以司法为民思想指导行政审判工作

发布日期：2004-10-12 文章来源：互联网

　　在刚刚结束的全国法院行政审判工作座谈会上，最高人民法院副院长江必新作了重要讲话，就行政审判如何贯彻十六届三中全会精神和司法为民思想作出了全面的安排部署，并对各级法院进一步开展行政审判工作提出了新思路、新理念、新措施。为利于各级法院更好地领会会议精神，记者以访谈的形式把讲话内容呈现给读者。

　　记者：在全党兴起学习贯彻“三个代表”重要思想新高潮、党的十六届三中全会刚刚闭幕、人民法院“公正与效率”司法大检查活动取得重大成果、全国法院认真贯彻落实全国高级法院院长座谈会精神的形势下，当前行政审判的迫切任务是什么？

　　江必新：全国法院行政审判工作应当紧紧围绕“学好理论、践行主题、司法为民”的总体要求，廓清和适当调整工作思路，拓宽行政审判新领域，开创行政审判新局面。主要体现在：在工作指针上牢固树立司法为民思想；在司法政策上处理好八个关系；在工作安排上抓好司法为民、服务改革、提高质量和效率三件大事；在近期工作重点上抓好提高行政审判质量和效率专项活动。

　　记者：当前行政审判工作的思路是切实贯彻司法为民思想，全面落实司法为民措施，下决心解决人民群众打行政官司难的问题。请您谈一谈具体措施有哪些？

　　江必新：在行政审判中贯彻司法为民思想，应当从以下几个方面做起：

　　一是以积极的态度救济民权。起诉权是人民群众寻求司法救济的第一道门槛，诉权得不到依法保护，司法就无从为民。必须严格执行行政诉讼法和司法解释关于受案范围和起诉条件的规定，依法保护诉权，彻底解决有案不收、诉权保护不力、人民群众告状无门现象，凡符合受理条件的一律要受理；对于是否符合受理条件暂时拿不准的，可以依照司法解释的规定，先行受理，受理后经审查确实不符合受理条件的再驳回起诉；上级法院要加强对下级法院受理案件的监督，对于起诉人因下级法院不受理而提出的申诉或者起诉，要依法给予救济；确实不符合受理条件的，要讲清理由，必要时还要做好说服解释工作；要彻底清除各种限制受案的“土政策”。

　　二是以优质的服务减轻民负。这里的减轻民负就是要尽可能地减少或降低诉讼成本，使诉讼过程尽可能地方便人民群众。要改善审判作风，增强行政诉讼的亲和力。要通过张贴、印发行政诉讼须知和进行诉讼辅导，增强行政诉讼的透明度，增强人民群众的自我保护意识。要通过诉讼风险告知制度，向人民群众提示诉讼请求不当、超过诉讼时效、逾期举证等法律风险，减少当事人不必要的损失?使当事人正确对待裁判结果的输赢，避免或减少误解和对立情绪。要扩大司法救助的范围，对于社会保障、发放抚恤金等当事人确有困难的案件，执行诉讼费减、免、缓制度。开辟行政诉讼宣传专栏，普及行政诉讼知识，增强人民群众的自我保护意识。要加强城建拆迁、山林土地、社会保障、农民负担、计划生育等涉及人民群众安居乐业、生老病死等案件的审理，急人民之所急，想人民之所想，切实解决人民群众反映强烈的焦点热点问题。在行政诉讼中依法不能满足群众的诉讼请求时，不能简单地一判了之，要努力采取说服教育、积极引导等方法做好群众工作，使其服判息诉。

　　三是以快捷的审理解除民忧。人民法院必须以最高的效率审理行政案件，为民排忧解难。对于符合条件的起诉必须尽快立案，尽快排期开庭，在审限内审结案件；要增强审限意识，杜绝无法定事由而中止诉讼的现象；探索行政案件简化审理的途径，缩短诉讼周期。

　　四是以公正的裁判保障民利。要实现裁判的公正，必须严把证据事实关、法律适用关、审判程序关和裁判文书关。要全面、科学地运用行政诉讼证据规则，准确地认定事实。要提高善于运用法律解释和漏洞填补等法律适用规则，提高法律适用的水平和效果；要提高裁判文书的制作质量，强化说理，增强裁判的透明度。

