政府信息公开立法实施中存在的问题及完善建议

党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，确定了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”总目标。建设法治社会是依法治国的必然要求，是建设社会主义法治国家的重要组成部分。法治，无论从狭义的含义上而言不论贫富、官民应平等对待，还是从广义的含义而言应中立、合理、明智、透明、公正地界定经济和公民权利、采纳被广泛接受的社会和经济价值观，都是保障一个社会长期稳定和持续发展的良性运营法律制度的基础。[1]

　　政府信息公开法律制度的完善程度是现代政府民主法制建设的标志，也是预防政府腐败的有效措施。

　　一、政府信息公开法律制度的基本现状

　　随着法治建设的逐步深入和完善，我国建立了较为系统的政府信息公开的法律规章制度，具体来说，就是以宪法为基础，以专门法律为支柱，辅之以相关法律和制度，共同构成保障政府信息的公开法律制度体系。

　　（一）《宪法》是政府信息公开法律制度的基础，是实现政府信息公开的最根本保证。《宪法》作为国家的根本大法，规定了国家权力的归属，《宪法》第二条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民；规定了公民的基本权利和义务，其中《宪法》第四十一条明确规定了公民的监督与批评权利：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”公民要履行对国家机关和国家工作人员的监督和批评权利，首先就要享有充分的行政知情权，《宪法》中的有关公民知情权、监督权和批评权等法律制度的设计也正是政府信息公开基本法律制度，是政府信息公开最根本的保障。

　　（二）《政府信息公开条例》是政府信息公开的专门性法规制度。2008 年 5 月 1 日起正式实施《政府信息公开条例》是我国政府信息公开信息立法的专门性法律。该条例的公布实施是推进社会法治建设重要的标志之一，是依法行政、依法治国的必然要求，也是信息立法阶段性重大成果。该条例规定了行政机关公开政府信息，应遵循的公正、公平、便民三大基本原则，同时赋予和保障了公民广泛的信息权利，是当时有关政府信息公开立法的里程碑式成果。

　　（三）在宪法和专门性法律的基础上，制定了一系列政务公开法规制度。重要的政务公开法规制度包括干部选拔任用的公示制度、告知制度、听证制度及举报制度等一整套相关法规制度体系，为政府信息公开的实现提供了具体制度保证。领导干部任前的公示制度，体现在《党政领导干部选拔任用工作条例》中；公告制度是政府、团体对重大事件当众正式公布或者公开宣告的有关制度，是“适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项”（国务院《党政机关公文处理工作条例》）；告知制度，是指行政主体在作出行政行为时，应将有关事项告诉相对人的制度；听证制度属于行政程序中的基本制度，是指在法律规定的条件下，由非本案调查人为主持人，采用准司法的方式听取利害关系人申辩的制度。依据相关法律制定了较为完善的、具体的党务政务公开制度：如党务公开、村务公开、检务公开、警务公开、校务公开、法院审判公开、领导干部收入申报制度、关于领导干部报告个人重大事项的规定、政府预算公开、环境信息公开及税务公开等一系列的法律规章制度。此外，在行政处罚法等法律中也包含了公布制度、告知制度和听证制度等法律制度。

　　二、政府信息公开在立法和实施中存在的问题分析

　　（一）现行的《政府信息公开条例》还不完善，存在较多问题。《政府信息公开条例》是国务院制定的条例，立法起点不高，其法律地位低于通过人大制定的法律。所以在适用法律方面越发显得障碍重重。从《条例》内容看，因受当时历史条件和立法技术的限制，“政府信息”概念不十分明晰，政府信息义务主体除了行政机关及具有公共管理职能的组织和企事业单位之外，其他的就模棱两可。随着社会的不断发展和政府职能转变，以及社会公众对政府信息的多样性需求，致使“政府信息”到底应包括哪些范围有时确实不易确定。公民的行政知情权在此条例中不明确，行政知情权是世界各国宪法和法律乃至国际公约普遍确认和规制的重点，它主要通过政府信息公开制度予以实现。[2]所以在实践中就难以保障公民这一基本权利的顺利实现。

　　（二）《政府信息公开条例》和《保密法》等其他法律规定不协调。《政府信息公开条例》以“公开为原则，不公开为例外”,而《保密法》当然是以保密为原则，但对如何界定国家秘密，哪些信息应该属于保密范围，因为社会历史形势和条件等因素所限，有些信息确实难以把握，所以保密法对国家秘密规定的比较宽泛，不可能非常确定，随之而来给予行政机关确定秘密事项的自由裁量权也比较大，造成的现实结果往往是许多公共信息的不公开成为常态。《保密法》公开与不公开界限模糊，让行政机关钻了不少空子，本是保障公民知情权、监督权的政府信息公开条例却成了行政机关“不愿公开”的借口和挡箭牌。

