充分运用协调手段解决行政纷争是有效化解上访率居高不下的重要措施

　　近几年，随着城市拆迁和城市建设步伐的加快，笔者所在的北安市法院行政案件逐年攀升，行政案件的当事人上访率也呈居高不下态势，居全院之首，在党的十七大和奥运会召开期间表现尤为突出。行政案件的高上访率成为法院及行政法官的心病。因此，在依法及时、公正地审理好行政案件的同时，注意分析上访率居高不下的原因，提高行政审判的质量，做好当事人协调、释明等息诉工作显得尤为重要。笔者本文仅就行政案件上访率居高的特点、原因及对策作以下简要分析。

　　一、行政诉讼上访案件的特点分析

　　笔者对该院近几年来行政诉讼上访案件进行综合分析，发现行政诉讼上访案件存在以下特点：

　　一是上访人多为行政相对人（原告人、第三人）。

　　二是上访案件多为涉访及涉及历史遗留问题的案件。

　　三是上访案件中有相当数量的案件涉及到第三人。

　　四是上访案件多为原告人或第三人“败诉”的案件。

　　二、行政诉讼案件上访率高的原因分析

　　通过分析，笔者认为，造成行政案件上访率居高不下的主要原因有：

　　一是行政诉讼当事人和纠纷的特殊性决定了行政案件上访率要高于较其他类型的案件。行政案件解决的是“官”与“民”之间的纠纷，作为当事人一方的“民”之所以将“官”诉至法院，其原因往往是不得已而为之，不少纠纷已经过多个部门、多次处理或协调而未果，一旦法院判决“民”败诉，“民”一时无法接受，大多选择上访。

　　二是有些当事人无理缠讼，是导致行政案件上访率居高不下的主要原因。有的行政案件的当事人特别是原告为了达到个人目的，反复变着花样状告行政机关，而由于不懂法、不会告，法院大多判决其败诉或裁定驳回其起诉，在个人目的得不到满足的情况下，这类案件当事人几乎必上访。

　　三是少数案件由于承办法官或合议庭自身原因导致当事人上诉。有的案件由于承办人或合议庭协调和化解矛盾的能力不够强，不认真过细地做当事人的工作，导致撤诉率低，判决率偏高，增加了当事人上记的机率；不少审判人员对判决的案件在判决前与败诉当事人沟通不够，没有做必要的法律释明工作，导致败诉方不能服判息讼。

　　四是少数行政裁判文书说理不到位，不能使当事人心悦诚服。有些行政案件的裁判文书查明的事实叙述太简单，特别是说理不充分、不透彻，判决后直接导致当事人不服而到处上访。

　　五是行政审判合理性审查的缺位。行政审判只审查具体行政行为为的合法性，而不审查其合理性。“法与理”不能交融时，不合理但合法的具体行政行为，法院只能维持或确认合法，而不能判决确认违法或予以撤销。“法与理”的角色转换不是那么容易的，有理却没有打赢官司，相对人往往对此不理解，因而上访。

　　六是司法体制的行政化设置，当前形势下，法院的人财物仍然受控于地方政府，司法不能独立，再加上行政案件的被告只能是行政机关，行政审判一直面临着难以摆脱的行政干扰。

　　三、解决行政诉讼案件上访率高的对策

　　笔者认为，在现时形势下，积极探索和运用协调手段解决行政纷争，努力构建行政纠纷诉前协调的行政机制，尽力做好说服息诉工作，钝化“官民”矛盾，做到上下联动、整体推进，力争将行政纠纷化解在基层，这也是大调解制度下和谐社会的要求。因此，善于运用协调手段解决行政纷争，是有效化解上访率居高不下重要措施。

　　一是统一思想，提高认识。首先要正确认识到，协调是绝大多数当事人特别是绝大多数原告的内心要求。审判实践中应该使协调成为我们工作的出发点，成为我们处理行政纠纷的一种首要选择，只有这样，我们的司法才真正体现 “一心为民”这样的指导方针，得到人民群众的拥护与支持。其次要正确认识到，协调是妥善处理行政纠纷，全面构建社会主义和谐社会的需要。协调具有快捷、高效、经济、彻底、减少对抗、不伤和气等特点，利用协调方式处理行政纠纷，当事人能更有效地表达自己的意愿，更充分地行使自己的诉讼权利，更快地实现或达到自己的诉讼目的，使“官民”关系得到缓和，和谐社会得以实现，真正实现办案的法律效果与社会、政治、经济效果的有机统一。

