《强制执行法》立法背景下切实解决执行难若干重要问题探析（二）

二、“执行难”问题的“切实”剖析

（一）“不熟”的市场经济
　　从20世纪80年代开始，生效法律文书得不到有效执行的现象，逐渐涌现出来。这种现象被称为“执行难”，所涉文书被称为“法律白条”，而拒不履行的被执行人开始被称为“老赖”。

　　历朝历代“农本商末”观念是传统思想主调，是封建王朝最基本的经济指导思想，是统治者惯行的基本治国之策。封建统治造就了深远的封建思想和文化影响，“人治”的传统对法治建设进程制约不容忽视。在经济不发达时期，“少数”生产、生活资料主要是通过计划进行分配，民风纯朴，经济交往、交易少，民事纠纷和执行案件不多。
　　

　　随着社会经济的不断发展，初级市场的“游戏规则”愈显不系统、不全面，风险也随之放大。有人错误地认为“金钱万能”，把“厚黑”“无奸不商”变成了“王道”和“经验”。“商场如战场”“负债经营”“借力发展”，催生了各种形态的债权债务，诉讼、执行案件也日益增多。有的经营不善、不慎或遭遇风险，“债台高筑”“家徒四壁”“无偿债能力”“濒临破产”“一切向钱看”“一切都是商品”成为社会问题和病的“总根源”。
　　

　　国家和社会正处在大发展中，很多村庄、工厂、企业正在消失、变迁，几亿人口的大流动和迁徙自由，种种原因下的“四处流动”“身居八方”，一个熟人社会，正在变成陌生人社会，执行中“人难找”“财难查”等核心问题还将在一定程度上继续存在。
　　

　　当前经济又面临下行压力，结构性调整任重道远，融资难，民间借贷利率高等，引发经营困难和违约风险，市场改革仍处于紧要的半途中，法律体系也需要进一步完善。要在“高速”发展中解决某些失衡失准失信，在提升和优化结构上实现更好蜕变，面对的社会、经济和法律问题会更加复杂。

（二）“不清”的执行授权

　　历时30年的“执行难”问题，充分说明执行授“权”与立“威”出现了不能应对“克难关”的需要，有其根本的原因和存在的土壤。
　　

　　我国民事诉讼法规定的执行机关是人民法院。虽然我国经历了“审执合一”“审执分离”的不同阶段，但执行机关及其行为性质是“司法权”还是“行政权”仍不明确。现行实施强制执行所依据的法律规范包括民事诉讼法第三编“执行程序”共35条，《最高人民法院关于适用
　　

　　从立法上看，强制执行制度从来没有完整而独立的形态出现，散见于各种法律和司法解释当中。执行规则“就事论事”多，针对性较强，有时系统性、稳定性较差。一般约束有，对内约束多，“法律”与“规定”之间的临界和冲突问题很难定义。
　　

　　执行威慑机制不健全，法律依据仅有民事诉讼法第255条规定的限制出境、在征信系统记录、通过媒体公布不履行义务信息共三种措施。该条虽规定了“其他措施”，但指向不明。随着信息技术的升级，运用定位查找、控制被执行人已经具备条件，但法律未给予授权或定义。
　　

　　财产变现是执行工作中最重要的工作之一，然而目前仅有民事诉讼法第247条对此作了原则性规定，相关司法解释也只规定了拍卖价格的确定规则，随意性过大。经过长时间的立案、审判，仍要求在执行环节对被执行人进行各种告知、释明、送达，虽愿望良好，却忽视了现实困难。单就这一系列要求而言，被执行人若想逃债避责，可谓是“时间充分”。
　　

　　故王利明教授认为：“执行难之所以能延续这么多年，关键原因是法律制度供给不足。”可见，法律不健全、授权不清楚，乃是产生“执行难”问题的主要原因。

（三）“不力”的法律规定

　　随着执行案件不断激增，执行法律关系和行为变得更为复杂，执行规定的“力度”已不能满足实践的需要。
　　

　　民事诉讼法中涉及“执行程序”的规定少，涉及执行的司法解释虽有30多部，操作规范有1000多条，但存在效力性不强、权威性不足、层级不高、局限不少，且终归不是法律等问题。
　　