　　五是以有力的执行实现民愿。当前，行政裁判的执行仍有相当的难度，判决撤销违法行政行为而不能及时纠正，判决履行法定职责而拒不履行，判决给予行政赔偿而拒不赔偿，这些情况都有不同程度的存在。人民法院要加强行政裁判的执行力度，既要多做说服教育和沟通协调工作，在必要时又要依法强制执行或者行使制裁权，使生效裁判得到执行，维护法律的权威，切实保护当事人合法权益。

　　记者：坚持以司法为民思想指导行政审判实践，应注意哪些问题？

　　江必新：要着重处理好以下四个方面的关系：

　　第一，要处理好保护合法权益与维护和监督依法行政的关系。保护合法权益与维护和监督依法行政，是一个问题的两个方面。保护合法权益与维护和监督在本质上是一致的，不存在根本冲突，二者的结合点就是行政行为的合法性；依法保护和监督也是维护和保证依法行政，在合法性审查中，对原告一方的合法的诉讼请求予以支持，对违法的行政行为予以撤销，也是维护行政主体依法行使职权；无论保护合法权益还是监督和维护行政主体依法行政，其根本目的是一致的，最终统一于维护人民群众根本利益上；公正裁判是处理好两者之间关系的根本保障。

　　第二，要处理好当事人主义与职权主义的关系。行政诉讼模式要考虑我国大多数地方生产力比较落后，群众的整体文化素质不高，法律知识相对缺乏的国情和行政诉讼的特殊性，适当保留行政诉讼的职权色彩；既要吸收当事人主义的合理内核，又要强调和体现适当的职权主义；既要调动和发挥当事人在诉讼程序中的积极性和主动性，避免法院越俎代庖，又要防止法院放弃必要的审判职权。要妥善地整合两种模式的要素，推进诉讼模式的科学化，维护诉讼制度的公平和正义。要坚持全面审查原则，在合法性的认定上不采取当事人处分原则，对于依职权发现具体行政行为违法的应当主动予以处理，不能因为当事人没有主张就轻易放过。要充分运用释明权，通过必要、公正的诉讼指导方式，告知当事人举证责任及其他各种诉讼权利义务，充分听取当事人的质辩和意见，避免当事人因请不起律师或者缺乏诉讼知识而承受不利后果。法院应当依法主动行使必要的审判职权，如符合法定条件时的调取证据及推进诉讼程序等审判职权，充分保护诉讼当事人的合法权益，实现诉讼目的。

　　第三，妥善处理好审理行政诉讼案件与处理非诉行政执行案件的关系。如何妥善处理两者之间的关系，已成为影响行政审判工作开展的重要问题。要认真纠正重非诉、轻诉讼的观念和做法，决不能因审查非诉行政执行案件而荒废行政诉讼，更不能借此谋求不正当利益。要依法履行对非诉行政行为的审查职责。对于非诉行政执行案件，人民法院首先是审查行政机关申请执行的行政行为的合法性，然后才是执行。在审查程序中，必须履行告知程序，并给予义务人陈述申辩权；必要时还可以举行听证；同时要注意充分保护案外人的合法权益。要准确把握审查标准，非诉行政执行案件的审查标准要适度，虽然不能实行与被诉行政行为一样的审查标准，但不能失之过宽，更不能走过场。审查标准主要看是否损害相对人的实体合法权益。最高人民法院在《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中对审查标准作了原则性的规定，正在起草的《关于审查非诉行政执行案件若干问题的规定》将对审查标准作比较详细的规定。各级法院要严格执行司法解释规定的审查标准，经审查符合执行条件的，应当裁定准予执行，并按规定办好向本院执行庭的移交手续。要严格把握先予执行的条件，对于先予执行应当严加限制，决不能乱开口子。在起诉或者行政复议期限届满前，人民法院不受理非诉行政执行案件。在诉讼期间，除非有不予强制执行将给国家利益或者社会公共利益造成不可弥补的重大损失的情形，人民法院不得先予执行。