　　二是健全协调机制，规范协调工作。一要健全协调机制。加强对协调工作的研究，就协调工作的目的和要求、基本原则、程序和范围等作出明确的具体的规定，要有一定的前瞻性，从而使协调工作有据可依，减少盲目性和随意性。二要建立协调工作激励机制。要改变过去那种法官权责不统一，协调工作做得好坏都一样的做法，要采取一定的政治经济激励措施，把协调成功率当作干部年度考核的一项重要指标，好的给予表扬、奖励，以调动法官进行协调的热情。

　　三是努力做好宣传工作，不断改善协调环境。要自觉向党委、人大宣传、汇报行政审判工作，邀请党委、人大领导参与、指导协调过程，使党委、人大充分认识协调工作的重要性，并把协调工作放到党委、人大的重要议事日程，只要党委、人大重视，并把它当作一项重要工作来抓，协调工作环境就一定会得到改善，协调工作也一定能搞好。同时，婪通过各种载体，通过各种形式，向行政机关，向社会各界，大张旗鼓地宣传协调工作在行政诉讼中的重要意义，使行政机关、使社会各界都充分认识到，加强协调工作，是有效化解“官民”矛盾，妥善处理行政纠纷，全面构建社会主义和谐社会的需要，在社会上形成重协调的良好氛围，在行政机关中养成讲协调的良好习惯，使协调成为大家的共同选择，从根本上改变协调工作不良环境，促进协调工作的向前发展。

　　四是建立健全行政首长出庭应诉制度。建立健全行政首长出庭应诉制度，既可以提高行政审判的社会地位张显司法权威，又可以深化行政审判的司法宣传力度，最后还可以使行政一把手能及时有效地了解行政执法过程中的疏漏和不足之处，以便能及时并有针对性地制定措施更好地改进行政执法工作，更重要的是使协调工作减少一些不必要的中间环节，提高协调的成功率。

　　五是在行政诉讼协调过程中要注重保护第三人利益。第一要注重保护第三人对诉讼程序的参与权。一般情况下，法院应当在完整追加完第三人后，再启动行政诉讼协调程序，进行行政诉讼案件的协调工作，以保证第三人作为诉讼主体参与协调的机会和权利。第二要注重保护第三人对和解协议的知情权。法谚曰：“对他人权利有影响，他人就有知情权和发言权。”因此，法院应注重保护第三人对和解协议内容的知情权和了解权，第三人不仅有权作为诉讼主体参与协调，而且有权了解和解协议的内容。第三要注重保护第三人对和解协议的异议权。第三人在了解和解协议的内容后，有权利发表自己的意见，并有权利要求在和解协议中记载自己的意见，第三人如果对和解协议有异议，则和解协议属无效协议，因为，和解协议是各诉讼主体通过协商，互谅互让，而达成意思表示相一致的合意，违背一方当事人的意思表示，则就不是合意，也就不能成为和解协议。第四要注重法院对和解协议的严格审查权。人民法院正确严格行使对和解协议的审查权是对第三人权利保护的得力的最终保障，要严格审查和解协议对第三人程序参与权、知情权、异议权是否进行了充分保护；要严格审查和解协议是否存在欺诈、胁迫、利诱等违背第三人真实意思表示的行为。

　　行政诉讼协调程序只有充分注重保护第三人的合法权益，才是真正的完整的程序，也才能真正达到行政诉讼协调定纷止争的功能和目的。

　　笔者对该院几年来行政诉讼上访案件的特点及上访率居高不下的原因进行了系统地分析，并提出了笔者认为切实可行的解决问题对策。但是，行政诉讼上访率居高不下的问题是一个较为复杂的问题，更应是一个社会问题。因而，应引起全社会的高度认识，要用社会系统加以解决。

　　隋小红·黑龙江省北安法院