谈公告类行政案件的审理

　　在行政诉讼过程中，常常遇到以公告为诉讼标的的案件。对此类案件的行政可诉性及处理，存在分歧，较难把握。由于公告的发布主体各种各样，我们将行政机关（或依法律法规授权行使行政管理权的组织）发布的公告称为行政公告。本文也仅对涉及此类公告的案件作一些探讨。

　　一、公告的性质及其行政可诉性

　　我们先来看一个案例。

　　[案例1] C市房屋拆迁管理处根据拆迁单位C市土地储备中心向其递交的C市发展计划委员会《C市发展计划委员会关于市土地储备中心拆迁东大街沿线道路用地及旧城改造项目建议书的批复》、C市规划管理局 [2002]0037号《建设用地规划许可证》、C市国土资源局 [2002]29号《关于C市土地储备中心办理房屋拆迁手续的函》、C市商业银行给其出具的给予10亿元授信额度，并将根据拆迁进度逐笔发放贷款的资金证明等材料，经审核后，向拆迁单位颁发了拆许字（2002）第012号《房屋拆迁许可证》。其中载明：拆迁范围为锦都街口至二环路口，拆迁住宅户数为6800户，拆迁非住宅户数为1630户，拆迁期限为2002年2月8日至2003年12月30日，安置地点为官正街1号（锦都花园）、桂新住宅区（桂新花园）及零星，C市房屋拆迁管理处批准时间为2002年2月8日。同月11日，C市房屋拆迁管理处根据已批准的《房屋拆迁许可证》发布《房屋拆迁公告》。其中载明：C市房屋拆迁管理处已经批准C市土地储备中心将C市J区锦都街口至二环路口范围内的国有土地用于城市建设，并同意其在此范围内进行房屋拆迁。此次道路及相邻旧城地块拆迁改造工程分段实施，具体的拆迁工作人员、安置地点、搬迁期限等事宜在分段召开拆迁动员会时另行公告。

　　这是一种典型的行政公告。所谓公告，即广而告之之意。行政公告是指行政机关、或依法律法规授权行使行政管理权的组织，将其议定或决定的事项，以张贴等公示的方式，告知不特定人的一种公示文书。

　　从内容上看，行政公告的内容首先是可以公开的，如行政机关议定或决定的事项不能公开，则不能用公告。如行政机关在对某一事项作出决定前，承办人员的处理意见、报告等，不能公开，当然就不能用公告公示。其次，行政公告的告知对象是不特定的人，如告知对象是特定的人，不应该用公告的形式，一般应用通知。如前面案例中的《房屋拆迁许可证》和《房屋拆迁公告》。前者是行政机关对拆迁单位的行政许可，只针对拆迁单位，不能以公告形式作出；而后者是将前者的内容向不特定的人公示，其内容确定但告知对象不确定。如行政机关针对拆迁范围内的某一户人作出裁决或决定，则不能用公告作出。再次，行政公告从某种意义上说，是一种复制器。它是将行政机关、或依法律法规授权行使行政管理权的组织已经议定或决定的事项，在不改变内容的情况下，“复制”成公告，并将其内容予以公示。

　　可见，行政公告仅仅是一种传播行政机关、或依法律法规授权行使行政管理权的组织业已议定或决定事项的一种载体，其本身并不决定相对人的权利义务。所以，公告不能作为行政诉讼案件的诉讼标的。再以前面案例中的《房屋拆迁许可证》和《房屋拆迁公告》为例。由于《房屋拆迁公告》仅仅是告知公众，C市土地储备中心已经C市房屋拆迁管理处许可，将在C市J区锦都街口至二环路口范围内进行房屋拆迁。该公告并未处理在拆迁范围内住户的实体权利，处理或决定住户实体权利的是C市房屋拆迁管理处给C市土地储备中心颁发的《房屋拆迁许可证》。因为，如C市房屋拆迁管理处颁发的《房屋拆迁许可证》合法，则意味着所有在拆迁范围内的住户都必须在许可证规定的时间内，以其规定的方式搬迁，否则将承担相应的责任。如在拆迁范围内的住户认为C市房屋拆迁管理处给C市土地储备中心颁发的拆迁许可证违法，该住户不能以《房屋拆迁公告》为起诉对象，要求撤销该公告，而只能以《房屋拆迁许可证》为起诉对象提起诉讼。