　　第四，要处理好改革创新与便民利民的关系。改革创新必须体现亲民、便民和利民的要求。审判程序改革必须便于人民群众参加诉讼，尽可能降低当事人尤其是原告一方的诉讼成本；要避免不必要的繁琐，取消纯粹形式主义的做法，要在坚持正当程序规则的前提下，尽可能简化诉讼程序；要充分保护当事人的知情权和参与权，积极探索扩大诉讼民主的途径，给当事人提供充分发表意见的机会；裁判文书的改革要加强说理性，避免不必要的复杂化、晦涩难懂、繁杂冗长，便于当事人理解和接受裁判结果，便于向人民群众进行法制宣传；行政审判再审制度的创新必须以维护实体公正为终极取向，既要避免无限再审，又要注意以保护当事人的实体权益为最终取向。总之，改革必须让人民群众得到实惠，不能搞形式主义。同时，改革创新措施必须符合司法的内在规律和特性，不能将司法为民庸俗化，不能将司法救济混同于一般的公共服务。

　　记者：认真贯彻十六届三中全会精神，是当前行政审判工作的重要政治任务。应如何充分发挥行政审判职能，为深化经济体制改革、建成完善的社会主义市场体制创造良好的环境？

　　江必新：行政审判工作的这一新任务也是贯彻落实“三个代表”重要思想的实际行动，必须抓紧抓好。具体表现为以下五个方面：

　　第一，要通过学习十六届三中全会精神，确立与现代市场经济体制相适应的现代司法理念。十六届三中全会确立了以人为本、全面发展、平等保护三个重要观念。各级法院和全体行政审判人员必须紧密结合行政审判实际，认真学习领会十六届三中全会精神，确立与完善社会主义市场经济体制相适应的和谐发展、以人为本、平等保护等现代司法观念，增强推进改革的历史责任感和自觉性，充分发挥行政审判的职能作用，为完善社会主义市场经济体制提供有力的司法保障。

　　第二，要通过审理经济行政案件，加大对经济行政管理关系的调整力度。经济行政案件在行政案件中居于重要地位，是行政审判的重要增长点。加大经济行政案件的审理力度，调节好经济行政管理关系，是人民法院贯彻十六届三中全会精神、促进社会主义市场经济体制完善的基本途径。要加强涉及公司、证券、投融资、税收、土地使用权等领域行政案件的审理，对不同所有制企业给予平等保护，推动所有制结构和公有制实现形式的完善；要加强涉及企业登记、产权交易、产权界定等行政案件的审理，推进现代产权制度和现代企业制度的建立；要加强涉及垄断行业市场准入的行政案件的审理，推动非公有制经济进入法律法规未禁止进入的基础设施、公用事业及其他行业和领域，推进垄断行业改革和完善市场结构；要加强涉及工商行政管理、技术质量监督等行政案件的审理，强化市场监管，维护市场管理秩序；要加强社会保障类行政案件的审理，推动社会保障体系的完善；要加强土地承包经营权、农村税费改革等涉农行政案件的审理，推动农村经济改革，促进城乡二元经济结构的逐步改变。

　　第三，要通过协调体制改革中出现的各种“官”“民”矛盾，为经济体制改革创造和谐稳定的社会环境。在由初步建立社会主义市场经济体制到建立完善的社会主义市场经济体制的跨越中，必然发生经济结构的调整、经济制度的变革和利益格局的变动。这些变革不可避免地会产生各种利益冲突和矛盾，出现“官”“民”纷争。行政诉讼案件数量逐渐增多、案件类型日趋多样化，热点焦点案件不断增加，就是这种冲突和矛盾的动态反映。行政审判是解决行政争议维护社会稳定的重要机制。人民法院一定要通过审理相关行政案件，化解行政争议，正确处理人民内部矛盾，为经济发展和体制改革创造和谐稳定的环境。

