农村生态环境建设及法律问题分析

保护环境，法律法规是基础，用制度保护生态环境是推进生态文明建设的重要原则。2018年，习近平在全国生态环境保护大会上明确指出，要“用最严格制度最严密法治保护生态环境，加快制度创新，强化制度执行，让制度成为刚性约束和不可触碰的高压线”。政府已经开始重视农村生态环境建设的重要性，并着手制定相关法律法规。根据有关数据，改革开放以来，生态环境部门已经出台60多部生态环保法律法规，国家层面有效的环境标准2000多项，各级政府根据国家层面法律法规指导意见出台各类地方性法规，规范农村地区生态环境建设。但是，农村生态环境比较复杂，而现有法律法规比较分散，缺乏有针对性的法律制度规范农村各类环境污染问题。另外，现有法律法规受各类因素影响，并不能有效、全面的解决农村生态环境问题。随着农村发展情况的变化，改善农村生态环境建设的政策法规制度刻不容缓，构建完备的农村生态环境建设法律规范体系，是农村生态文明建设的基础保障，也是农村社会可持续发展的时代要求。
       一、农村生态环境建设现状
       随着农村经济社会的发展，农村环境问题一直备受关注。最近几年中央一号文件中可见一斑。从2015年的“加强农业生态治理”到2016年“加快农业环境突出问题治理”，以及2019年“加强农村污染治理和生态环境保护”，特别是2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中，更是将推进乡村绿色发展作为重要内容。这是由于，在农村经济社会发展变革过程中伴生的生态环境问题日益凸显，对农村经济社会发展的制约作用开始显现。由于农村环境保护方面的法律法规缺乏有效的针对性，农村生态环境保护准备不足，无法有效应对农村工业污染和农业生产污染。城市的快速发展对城市规划提出了更高的要求，高污染高耗能行业在较高的城市生产成本和环境要求下逐渐向农村转移，农村地区的经济发展需求也催生了对污染行业的引进，在较低的环保要求下，工业污染排放越来越多。同时，在农业生产过程中，农药与化肥过度使用造成的土壤污染和水污染问题也成为农村污染问题的集中之处，加之工业集聚带来的生活垃圾排放，已经超过了农村生态环境的承载力。
       二、农村生态环境建设的法治建设重要性 
       1.促进农村经济与环境和谐发展。随着农村经济社会发展水平的提高，农村居民生活水平普遍提高，在环保大趋势和环保宣传影响下，对健康、美好、可持续生态环境的保护也逐渐进入农村社会视野，并逐渐成为农村居民追求的目标。促进农村绿色发展，建设美丽乡村，成为农村生态环境建设的重要内容和目标，打好农业农村污染治理攻坚战，改善农村生态环境，关系到农业农村可持续发展是否具有充足的资源与环境基础。农业生产离不开肥沃的土地资源和健康的水资源，否则将影响农业生产产量。而如果农村地区缺乏良好的生态环境，农村工业生产也将失去赖以生存的市场环境与生产环境。不论是农业生产还是工业发展，没有良好的生态环境，都将影响农村居民收入和农村社会稳定，并且也关系到农村居民的身体健康。以法律法规推动农村生态环境建设，规范农村经济主体的经济行为，降低污染排放，有利于农村经济的可持续发展，保障农村居民收入水平与生活质量，促进农村经济、社会与环境的和谐稳定发展。  

2.有利于农村居民的生存与发展。我国是农业大国，虽然在城市化进程中，农村人口占人口总量的比重逐渐下降，但是总量不可忽视，且农村居民的地域分布广泛。生态环境直接关系到农村居民的基本生存条件，也关系到农村居民的生活质量，对农村居民的生存与发展具有重要的影响。通过良好的生态环境，为农村居民提供健康的物质生活环境，满足农村居民对美好生活的精神追求，同时，外在环境的健康也有利于农村经济发展，享受经济发展带来的物质生活提高。良好的生态环境有利于协调农村人口发展、社会稳定和经济增长，以和谐稳定的农村环境促进农村居民的全面发展。完善农村生态环境建设的法律法规，提高生态环境在农村社会发展中的重要性，让环境保护和绿色生态成为农村居民生存和发展的一部分，有利于强化农村居民对生态环境的保护意识，规范农村居民的生产生活行为。