　　（三）相关立法的缺失，导致政府信息公开在实践中难以操作。与国外发达国家相比，我国信息化工作和立法工作都处于初级阶段和初级水平。已经出台的信息法规多为规章和条例，立法层次较低，这些政出多门的规范性文件权威性较弱；总体看，信息立法数量不足、质量不高、交叉重复想象严重、某些法律法规相互冲突、法律存在漏洞、操作性差。这些情况说明，我国信息化立法需要发展和完善。[3]

　　如今互联网十分发达的情况下，个人隐私很容易被“人肉”,因此政府相关部门以保护个人隐私为借口，不愿意公布相关公务人员的信息；因为没有《商业秘密法》，有关部门就以保护商业机密为由，不愿意公开相关单位信息。

　　（四）监督实施体系不完善、缺少责任追究制度。信息公开本是政府的义务与职能，申请公开相关信息是公民的基本权利。但在现实社会中，有些部门并没有意识这一点。申请公开有时被认为是公民在“找事”,被申请公开的信息被说成是“保密信息”,不愿公开是是为了“维稳”,维稳成了拒绝政府信息公开的合理借口。不少政府网站成“僵尸”状况，常年信息状况不变，或者对一些涉及百姓切身利益的事件与决策公布不及时；在有些时候，社会谣言出现之后，政府才出来辟谣，谣言倒逼真相，这时政府往往处于被动状态；有的政府信息网站甚至 PS 政府官员的虚假活动信息，糊弄公民百姓，这是对公民极其不尊重，也严重败坏党和政府的形象。负责推进、指导、协调监督全国政府信息的主观部门对各级行政机关有履行公布这一法定职责的指导监督不够。[4]我们也很少看到有政府部门官员因为相关信息不公开，或公开不及时而受到追究。

　　（五）封建官僚的权术观念没有完全消除，影响政府信息公开法律制度的落实。我国制定了相关的法规制度，但某些政府官员的头脑中封建意识、封建思想，官本位思想严重，一些人热衷于玩弄权术，利用职务能力控制信息资源，为自己小团体利益服务，谋私利。“民可使由之，不可使知之”,只要执行上级指示就行了，无需让下面的知情了。他们面对信息传播渠道高科技化，多样化以及建立公开透明的法治政府已是世界之潮流的今天，还固守封建腐朽思想，以各种貌似合理的事由，暗箱操作，严重阻碍政府行政信息公开法律制度的落实。而这种权术官僚思想意识的转变还需要一个过程。

　　三、建构与完善政府信息公开法律制度的途径

　　（一）制定《政府信息公开法》，保障公民的行政知情权。

　　为了尽快实现建设社会主义现代法治政府的目标，应把制定《政府信息公开法》提到日程上来。这既是保障人民知情权实现不可或缺的法律制度，也是预防腐败的屏障，也将检验我国政治体制改革的方向，这是很多人的共识。把权力关进制度的笼子里，这个笼子是靠制度，首要的应是法律制度编织出来的。编织笼子需要制度的钢筋，而要把权力关进这个制度的笼子则需要公开制度这种手段和方式。政府信息公开则是其中的关权力于笼子内的重要途径和基本保障。而现行的政府信息公开条例还无法成为编织这个笼子的骨架。所以要发挥政府信息公开制约权力的作用，必须要提升其地位。同时扩大将政府信息公开责任主体的范围，全面覆盖公共事务的管理机构和组织，包括立法部门、行政部门、司法部门，使用公共资金和资产的党派团体以及政府所属的行政事业单位和企业。[5]

　　（二）调整与相关法律的冲突与矛盾。针对《政府信息公开条例》和《保密法》《档案法》等存在的矛盾与冲突，主要应明确国家秘密的内涵与外延，应根据社会历史发展形势的变化适时调整保密范围，特别是应从建立公开透明的法治政府和保障公民行政知情权的角度出发，使保密法与信息公开法规定基本保持一致；对于档案法而言，主要是相关档案的开放与利用制度。档案馆应创造条件，简化手续，提供方便，为公民合法利用档案提供法律制度保障。所以制定信息公开法和实施信息公开制度，应对现行的保密法律制度进行检讨，使保密法规定的保密范围与信息公开规定的保密范围相统一，使两种制度平衡协调。[6]