　　二、两种类型公告的行政可诉性及处理

　　1、形式上是决定，而实际上是公告。

　　[案例2] 1998年9月，J区L乡东明村7组土地被依法征收为国有，该村建制同时被撤销。1999年初，原告J××在未经C市规划行政主管部门批准的的情况下，在原东光村7组待建地上搭建房屋共12间，面积约200平方米；搭建简易大棚1间，面积约50平方米。修建完成后，原告J××也未补办相关手续。被告C市是J区城市管理行政执法局认为原告的行为违反了《S省<城市规划法>实施办法》第二十一条的规定，其修建的房屋应认定为违法建筑。根据《S省<城市规划法>实施办法》第三十五条、第三十六条的规定，被告于2003年10月14日作出第0051477号《城市管理行政处罚决定书》：限原告于2003年10月20日前自行拆除位于东明村7组待建地块上违法修建的简易结构房屋，逾期不拆除，被告将对其进行强制执行。并告知了原告可在收到处罚决定书之日起60日内向J区人民政府或C市城市管理行政执法局申请复议，或在三个月内依法向人民法院提起行政诉讼。同日，被告向原告送达该处罚决定书时，原告拒绝签收。被告于是制作了一份内容与第0051477号《城市管理行政处罚决定书》相同的《强制拆除违法建设决定书》，于同日将其张贴于违法建筑物墙上，以此方式向原告送达。原告认为其房屋应在得到合理补偿后才能拆除。被告在原告未得到补偿的情况下，不顾客观事实违法作出《强制拆除违法建设决定书》，其行为侵犯了原告的合法权益，要求撤销被告2003年10月14日作出的《强制拆除违法建设决定书》。

　　该案经J区法院审理后，认为，被告根据第0051477号《城市管理行政处罚决定书》制作的《限期拆除违法建设决定书》，系被告制作的便于张贴并告知原告处罚决定书内容的一份公告，不是对原告作出的新的处理决定。原告要求撤销被告作出的《限期拆除违法建设决定书》，实质上是要求撤销被告作出的第0051477号《城市管理行政处罚决定书》。并根据庭审情况维持了被告作出的第0051477号《城市管理行政处罚决定书》。判决后，原告不服，上诉到C市中级法院。C市中级法院以审理对象错误为由发回重审。J区法院重审时以《限期拆除违法建设决定书》为审理对象并作出维持判决。原告仍不服，上诉到C市中级法院。C市中级法院经审理后维持了一审判决。

　　笔者认为，前述法院的两次处理都不妥，尤其是重审判决更无道理。如依重审判决，维持被告作出的《限期拆除违法建设决定书》，则出现针对原告的同一事项，被告作出了两份内容完全相同的处罚决定书，即《城市管理行政处罚决定书》和《限期拆除违法建设决定书》，显然违反一事不两处的原则。况且，假如被告违法作出《限期拆除违法建设决定书》，法院经审理后，撤销了被告作出的《限期拆除违法建设决定书》。由于原告并未理会被告作出的《城市管理行政处罚决定书》，在起诉期限过后，被告申请法院强制执行或自行强制执行该处罚决定书，怎么处理？

　　J区法院初审时对《限期拆除违法建设决定书》性质的认定较符合实际。在实际操作过程中，行政机关在作出处理涉及有特定相对人权利义务事项的决定后，在向其送达决定书时，相对人常常故意躲避、或拒绝签收行政机关的决定。此时，公告往往成为行政机关送达其决定的常用方式。案例中，被告在作出第0051477号《城市管理行政处罚决定书》后，在向原告送达时，原告拒绝签收。为达到送达原告的目的，被告根据《城市管理行政处罚决定书》，制作了一份内容相同的《强制拆除违法建设决定书》，于同日将其张贴于违法建筑物墙上，以此方式向原告送达。从被告制作的《限期拆除违法建设决定书》的目的、时间、实际使用方式上看，应认为后者确系被告制作的便于张贴并告知原告处罚决定书内容的一份公告，不应将此认定为是对原告作出的新的处理决定。不过，被告的操作程序的确不规范，有瑕疵。如将《限期拆除违法建设决定书》改为公告并依照行政处罚法的规定送达原告就完善了。

　　被告作出的《限期拆除违法建设决定书》系被告向原告送达其作出的处罚决定书的一份公告，该行为是被告对原告实施行政处罚过程中的一个环节，不是一个独立的行为，其本身不具有行政可诉性。但原告手中确没被告作出的《强制拆除违法建设决定书》，直接驳回原告的起诉明显不合理，有失公正。为此，可借鉴行政诉讼中原告错列被告时的处理方法处理。根据最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（以下简称《行诉法解释》）第二十三条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，在行政诉讼过程中，原告所起诉的被告不适格时，考虑到原告对的行政机关性质、职责、权利、分工等的认识了解可能不准确，导致错列被告。此时，法院不能直接驳回原告的起诉，而要先告知原告变更被告。只有在原告不同意变更的情况下，才能裁定驳回起诉。类似地，对案例中原告起诉要求撤销被告作出的《限期拆除违法建设决定书》，在确定被告的此决定书实质上是一公告后，法院应当告知原告变更诉讼请求为撤销被告作出的《城市管理行政处罚决定书》；原告不同意变更的，应裁定驳回起诉。