　　以“拒执罪”为例。“拒执罪”最早见于1979年刑法。该法第157条规定：“拒不执行人民法院已经发生法律效力的判决、裁定的，处三年以下有期徒刑、拘役、罚金或者剥夺政治权利。”1997年刑法第313条对该罪名进行修正，增加了“有能力执行而拒不执行，情节严重”的条件。2015年7月，最高人民法院又发布《关于审理拒不执行判决、裁定刑事案件适用法律若干问题的解释》，解决了“拒执罪”在定罪量刑以及程序上的部分争议。反观实践中，人民法院对“拒执罪”适用较少，除了一目了然可直接入罪的“变卖查封、扣押财产”等情形外，受调查取证权限的约束，执行员要提供“确实充分”的线索，还存在着获取实质性证据不易等问题。特别是被执行人在执行中转移、隐匿财产的，若不通过反复、细致侦查，很难发现和固定关键证据。
　　

　　故多名全国人大常委会委员均认为：“民诉法顶层设计不够科学、强制执行法一直缺位、社会诚信体系暂时还没有基本建立起来等，导致执行案件长期积累，成为老大难问题。”

（四）“不浓”的法治意识
　　

　　由于社会、历史、文化等原因，“法律至上”的观念没有完全形成，“执行难”问题有其存在空间，致使执行工作屡屡碰壁。
　　

　　实务中，80%以上执行案件的被执行人不配合执行工作。被执行人拒不履行生效法律文书的比率，也从1997年的30%上升至如今的50%，且有继续上升的势头。有的被执行人故意规避执行、抗拒执行，有的被执行人抱着“吝啬守财”的病态心理，还钱跟“要命”一样。有的被执行人不顾自身能力“盲目举债”，致使其最终陷入困境，有的被执行人在成立之初即已找好承担责任的“顶名法人”，或从借款之时便不准备守信还钱。有的被执行人不仅不履行债务，在其被司法拘留时反认为“不是偷”“又没抢”。有报道称，深圳一名资深律师坐拥豪宅却不断规避执行，从懂法者变身为“高端老赖”。该“老赖”拒不执行，断然不是不懂法，也绝不是没有钱。
　　

　　此外，申请执行人不知晓其应负有配合举证、提供线索、协助查找被执行人等义务。有的申请执行人连对方的身份、住址、财产等情况不清楚，交易中要求提供担保、抵押的情况也较少，自我保护意识不强。民事执行案件通常属于民事活动范畴，在时效、力度、措施肯定不及刑事案件侦查，但不少申请执行人认为执行员完全有义务、有能力寻到物、查到人，否则就是消极执行、怠于执行，甚至是“关系案”“人情案”。事实上，对被执行人转移、隐匿财产的痛责，执行员绝不会弱于申请执行人，两者目标实际上一致，但却易形成“难于调和”的对立。还有一些申请执行人只想享有权利和利益，却不愿承担责任和义务，只信“访”却不信“法”，不能自觉依法通过既有程序表达其利益诉求。

（五）“不全”的信用体系
　　

　　诚信体系建设正处于起步阶段，有的方面缺失以及漏洞还较常见，对一些耍“无赖”的行为还没有完全落实惩戒措施。
　　

　　被执行人在执行立案后如实报告财产是法律规定的义务。有统计表明，被执行人报告的不足5％，如实报告的不足1％。这使得一项好的制度形同虚设。
　　

　　随着经济交往日益加深，大量案件得以激发，“道德滑坡”“重利轻义”“向钱看”成为时常，重眼前利益，轻信用意识，能拖就拖，能不还就不还，诚实守信未能得到尊崇。社会成员信用记录相对缺失，财产登记在他人名下缺乏有效方法予以掌握。
　　

　　有的被执行人通过提起虚假诉讼、恶意提异议复议等方式，达到拖延执行的目的。被执行的公司、企业随意多头开立账户，有的甚至开户上百个。有的被执行人多次签订执行和解协议，到付钱时却是无法兑现承诺。有的被执行人故意将涉案房屋出租，租期长达20年、30年，还一次性提前收取全部租金，这与实际生活及交易习惯大相径庭。有的被执行人四处迁移，再加上现有查人机制不健全，信息也不畅通，其他部门协助力度有限，导致查找被执行人下落效果差，成本高。
　　

　　“失信成本”极低，惩戒力度不足，均阻碍了诚实信用体系的形成与完善。所以才有全国人大代表提出：“破解执行难的关键在于顶层立法，让守信成为一种自觉。”