　　（三）制定相关法律，特别是应加快有关个人隐私法和商业秘密法的立法工作。2008 年实施的《政府信息公开条例》中规定了国家秘密、商业秘密和个人隐私权的保障条款，旨在保障公民知情权的同时保护公民的隐私权，但由于法条规定的不明确，导致《条例》在实际运用的过程中产生了政府公开信息侵犯公民隐私权和以保护公民隐私权的名义不公开政府信息等问题。因此，必须明晰政府信息公开过程中公民隐私权和公共利益的界定，增强《条例》的可操作性，完善我国政府信息公开制度。我国目前还有没专门的隐私权法和商业秘密法，影响了政府信息公开的落实程度。所以准确认定“商业秘密”和“个人隐私”,防止行政机关利用法律概念的不确定性，滥用公开豁免理由，损害信息公开申请人的知情权。

　　（四）完善相关的配套的法律制度。政府信息公开的法律制度在现实中绝不是孤立实施的，还要有相关配套法律法规。其中比较重要的应有：个人财产申报制度、公务员财产申报制度以及举报人制度等。个人财产申报制度是一种根据国家的有关法律规定，要求特定人群对其财产和收入情况进行如实申报的制度。这一制度起源于被誉为“阳光法案”的1883 年英国《净化选举、防止腐败法》。公务员财产申报制度将干部家庭收入和财政公示制度纳入政府信息公开法。完善举报人制度，无论是宪法还是一些具体的法律法规，公民行使举报监督权利应受到法律保护的，但现实的情况是有时公民的举报材料没等到相关机关部门就到了被举报人的手里了，或者到了相关部门又转到被举报人手里，弄得举报人很被动，甚至被打击报复；相反对举报人的规章制度程序等要求却比较严格，即姓名、地址等相关信息都要填写真实完备，否则不予受理。这样的举报制度在一定程度上限制了公民行使权利，也难以保护举报人。所以应尽快完善举报人制度，这也是从外力推动完善政府信息公开的重要渠道。

　　（五）完善政府信息公开的法律监管体系和责任追究制度。目前监督体制和责任追究是相对比较薄弱的环节。政府应该公开的信息不能及时公开；公开的信息不全；或只是流于形式，做表面文章的现象并不少见；甚至出现假信息也不是没有。但事后鲜见领导受到责任的追究，这种现象如不能得到有效控制，政府就很容易滑入“塔西佗陷阱”.法律监管与责任追究制度是紧密相连的，两者必须结合起来：一是建立健全制约监督机制。完善人大人大及常委会对政府机关部门的法律监督和工作监督；健全政协的民主监督；强化群众监督特别是媒体监督，做到监督方式多样化，灵活化。正确处理政府信息公开与新闻审查制度的关系，杜绝正常的新闻媒体监督受阻现象事件发生。二是建立健全重大决策合法性审查、公众参与制度，群众参与决策的制度化、法律化，群众参与程度，避免内定，可流于形式。三是对重点信息的公开要实行终身责任追究和责任倒查机制。特别是涉及国计民生 涉及群众切身合法利益的事件信息公开，特别是国有企业的转型、国有资产的处置、国有土地上房屋拆迁与补偿、农村土地承包经营权流转、征地、保障性住房、工程建设项目、政府采购等公共资源配置信息；教育、医疗卫生、就业、社会保障等公共服务信息，涉及环保、安全生产、食品药品安全等突发事件监管信息。四是对于拖延、回避、甚至对抗监督的领导要追究行政领导责任、或刑事责任。

　　政府信息公开是一个系统工程，除了法律制度设计本身需要科学合理之外，完善政府信息公开的法律制度也需要多方努力共同推进。公民行政知情权意识的提高对干部选拔的制度纳入法制轨道也具有促进作用，随着法治建设的不断完善，人民法律意识的不断提高，政府信息公开的法律制度也会日趋完善并得到切实落实，只有这样才能为实现建设社会主义法治国家创造条件。

　　参考文献：

　　[1][美]理查德·波斯纳。法律的经济学分析[M].蒋兆康，译。北京：法律出版社，2012:28.
　　[2]刘颁。试论我国公民行政知情权的实现[J].齐齐哈尔大学学报（哲学社会科学版），2008（1）：69-71.
　　[3]齐爱民。中国信息立法研究[M].武汉：武汉大学出版社，2009:11.
　　[4]赵正群，胡锦光，王锡镍，等。政府信息公开法治比较研究[M].天津：南开大学出版社，2013:31.
　　[5]蒋洪。制定《政府信息公开法》十分紧迫[EB/OL].2015 -6-25.
　　[6]刘杰。知情权与信息公开法[M].北京：清华大学出版社，2005:268.