　　第四，要通过审查行政行为的合法性，保障中央经济体制改革部署的有效实施，确保地方改革符合中央的整体部署。维护中央部署的统一实施，形成全国统一的市场，必须靠法制统一作为保障。行政审判具有维护法制统一的特殊功能。在行政审判中不仅要审查被诉行政行为据以作出的法律依据，还要审查其法律依据是否与上位法相抵触，是否与其他同位阶法律规范相协调；通过有权机关的解释和确认，运用对法律规范的选择适用权，不适用与上位法相抵触的下位法，确保下位法对上位法的服从，维护宪法和法律的尊严，保障中央决策的贯彻落实；通过解决法律规范之间的冲突，确保同位法之间的相互协调，维持和谐的法律秩序、市场秩序和社会秩序，促进经济和社会的和谐发展；通过准确地适用法律规范，拒绝适用与国家经济改革方针政策不一致的规章以下的其他规范性文件，清除各种“土政策”，打破地区封锁和地方保护，破除行业垄断和部门垄断，促进统一开放、竞争有序的现代市场体系的建立，保障全国大市场的建立，推进市场对内对外开放，推动商品和各种要素在全国范围内自由流动和充分竞争，确保中央经济体制改革部署的有效实施，确保地方改革符合中央的整体部署。为适应建成完善的社会主义市场经济体制的需要，维护法制的统一和尊严，最高人民法院正在抓紧制订审理行政案件适用法律规范的司法解释，争取尽早出台。

　　第五，要通过纠正违法和不当的行政行为，保障市场主体的合法权益不受侵害。十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，充分贯彻了以人为本的观念，而行政审判正是以人为本的具体实践。完善社会主义市场经济体制决不能以牺牲人民群众的根本利益为代价，不能以变革或者改革为名违法损害人民群众的合法权益。行政审判应当发挥对市场主体合法权益的保护作用，对于改革过程中发生的违法或者不当的行政行为，应当依法予以纠正，切实保护市场主体的合法权益。人民法院在审理行政案件过程中应当对公有制经济和非公有制经济给予平等保护，不得歧视个体经济和私营经济。

　　记者：在完善社会主义市场经济体制中充分发挥行政审判职能作用，要处理好哪些关系？

　　江必新：要注意处理好以下四类关系：

　　一是要正确处理政策与法律的关系。在行政审判中，能否处理好政策与法律的关系，能否确保党和国家的路线、方针和政策的贯彻实施，是对我们的政策水平和法律适用技能的检验和考验。对于政策与法律规范出现的不协调，应当尽量通过法律解释和适用规则加以解决，决不能机械司法和墨守成规。在解释和适用法律时必须注意运用科学的法律解释方法，如果当时的立法意图与适用时的国家政策和社会发展不协调，为更好地发挥调整作用，应当按照适用时的社会需要，在不违反解释原则的情况下，进行与时俱进的解释和适用，实现更好的社会效果。对于宪法和法律已按照政策的要求进行了调整，与政策要求不协调的法规、规章未作变动的，不宜简单地按法规、规章认定符合改革政策的行政行为违法，应当按照改革和发展的需要解释适用其规定，必要时可以送请有权机关对不符合政策的法规、规章适用问题进行裁决。总之，要注意运用具体法律规范的解释规则和宪法、法律原则的解释规则，妥善处理国家政策与具体法律规定可能出现的不协调。

　　二是处理好法律效果与社会效果的关系。实践证明，涉及改革的行政案件中大案要案多，敏感性案件多，集团诉讼多，法律政策界限模糊的多。在处理这类案件时，尤其要统筹兼顾，注意法律效果与社会效果的统一。对于能够推动改革的案件，应当解放思想，大胆受理，依法审判，扩大社会影响，积极推动改革的进程；对于法律政策界限把握不准，可能产生较大负面效应的案件，要审慎处置，不能贸然行事，要多做协调工作；对于具有高度政治性或政策性、不能或者难以进行合法性判断、由行政机关协调处理更为妥当的行政争议，可以不予受理。

　　三是处理好发展经济与依法办事的关系。发展是执政兴国第一要务，要按照十六届三中全会的精神，树立全面、科学的发展观。要注意经济社会的协调发展、人与自然的和谐发展和民主与法制的同步发展。事实证明，忽视社会主义的民主和法制建设，经济建设是难以搞上去的，即使一时搞上去了，也要付出沉重的代价。在处理行政案件时，要正确处理好发展经济与依法办事的关系，不能以发展经济为由，否定或放弃依法行政原则，不能无视行政相对人的合法权益。