（六）“不重”的违法成本
　　

　　有履行能力而拒不履行生效法律文书确定的义务，是严重妨碍执行的行为，是对法律权威的无视和挑衅，但却存在惩罚较轻、力度不够等问题。
　　

　　根据民事诉讼法的规定，司法拘留的最长期限为15日。不论“欠债多少”，“拒不执行”均至多拘留15日。这与我国香港地区及台湾地区的3个月和德国的6个月拘留期限相比，明显偏短。在执行标的额较高和执行当事人之间矛盾较大的执行案件中，很多被执行人宁愿在拘留所呆满，也不愿意履行。拘留措施基本上成为一般拒不执行人“最难过”而“老赖”“失信人”“最易过”的一道坎。况且，法院不得以同一事实和理由再次拘留，也使得拘留措施的惩治力度难以提升。
　　

　　此外，从公布的数据看，全国法院累计公开失信被执行人信息996.1万元，可谓是“千万大军”，也从侧面上反映出违法拘执的成本轻缓不重。

（七）“不畅”的联动格局

　　政府及部门的“大数据”处于一定的封闭运行状态，在共享方面仍有畏难和抵触情绪，致使“失信被执行人”的责任财产“无法查找”。
　　

　　执行中需要多方“联动、支持”。没有强大的领导力量和法律授权支撑，肯定有想不到、不能想的问题存在，还可能产生天然架构和权力配置的冲突。
　　

　　在一些地方，狭隘的“本位主义”“保护主义”“部门利益”普遍存在。有的表面上支持执行，实际上偏袒被执行人，为被执行人逃避履行义务提供方便和帮助、隐瞒事实真相、编造虚假事实，甚至以种种借口施加压力，制造执行障碍。
　　

　　有的认为执行是法院的公务和职责，与本单位、本部门无关，往往以自身利益或所谓的少得罪人的态度决定是否予以协助和程度。有些协助部门在对“失信被执行人”的联合惩戒过程中意愿不强、动力不足。对于银行等金融机构的存款、投资，不能全面实行高效统一的网络查、冻、扣，有的可查不可控，有的可控不可划。有的不提供网上查询，人民法院欲查询被执行人住处住所、电信登记、通话清单、手机位置等信息仍面临很大障碍。
　　

　　在委托执行中，由于受委托法院遭受地方和部门保护主义干扰，故意让委托执行在中途“流产”，使司法活动形成各地“区间”格局。联动机制犹如“滚石上山”，需要久久为功，必付出各方的永恒努力才行。

（八）“不强”的管理机制
　　解决“执行难”的难点在基层,问题也在基层。日渐严峻的“案多人少”，不仅影响“难”的解决，而且扩大和加深了“难”的深度。
　　

　　执行理念、模式、投入相对滞后，争取地方党委、政府和社会各界支持的力度不够，且“争取”的支持各地情况大有不同。对执行工作性质、特点缺乏研究和正确认识，导致执行工作“审判化”的现象发生。由于民事案件日益增长，到现在的爆发式增长，审判和执行力量“严重不足”，存在执行人员“进不来人”“留不住人”“培养难”等现象。过去承办几十、上百件的法官，现在需要办理几百件案件。审理和执行案件“全流域”快速增长，但又增编十分困难。
　　

　　在不可平均用力的现实情况下，“重审轻执”的情况有合理存在的空间。执行实施权自然不自然变成了“让执行者执行，由执行者负责”，执行工作“三统一”无形中有所变调。有的执行队伍老化，力量严重不足，知识储备滞后，能力素质跟不上形势任务需要。
　　

　　“立案、审判、执行、审监”有各自的独立性，实行“审执分离”，却又出现了“审执脱节”，案件的交流与反馈机制缺失，衔接不畅。有的对执行信息化建设重视不够，统筹协调不到位，部门之间沟通不畅、协同不力。
　　

　　执行中“习惯成自然多，经验办事多”，面对标的大、矛盾复杂的经济纠纷案件，或涉及当地政府的“平台公司”、困难企业或异地执行案件，往往无从下手，或事倍功半。

（九）“不明”的执行身份

　　执行能力需要“长时间”和“大量案件”磨砺，“执行员”有“顶层设计”，没“落地生根”，且“有名无分”不利于“难”的解决。
　　

　　1954年人民法院组织法第38条规定：“地方各级人民法院设执行员，办理民事案件判决和裁定的执行事项，办理刑事案件判决和裁定中关于财产部分的执行事项。”现行民事诉讼法第228条规定：“执行工作由执行员进行。采取强制执行措施时，执行员应当出示证件。”“人民法院根据需要可以设立执行机构。”第240条规定：“执行员接到申请执行书或者移交执行书，应当向被执行人发出执行通知，并可以立即采取强制执行措施。”
　　

