法院不再介入“拆违”，违章建筑被强拆是否终结？（二）

本文继续上文提到的两部重要的法律：

　　3、什么是“非诉行政执行申请”？强调“非诉”的意义是什么？
　　所谓“非诉行政执行申请”，是指当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依法向人民法院提出的强制执行申请。其直接依据来自于行政强制法第五十三条、行政诉讼法第六十六条以及最高人民法院有关司法解释的规定。申请主体是行政机关，申请执行的依据是其作出的生效的行政决定。从《批复》表述的准确性而言，重在强调人民法院不受理行政机关提出的有关限期拆除决定等的非诉行政执行申请。强调“非诉”的意义，首先在于严格区分是否属于诉讼中的强制执行。在诉讼案件中，根据行政诉讼法第六十五条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十三条的规定，对发生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政赔偿调解书，负有义务的一方当事人拒绝履行的，对方当事人可以依法申请人民法院强制执行。即属于诉讼中的“申请人民法院强制执行”情形。至于一些地方行政机关在诉讼中申请人民法院“先予执行”被诉行政行为的，原则上不得准许。而非诉行政强制执行的前提是“非诉”。
　　其次在于严格区分行政机关有无行政强制执行权。只有无行政强制执行权的行政机关才可以向法院提出非诉行政执行申请。而行政强制法、城乡规划法已经授权县级以上人民政府可以责成有关部门强制拆除。需要说明的是，司法实践中对行政强制法第四十四条规定的“行政机关可以依法强制拆除”存在两种争议：一种意见认为是完全授权，即只要是“违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的”，行政机关都可以依法强制拆除；另一种意见认为是特定授权，即只有其他法律明确规定行政机关的强制拆除权时，才可“依法”强制拆除。该条专门针对违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除问题，具有明确的指向性。孤立地看，可能存在上述争议，但如果结合城乡规划法第六十五条、第六十八条以及行政强制法第三十四条有关“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”的规定，则不会产生理解歧义。同时，所依之“法”根据行政强制法第十三条有关“行政强制执行由法律设定”的规定，应当限于法律。
　　此外，有的观点主张作出限期拆除决定的城乡规划主管部门本身没有强制执行权，可以自己名义向法院提出非诉行政执行申请。我们认为，法律既然规定“县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”，就意味着“强制拆除”要按照行政程序执行，县级以上地方人民政府已经获得了法定授权，启动非诉执行的司法程序的理由不足。

　　4、如何理解把握城乡规划法中有关授权性规定？
　　城乡规划法中有关强制拆除的授权性规定集中体现于两条。该法第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”理解该规定的要旨在于，乡、镇人民政府既是作出责令停止建设、限期改正等行政决定的主体，也是直接实施强制拆除活动的主体。
　　该法第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”该条规定旨在城乡规划主管部门只是作出责令停止建设、限期拆除等行政决定的主体，而对于直接实施强制拆除活动的主体，须由县级以上地方人民政府“责成有关部门”组织实施。此处的“有关部门”实践中有各种情形，如城市管理局、综合执法局、城建部门所属执法大队乃至少数地方公安部门参与共同组织实施；此处的“责成”程序实践中也各有不同，有的以规范性文件加以明确，有的就个案作出责成决定，有的表现为内部行政程序，有的同时产生外化效果，有的直接以政府名义催告当事人或者作出带有责成内容的强制执行决定，等等。目前，对上述问题的各种规范欠缺，操作不统一，情况较为复杂，影响到人民法院针对当事人就相关行政行为提起诉讼的受理和审查。但可以肯定的是，城乡规划法规定的“强制拆除”在行为性质上属于典型的行政强制执行，受行政强制法调整。
　　《批复》之所以强调“对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除”，主要是因为“违法的建筑物、构筑物、设施等”，涉及城乡建设、土地管理、环境保护等多个领域，不同法律有不同规定，行政机关并非在所有情形下都有强制执行权。而城乡规划法的上述条文对此作出明确规定，故《批复》重在解决城乡建设规划领域的相关问题。


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