屠宰场不服市政府颁发定点屠宰标志牌案

案情介绍：某市原有甲、乙、丙、丁四家定点屠宰场，营业执照、卫生许可证、屠宰许可证等证照齐全。1997年国务院发布《生猪屠宰管理条例》，该市政府根据其中确认并颁发定点屠宰标志牌的规定发出通告，确定只给甲发放定点标志牌。据此，市工商局将乙、丙两家屠宰场营业执照吊销，卫生局也将卫生许可证吊销。乙、丙、丁三家屠宰场对此不服，找到市政府，市政府称通告属于抽象行政行为，需遵守执行。三家屠宰场遂提起行政诉讼。

    问题（一）市政府的通告属于何种类型的行政行为?理由是什么?

    问题（二）谁是此案的被告?理由何在?

    问题（三）此案乙、丙、丁是否有权提起行政诉讼?理由是什么?

    问题（四）颁发定点屠宰标志牌属于何种性质的行为，工商局、卫生局能否据此吊销乙、丙的执照与许可证?

    答案及法理分析

    答案（一）市政府的通告属于具体行政行为。具体行政行为是指行政机关基于法律、法规的授权，针对相对特定的人或事所作出的具体处理决定，并对其权利义务产生实际影响。本案中市政府发布关于确认并颁发定点屠宰标志牌的通告，明确确定只给甲发放定点标志牌，而该市原有甲、乙、丙、丁四家定点屠宰场，这就意味着该通告是针对定点屠宰这一特定的事和甲、乙、丙、丁这一特定的“人”作出的，实质上剥夺了乙、丙、丁三家屠宰场的屠宰资格，侵害了乙、丙、丁的公平竞争权，属于典型的具体行政行为。

    法理分析：一般来说，处于已经发生的法律事实中的行政相对人是特定的行政相对人，而处于将来可能发生的法律事实中的行政相对人则是不特定的行政相对人。抽象行政行为是指行政主体针对不特定的行政相对人所作的行政行为，是发布具有普遍适用性行为规则的行为，它一般不针对特定对象，而是规定在何种情况和条件下，行政机关和被管理一方的行为规则和权利义务关系，具有普遍的约束力。相反，具体行政行为是指行政主体针对特定的行政相对人所作的行政行为。是否是针对特定对象，即特定的事和特定的人作出行政行为，这是具体行政行为与抽象行政行为的重要区别所在。行政行为的这一区分，对于认识我国现行的行政救济机制，确定不同行政行为的相应救济方式具有重要意义。

    我国《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”由此可见，只有对具体行政行为才可以提起诉讼，对于抽象行政行为是不可单独提起诉讼的。而且并不是对所有的具体行政行为都可以提起诉讼，根据《行政诉讼法》第11条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：(一)对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；(二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；(三)认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；(四)认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；(五)申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；(六)认为行政机关没有依法发给抚恤金的；(七)认为行政机关违法要求履行义务的；(八)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”此外，《行政诉讼法》第12条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：(一)国防、外交等国家行为；(二)行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；(三)行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；(四)法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。”

    答案（二）市政府、市工商局、市卫生局均可成为本案的被告。因为市政府、市工商局、市卫生局均实施了可以影响到乙、丙、丁三家屠宰场合法利益的具体行政行为，所以都可成为本案的被告。

    法理分析：行政诉讼的被告是指其实施的具体行政行为被作为原告的个人或者组织指控侵犯其行政法上的合法权益，而由人民法院通知应诉的行政主体。我国《行政诉讼法》第25条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，做出具体行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。”依《最高人民法院关于{行政诉讼法)若干问题的解释》第13条第(一)项可知，公民、法人或其他组织可以对涉及其相邻权或者公平竞争权的具体行政行为提出行政诉讼，由于市政府的行为是具体行政行为，且直接侵犯了乙、丙、丁的利益，故乙、丙、丁均可依据《行政诉讼法》第25条第1款的规定，以市政府为被告提起行政诉讼。依《行政诉讼法》第11条第1款第(一)项的规定，对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物的行政处罚不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。据此，乙、丙可以市工商局、市卫生局为被告向法院提起行政诉讼。

    答案（三）乙、丙、丁均可以提起行政诉讼。行政诉讼的原告是指认为行政主体及其工作人员的具体行政行为侵犯了其合法权益，而向人民法院提起诉讼的个人或者组织。  乙、丙、丁均有理由认为市政府、市工商局、市卫生局的行政行为侵犯了自己的合法权益，所以均有资格向人民法院提起诉讼。

    法理分析：国《行政诉讼法》第24条规定：“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。”我们可以认为享有原告资格的法定条件共有三条：(1)原告必须是个人或者组织，即原告就是具体行政行为的相对人；(2)原告必须是认为具体行政行为侵犯其合法权益的行政相对人；(3)原告必须是向人民法院提起行政诉讼的行政相对人。依据最高人民法院《关于<行政诉讼法>若干问题的解释》第11、12条的规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：(一)被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；(二)与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的；(三)要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的；(四)与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。”本题中乙、丙、丁三家均因市政府、市工商局、市卫生局的行政行为而受到了损失，失去了与甲公平竞争的机会，其公平竞争权受到了侵害，所以依法可以提起行政诉讼，享有原告的资格。

    答案（四）市政府颁发定点屠宰标志牌的行为是行政许可行为，具体而言是属于资格许可行为，即赋予行政相对人从事某种活动的资格的许可。既然颁发定点屠宰标志牌的行为是资格许可行为，未获得该牌的企业就不得从事生猪屠宰的经营活动，相关行政机关有权据此吊销其执照与许可证。但本案中，由于市政府的行为违法，所以，工商局、卫生局就不得据此吊销乙、丙、丁的执照与许可证。

    法理分析：行政行为是享有行政职权的组织运用法律、法规授予的行政权力对行政相对人所做的法律行为。行政行为有如下三个特征：(1)单方性，即只能是代表公共利益的行政主体的一种单方面意思表示；(2)强制性，表现为行政主体作出意思表示的法定性，而不以意思自治为原则；(3)无偿性，行政主体实施法律所需的经费只能由国家财政负担。行政机关的具体行政行为可以分为以下几类：行政许可、行政给付、行政奖励、行政确认、行政裁决、行政规划、行政命令、行政征收、行政处罚和行政强制。《行政许可法》第2条规定：本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。这一规定包含两层意思：一是行政主体对相对人予以一般禁止的解除；二是行政相对人因此获得了从事某种活动或实施某种行为的资格或权利。行政许可存在的前提是法律的一般禁止，即不经过个别批准、认可或资质确认便不能从事某一活动，是和“绝对禁止”相对应的概念。本题中市政府的颁发定点屠宰标志牌的行政行为即是行政许可行为，市政府通过对甲的许可，批准其经营屠宰业务，而对乙、丙、丁则未予颁发，从而变相剥夺了乙、丙、丁的经营权和公平竞争权。工商局和卫生局也根据市政府的具体行政许可行为，吊销了其营业执照和卫生许可证。