　　四是处理好审理常规案件与审理新类型案件的关系。人民法院对任何行政案件都要依法及时审理，对改革中出现的新类型案件要给予更多的关注。行政许可法的颁布是行政审批制度改革的一项重大成果，各级法院要依法受理行政许可案件，充分保护申请人以及其他利害关系人的诉权。行政许可案件类型较多，如利害关系人诉行政机关对他人作出的行政许可的案件、诉行政机关不予行政许可决定的案件、诉行政机关不履行有关行政许可法定职责的案件、诉行政机关撤销或者注销行政许可决定的案件、诉有关行政许可行政处罚的案件、因行政机关违法实施行政许可遭受损害的行政赔偿案件以及因行政机关依法变更或者撤回已生效行政许可遭受损失的行政补偿案件。对于涉及行政许可的行政争议，只要符合受理条件，就应当积极受理，依法审判。行政许可法开辟了行政诉讼新领域，增加了行政补偿等新类型案件，人民法院还缺乏审理这些案件的经验，在审理中必然会遇到各种新情况、新问题，对此要认真研究，确保审判质量。最高人民法院行政审判庭要抓紧对审理行政许可案件有关问题的调查研究，在条件成熟时出台指导性意见。

　　记者：根据当前的行政审判形势，请问下一阶段行政审判工作的重点是什么？

　　江必新：行政诉讼法施行以来，我们审时度势地先后抓了提高认识、机构和队伍建设、诉权保护和改善司法环境等重点工作，下一阶段我们要根据践行“公正与效率”工作主题的要求，将提高审判质量和效率摆在突出位置，全面提高行政审判工作水平。

　　当前，行政审判质量和效率不高的现象具有相当的严重性，集中表现在行政案件“四高一低”上，即上诉率高、改判率高、超审限率高和申诉率高，结案率较低。上诉率高和改判率高，很大一部分是因为行政审判受干扰大，一审裁判不公或者一审法院上交矛盾所致；申诉率高，是因为有些当事人没有得到公正的裁判。质量和效率问题是行政审判的生命线，必须引起我们的高度重视。为尽快解决质量和效率上存在的突出问题，有必要将狠抓行政审判质量和效率列为今后一个时期的工作重点。各级法院必须集中力量、集中时间，开展一次提高行政审判质量和效率的专项活动，力争在短期内取得明显成效。

　　同时，行政审判的质量和效率必须采取制度化的措施，常抓不懈。要建立科学的行政审判质量和效率评价体系，建立健全行政审判的内部制约机制，进一步完善和细化违法审判责任追究机制。要加强业务指导和审判监督，在保障下级法院依法独立行使审判权的前提下，上级法院要积极探索业务指导的有效途径，如加强案件的评查工作，使之成为监督审判质量和效率的经常化方式；要加强行政案件的审判监督力度，对确有错误的裁判要坚决予以纠正。最高法院将继续加大行政诉讼司法解释的力度，探索行政审判业务指导和审判监督的新形式，争取在业务指导和审判监督上发挥表率和示范作用。要努力提高政治素质和业务素质，加强调查研究工作，及时掌握当前行政审判工作中出现的新情况、新问题，确保各项工作决策和具体措施的科学性。要鼓励广大行政审判人员钻研审判业务，大力开展行政审判应用法学研究，提高自身的理论素养，增强理论指导实践的能力。要加强业务培训，特别要注意新业务、新法律、新司法解释等新知识的培训，当前特别要抓好行政许可法的培训学习。一些行政案件裁判不公，往往是由于外部的非法干涉所造成的；有些案件久拖不结，也与外部干扰有关。提高审判的质量和效率，必须进一步改善行政审判的司法环境。对涉及地方党政重大决策或者涉及社会稳定的敏感案件，要主动与地方党委、人大和政府沟通、协调；遇有阻力，要积极争取地方党委、人大和政府的支持，以排除阻力；对于干扰行政审判的普遍性问题，应当及时向地方党委、人大和上级法院反映，争取共同解决问题。同时，要在改善内部司法环境上下功夫。外部司法环境往往是通过内部司法环境起作用的。各级法院领导应当充分认识改善行政审判内部环境的重要性，以身作则，在维护独立审判上起表率作用。要健全法院内部的司法民主程序，保障合议庭依法行使职权，增强审判机制的抗干扰能力。

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