3.缩小城乡差距，带动社会公平。农村生态环境问题的凸显有我国二元城乡体制的影响。为了缩小城乡差距，农村经济发展过程中承接城市重污染行业的转移，而农村经济长期的落后导致了农村在环境基础设施建设和环保法律法规等方面均存在不足，带来了农村地区突出的环境问题。因此，环境治理的不均等成为城乡差距的重要方面，农村生态环境的恶化有一部分原因是为城市发展买单，而城市的发展则一定程度上受益于农村各类资源。因此，在城乡一体化建设中，加大农村环境建设投入，规范农村生态环境建设法律行为，促进城乡生态环境立法与执法的均等化，有利于缓解城乡差距带来的社会不稳定因素，缩小城乡生态环境保护差距，尊重城乡居民共同的生态权益，带动城乡社会公平。
       三、农村生态环境建设存在的法律问题 
       1.农村环保法律意识淡薄，发展观念传统。农村地区普遍存在缺乏环保法律意识的问题，更加注重经济发展，传统经济发展观念较重。政府部门看重经济发展带来的短期收益，而忽视生态环境问题对农村长期可持续发展的影响，在环保法律法规制定与执行过程中，存在不作为和少作为等问题，对环境保护的法律宣传工作落实不到位，无法有效引导农村地区的环境保护行为，并形成全民防治环境污染的氛围。在这种情形下，农村地区环保部门形同虚设，无法有效发挥环境保护管理职责。而农村居民普遍受教育水平较低，在当前阶段，对收入提高的渴望大于对良好生态环境的追求。即使有些农村居民认识到环境保护的重要性，也往往认为环境保护是政府的责任，缺乏积极参与农村生态环境建设的积极性，也缺乏依法维护自身生存环境的渠道和决心。很少有农村居民会认为污染问题是违法行为，更遑论环保法律意识，更不可能意识到以法律武器维护农村生态环境。

 2.环保法律法规体系不健全，环保法治力度较低。农村地区生态环境建设法律法规体系的不健全，是造成环保法治意识淡薄的重要原因，也是农村生态环境建设存在的最大法律问题。目前，针对农村地区环境污染问题，已经颁布了很多专项性法律法规和制度，比如《农村生活污染防治技术政策》《关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》，以及针对农村土壤污染、大气污染等方面的法律条文。但是，农村环境问题的法律法规普遍滞后于农村发展实际，没有与农村发展与时俱进，相互协调，共同发展。农村环境污染问题差异性较大，现有法律法规存在着标准单一、可操作性差等问题，也存在着重视可见污染问题，而忽视不可见污染问题的现象。特别是针对农村经济发展过程中出现的新污染新问题，则更是存在立法空白。同时，各类环境保护法律法规与制度没有同时赋予环保执法部门的环境权力，环保执法主体与客体的权利义务缺乏明确的标准，给环境执法和环保法治带来了障碍，无法以环保法律执行实现环境保护力度。

3.农村环保执法不严格，执法人员素质不高。农村环境问题是关系到农村社会发展的综合性问题。在农村经济发展过程中，生态环境问题具有复杂性，在环境治理中必然牵涉到其他社会问题。因此，单一性的农村环保执法是不符合农村社会发展阶段的。但是，也正是因为农村环保执法的综合性与复杂性，导致了农村的弹性环保执法问题，环保执法不严格、环保执法表面化等问题严重。长期以来，经济增长来源于生产增加，而工业和农业生产是农村环境污染的主要来源。因此，经济增长是以环境为代价的，环境与经济同增同长问题严重，环保执法必然影响农村经济。因此，考虑农村经济、农村居民收入以及农村社会稳定，农村环保执法部门独立性受到影响，环保部门与污染主体合作串谋，环保执法表面化。同时，由于部分执法人员整体素质不高，具有较高法律意识和综合执法经验与能力的专业人员较少，也影响了农村环境保护法律法规的执行力度与效果。

4.环保执法监督不严格，监管体系有待提升。环境执法的监督需要明确的环境标准与较高的监管技术，这些是以大量的人力、物力投入为支撑的。但是，我国农村地区污染排放兼具点源与面源污染的特征，且分布广泛，甚至有些农村污染源分布在偏远地区，具有较强的隐蔽性，增加了环保监管的广度和深度，要求农村建立更高标准的环保执法监管体系。同时，农村污染来源于种植、养殖、工业生产等多种生产方式，涉及较多种类的污染控制技术。但是，我国目前缺乏统一的环保技术标准，更缺乏相应污染种类的技术要求与法律规范，提高了农村环保执法监督的技术难度，也丧失了农村生态环境法律建设的技术基础。进一步的，即使具备技术标准与环境标准，农村经济发展水平也难以有足够的资金向环境法律监督领域倾斜，难以采取环保监管和技术手段实现有效监管效果。另外，农村只有较少的地区设置环保监管部门，机构数量与人员配备不足，监管能力与监管力度不够。农村环保执法的监管体系需要从资金、技术、人员配置、机构设置等方面全面提升。