　　在漫长岁月里，“执行员”在民事诉讼法、人民法院组织法中一再出现，但没有明确的职级序列与任命程序。新修订的人民法院组织法、法官法未表述执行机构、执行权、执行员等内容。
　　

　　实务中，总有人认为执行案件比审判案件简单，执行干的是“头脑简单、四肢发达”的粗活、重活，“执行、执行，有人就行”。执行案件中能够自觉履行的少，相当一部分被执行人采用逃、躲、拖、赖的方法，或隐藏、转让财产，极少数甚至暴力抗拒执行。与“纸上谈兵”简单的对比，执行实施工作说轻点叫“沙场练兵”，说重点叫“战场实兵”，再说重点叫“兵戎相见”。
　　

　　从常年从事执行工作上看，“难、苦、累、忙”和不被理解是常态，真正愿意从事执行工作的干警较少。不能不说资格不明确，力量和能力不足是造成“执行难”的原因之一。

（十）“不能”的执行案件

　　“执行不能”在形式上表现为生效的法律文书确定的权利未能最终实现，这在任何国家任何阶段都可能存在。
　　

　　中央电视台《焦点访谈》曾谈到：说起执行难，首先想到的就是死皮赖脸不肯还钱的老赖，在进入执行程序的案件中，约有43％属于确无财产可供执行的案件，是“巧妇难为无米之炊”，前者内核在“难”执行到财产，后者内核在“没有财产”。实务中，“执行不能”往往披着“执行难”“难执行”的外衣。因此，正确认识并区分“执行难”与“执行不能”，对于增强当事人法治和风险意识，具有重要的现实意义。
　　

　　“执行不能”简而言之就是“没钱”或“无财产、无履行能力”，两者不能混同。诉讼只是维护保障公平有序的手段，绝非是可以保障交易行为本身。一旦被执行人出现丧失履行能力、无财产可供执行等“不能”情形，只能通过终结执行、终结本次执行、司法救助等方式结案。
　　

　　在所经历的执行中，对不能执行的案件很有困惑，也经过太多磨难。申请执行人因案件“不能执行”，上访或无理取闹，都是司空见惯的事。人民法院及执行员与申请执行人最大的认识冲突，很大的工作量、很多的意见、很多不满情绪，都来自于对“无财产可供执行”状态确定的不信任。
　　

　　“执行不能”案件，本质上属于当事人面临的商业风险、法律风险、社会风险和“天灾人祸”的风险，纵有千般“本领”，仍然只能是“不能执行”案件。

（十一）“不透”的“执行难”认识

　　执行工作说简单就是“欠债还钱”，但要从根子上解决“执行难”问题，涉及经济发展、社会治理、法治建设等问题。
　　

　　“执行难”影响已深，与政治、经济、社会、文化、法律、发展、伦理、道德、人格都有内在联系。“切实解决”是一项“高难度”的系统工程，关键要祛除“病根”。市场主体、利益格局都变化，现代法律制度正在建立和完善，传统法律的理论基础和价值理念已不完全适应。执行法律及制度中

　　“计划经济”时期的痕迹还存在，“市场经济”的必要规矩还没有完全确立。“执行难”问题必须要说透表现、认清原因，才能有力破除。
　　

　　现实中，社会公众对“执行难”的认识，很大程度上仍停留在人民法院和执行人员办法不多、措施不力等层面上。执行员有责任和义务最大限度地尽心尽力，但“不怕要账的英雄”就“怕被执行人真穷”。“大道理”解决不了“小执行”，“难”才是工作价值，思考“难”才是职责，解决“难”才是初心和使命。没有“真实”“真情”“真话”，何来的“真招”，“难”的案件都是在“真”中求得破解。最重要的只有依靠法律的强制威慑和强制力，否则就可能“涛声依旧”“重复昨天的故事”。
　　

　　全国政协委员、全国政协社会和法制委员会副主任吕忠梅一语道破：“‘执行难’问题的病症在法院，病因在社会环境，病根在国家治理体系和治理能力现代化不足。”
　　

　　综上，执行工作的“重中之重”是如何“找到人，查到财产”，特别是“找到执行工作主动权”上的“海纳百川”。

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