　　2、在一般情况下，公告是行政机关传播或送达其决定、议定事项的载体，行政机关应先作决定，再有公告。但有时行政机关未作出决定，而直接作出公告。

　　[案例3] 1993年，原告刘××与C市J区S乡红坊村签订协议，购买该村土地（使用权）300余平方米用于合建住宅。1998年，J区土地管理部门向原告颁了《A市J区建设用地许可证》。在该许可证“备注”一栏中注明“该地块无条件服从国家建设征地需要”。2002年，S乡红坊村的土地被依法征收。征地单位依据有关规定，决定对原告的房屋按600元/平方米进行补偿。而原告则认为，根据C市国土局 [2001]73号《关于施行有关问题的解释》第四条的规定，原告虽系外来人员，但其房屋是合法修建的，其补偿应与当地村民一视同仁。即补偿标准应为1200元/平方米，故原告不愿搬迁。被告J区土地管理局认为原告拒不搬迁的行为已严重阻碍了拆迁征地工作的顺利进行，依照相关法规、规章的规定，于2003年11月19日向原告送达了《责令搬迁决定书》，责令原告强制搬迁。但原告并未在限定期限内搬迁，被告依法向C市J区人民政府提起对原告实施强制搬迁的申请。J区人民政府于2003年11月26日依法批准了对原告实施强制搬迁的申请。被告于2003年12月5日制作了一份“公告”，要求原告强制搬迁，否则将对其实施强制拆迁。由于原告不在家，被告于当日将该公告张贴于原告房屋的墙上送达原告。原告认为被告在其未得到“依法补偿安置”的情况下发布公告，要求原告限期搬迁，违反相关法律规定，请求依法撤销被告于2003年12月 5日发出的强制搬迁公告。

　　对该案的行政可诉性及处理，有两种不同的意见。

　　第一种意见认为，由于公告是一种告知性文书，是被告告知原告其议定或决定事项的文书，并不直接决定原告的权利义务，故原告不能以公告为诉讼标的提起行政诉讼，应驳回原告要求撤销被告J区土地管理局对其作出的强制搬迁公告的诉讼。

　　第二种意见认为，被告作出该强制搬迁公告的根据是《S省土地管理法实施办法》的第六十三条：“建设征用、使用土地，依法补偿、安置后，当事人拒不搬迁的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期搬迁；逾期不搬迁的，经县级以上人民政府批准，实行强制搬迁……”根据该条的规定，在原告得到依法补偿、安置后，原告拒不搬迁的，由被告责令其限期搬迁；逾期还不搬迁的，经J区人民政府批准，实行强制搬迁。可见，对原告实施强制搬迁的决定权在J区人民政府，被告无此权力。但在J区人民政府批准对原告实施强制搬迁决定后，作为具体实施J区人民政府批准决定机关的被告，有权对原告作出限期搬迁的决定，限其在一定期限内履行J区人民政府的批准决定。但在本案中，被告J区土地管理局未对原告作出决定，而是直接对原告刘××作出强制搬迁公告，要求其限期搬迁。由于J区土地管理局针对原告刘××作出的强制搬迁公告是经J区人民政府批准决定的，根据《行诉法解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”的规定，原告不能对J区人民政府的批准决定提起诉讼。但如被告作出的公告不可诉，被告将根据公告对原告的房屋实施了强制搬迁，或已根据公告对原告的房屋实施了强制搬迁，被告的行为可能侵犯原告的合法权益，而原告又无法得到司法救济，显然有失公正。

　　被告对原告作出的强制搬迁公告，从形式上看是公告。但从该公告的内容及被告作出公告的目的来看，是要求原告限期履行一定的行为，对原告的实体义务进行了处分，应认为是被告针对原告作出的一种行政处理行为。这才是该公告的实质，我们应透过现象看本质，不应拘泥于表面。为此，应赋予原告诉权。但由于被告是行政机关，其行文应该规范。从前述分析可知，被告在J区人民政府批准对原告实施强制搬迁决定后，应首先对原告作出限期搬迁的决定，限其在一定期限内履行J区人民政府的批准决定。如被告的决定无法送达时，可制作公告张贴送达。可见，被告直接作出强制搬迁公告的程序不完善。如果维持被告作出的公告，一是文理上不通，二是不利于规范行政机关的行为。对此可作如下处理：如该公告未实际履行，应以被告的行为违反法定程序为由撤销被告作出的前述公告，同时责令被告重新作出处理决定；如该公告已被实际履行，原告的房屋已被拆除，由于撤销被告作出的公告已无实际意义，此时应确认被告作出公告的行为违法。

　　笔者认为第二种意见更为合理。

　　四川省成都市锦江区人民法院·周霖