5.环保法律机制不完善，环境调整效果差。农村生态环境建设问题关系到农村经济、社会与环境整体，因此，仅依靠环境保护法律法规的制定与执行难以有效改善生态环境，需要建立环境综合执法的协调机制。但是，农村综合发展的现实状况制约了环境保护法律的实施与协调机制。从环境法律体系的目标来看，是通过调整经济生产行为降低污染排放与生态破坏程度，从而实现对资源的有效利用，并最终形成人、资源与环境的协调发展。因此，这个过程关系到市场、政府、社会与自然。环境法律的执行影响政府对经济发展的追求，同时也违背市场经济发展基本原则。但是，环境保护法律法规却缺乏法律协调与执行的综合机制，忽视市场与政府的发展重点。因此，无法明确各政府部门和污染主体在环保法律执行过程中的权力、责任与义务，出现环保执法不严格、监管力度不足等问题，环保法律对环境治理的效果较差，给农村环境治理带来了不利影响。 
       四、农村生态环境建设的法律建设措施 
      1.健全农村环保法律体系，强化农村生态建设法律支撑。环保法律是农村生态文明建设的基本保障与原则，同时关系到农村居民赖以生存和发展的生态权益。因此，建立健全农村环保法律体系。首先，要明确农村居民的环境法律权益，赋予农村居民保障自身权益的保障，这也是农村生态环境法律法规的基本依据与立足点。另外，农村环境立法要以保障农村居民生态权益，协调农村经济与环境协调发展为目标，为农村可持续发展提供法律支撑。因此，要根据农村经济发展特点，区分城市环境问题与农村环境问题的侧重点，有针对性的设计修订环境法律法规条文与体系，保证农村环保法律的可操作性与完备性，形成具有农村发展特色的环境法律服务体系。其次，协调农村经济、社会与环境管理，构建农村生态环境法律协调机制。按照法律制定的基本原则，联合种植、养殖和工商业等各政府部门，形成农村污染排放治理的专门性法律法规，明确立法与执法主体的责任与义务，确定污染排放主体的责任与义务，减少环保立法与执法阻力。

2.加大农村环保执法力度，提高环保执法人员能力。加大农村环保执法力度是提高环境保护法律效果的直接手段。国家法律的威严不容侵犯，保证环保法律的权威性、维护农村长远发展利益是环保法律执行的基本要求。针对农村环保执法存在的问题，首先，要改变环保部门的执法理念，地方环保执法机构是农村生态环境建设的保障力量，要改变原有不适宜的执法程序，加强与农村经济发展各部门的协调与沟通，推动农村环保执法改革。其次，从体制机制上分离环保部门与地方行政部门的利益关系，中央环保监察制度可以为农村环保执法提供很好的借鉴作用，以异地执法、垂直执法为基础，防止环保部门执法人员与地方政府机构、污染排放主体形成合谋合作。最后，提高环保执法人员综合素质，培养环保执法能力，通过理论培训与实践提升环保执法的责任感与使命感，提高环保执法专业能力。同时，借助新技术，加强与环保利益主体的沟通，整合农村环境污染信息来源，发展农村环保执法新方式。

3.建立农村环境保护监督机制，加强环保司法独立。确保农村环保立法与执法的有效性离不开环保司法独立与环境保护监督机制的完善。以环保司法改革削弱地方政府在环境保护立法与执法中的干扰，使环保执法机构与检察机构脱离地方政府的影响，有利于实现环境保护司法的独立性，也有利于保障农村生态环境法治化建设的公正性，更好地维护农村居民环保权益，促进农村可持续发展。首先，要保证环保部门的预算独立性，将环保执法、环保诉讼独立于其他执法监察类别。第二，推动农村环境技术的执行标准，鼓励发展第三方或环保组织，提高该类机构在技术标准审核与测评在环保部门技术要求中的认证。第三，建立农村不同种类污染的生态补偿制度和法律规范，增加农村污染排放受害者利益获取途径，以制度保障受害者权益维护，鼓励环境受害者向环保部门和执法机构要求权益保障，从法律上保障农村居民生态权益，增加农村环保监督力量。

4.推动农村环保法治宣传，提高环保法律意识。农村环保法律意识不强的一个重要方面是农村居民缺乏环保法律法规认识的来源，不具备生态环境保护的知情权。因此，要从多方面增加环保法律法规的宣传，推动农村地区环保法治化信息公开，保障农村居民多元化农村生态文明建设信息来源渠道。首先，建立农村环保立法与执法信息公开制度，转变地方政府、环保部门以及相关企事业单位等的环境信息公开方式，强化信息公开中的责任主体。其次，建立基层农村居民环境法律法规知识平台，为农村居民提供环保法律咨询与援助服务。鼓励第三方服务机构为农村居民提供环保志愿服务，组织农村居民学习环保法律，提高农村居民对环境保护法律的认识水平，并对农村居民进行生态权益维护培训，让农村居民不仅了解环保法律，还具备以法律武器维护生态权益的意识与能力，推动农村生态环境建设的法治化进程。
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