治正成为各国的主要价值取向。“本世纪30、40年代之后，凯恩斯主义的盛行、资本主义国家各种经济和社会问题及危机的出现以及社会主义运动的风起云涌等等，都促使奉自由竞争为圭臬的资本主义国家，在理论上和实践中实现了彻底的政策转型，国家或政府更广范围、更深程度地加强对经济和社会的干预。”对此，美国学者认为，“为了在一个复杂的工业社会里能够高效地管理公共事务，美国有必要而且是不可避免地要加强行政控制。在一个复杂的社会中，有许多相互冲突的利益需要调整，公共福利也必须加以保护以使其免受反社会的破坏性行为的侵损，因此由政府直接采取行动进行管理也就成了势在必行之事了。”在社会保障中，“给付行政”成为一种重要形式。行政主体服务于日常生活所不可欠缺的生活物资或者生活服务的活动。社会保障通过国家、各种社团以资金的交付、困难帮助等，即通过授益性活动来实现。这种国民福利的公共行政活动往往都有明确的受益主体。
 
认识社会保障的受益主体也有利于我国建立一些与国际接轨的运营制度。例如，国家如何监管统筹账户资金、个人账户资金，使之达到社会保障效果，信托制度是很多国家采用的制度。信托关系中的受益人、信托人、受托人正好对应了社会保险的三个关键的当事人即受益主体、行政主体、服务主体。
 
三、社会保障受益主体在我国还存在着不同认识
在我国高度集中统一的管理体制下，国家与社会高度重合，个人利益被抽象为国家利益，两者的差别被完全抹杀，根本不可能去研究利益归属主体；以个人为本位，利益主体与权利主体完全重合，同样不可能去研究利益归属主体，因此，“受益主体”这一概念一经提出，受到我国某些学者较为激烈的批评。笔者沿着他们的批评思路，进行一些针对性分析。
 
首先，为了使自己的论证更有力，有些学者有意无意地对笔者的观点进行了改造：“有论者认为，在企业劳动关系之外的‘劳动者’，只是劳动者的泛化的处理，这一‘劳动者’在就业法律关系和社会保障法律关系中只是‘受益主体’，而非权利主体。”在这段论述中首先将笔者的观点改造成“只是‘受益主体’，而非权利主体”，制造了一个“受益主体”与“权利主体”对立，只能两者选一，来引导读者选择“权利主体”，而抛弃“受益主体”。@在笔者的论述中，已经清楚地说明，受益主体可以是权利主体，可以是义务主体，也可以既不是当事人的权利主体也不是当事人的义务主体，而只是以受益主体享有权利。
 
其次，这些学者在自己制造的要么是“权利主体”要么是“利益主体”的选择项下，开始进行批评：“如果把劳动者仅仅作为‘受益人’，那么，会将劳动者享有的社会保障权利当成是国家对他们的‘恩惠’。类似的认识和宣传恰恰颠倒了社会保险权利义务的关系”。笔者认为，社会保障权作为一种积极权利是指弱势主体有权要求国家的积极行为来实现其利益的一种权利，是一种靠国家的积极干预来实现人‘像人那样生存’的权利”。“积极权利”是与公益政治的发展密切相关。“公益政治”是对“权利政治”的一种否定。弱势主体可以要求国家改变消极无为的状态，而采取更为“积极”的态度做出一些制度性安排。在这种制度性安排中，弱势主体有时作为直接的当事人，有时只是一种行政关系的受益主体，但是归根结底弱势主体总是受益者。由于做出这种制度性安排是国家的义务，正是从这个意义上说，不应当将“劳动者享有的社会保障权利当成是国家对他们的‘恩惠’”。需要说明的是，“积极权利”是国家的积极，国家要变“权利政治中的不作为”为“公益政治中的作为”。由于一些学者从“个人本位”视角出发，对“积极权利”做了误解，将其理解为弱势主体的“积极”，以为只能通过弱势主体自己的行为争取利益，否则就成为“国家对他们的‘恩惠’”。其实对国家而言这是一种“消极权利”与过时的权利政治观相联系。
 
再次，在对笔者观点批评的基础上，这些学者提出了自己的观点：“笔者认为，劳动者在这一法律关系中，既是受益主体，更是权利主体。”“提出劳动者作为社会保障权利人的身份，另一个意义，就是劳动者的社会保险权利的实现，还有一个权利人主动作为的问题。因为社会保险对于劳动者而言如果是一种权利，这种权利的实现就是互动的，法律关系个主体的相互关系是平等的，是一种相互的利益关系。为了实现这一权利，权利人必须主动作为，即主动介入和自己争取。”笔者认为，在整个社会保险关系中，如果将受益主体都设置为权利主体将导致社会保险关系三方主体的整体错位，给社会保险关系带来极大的负面影响。
 
就政府这个主体而言，按这些学者的理解，社会保障权作为公权，通过劳动合同的约定转化为劳动者的个人权利，国家有义务实现劳动者的这一权利。浍保障权既然是公权，怎么能够通过用人单位与劳动者两个个体签订劳动合同转化为私权?如果真的转化为私权，社会保险关系中劳动者是权利主体而企业、政府是义务主体。那么国家作为劳动者的义务人，当然无权对权利人强制征缴；对于用人单位，也只有劳动者有权决定是否要求其征缴。社会保险的任何强制措施都将丧失合法性。社会保险最基本的特点之一是国家可以强制劳动者与用人单位履行缴费义务。按这种理解，社会保险由于失去强制性，而蜕变成一种商业保险。
 
就劳动者这个主体而言，这些学者强调劳动者作为权利主体可以对作为义务主体的雇主或政府享有“作为或不作为的请求权，当劳权受到侵害或不能行使时享有劳动诉权以请求公力保护。实际上，在这里“劳动者”是一种民法意义上的抽象人格。所谓“抽象的”的法律人格，是将所有的人都视为被抽象掉了各种能力和财力的差别而存在的平等的个人。民法典是“不知晓农民、手工业者、制造业者、企业家、劳动者等之间的区别的。”“人在这些民法上的资格中，被作为平等的主体对待，两者之间的经济实力、社会势力、情报收集能力的差异完全没有当成问题。”民法典中的人是掌握自己的命运，忠实自己的约定，认识自己的责任的人，因此可以说是“强有力的智者”。这种抽象人格在社会保障法中其实并不存在。依“劳权本位论”的观点，表面看来劳动者的权利大大加强，作为权利主体可以主张自己的权利，也可以弃权的方式放弃自己权利。在社会保障领域，劳动者涉及的风险常常是不确定的，如医疗保险、失业保险；有时要很长时间，甚至是几十年才发生，如养老保险。我国的一些劳动者限于素质，很可能会采取短期行为，以弃权的方式来行使自己的权利。劳动者的长远利益将被忽视。
 
  就用人单位这个主体而言，按这些学者的观点似乎只是一个义务主体。然而，这些学者显然给出了另一出路：“这种权力的实现就是互动的，法律关系主体的相互关系是平等的，是一种相互的利益关系。”也就是说，用人单位与劳动者互为权利义务主体，每一方的权利是对方的义务。只要劳动者这一权利主体做出了弃权的行为，就可以免除用人单位的义务。劳动者的弱势地位，经常会面临要么失业，要么放弃社会保险，劳动者会做出的选择不言而喻。
 
作者：董保华