民事公益诉讼主体范围之界定

论文摘要：而作为这一社会弊病的解决方式之一的公益诉讼，日益成为我国立法界和实务界争论的焦点。笔者认为，就1、2点来看，笔者认为，应从立法上对检察院民事公诉权予以规定，而对其自身起诉案件的民事监督权予以缩减。第三，社会团体对职责范围内的案件提起民事公益诉讼应当发出公告或通知，请利害关系人发表意见，意见不一致的，实行少数服从多数的表决机制，存在争议的利害关系人可另行起诉。
关键词：公益诉讼，诉权，利害关系人


“不告不理”的审判原则，最早产生于古罗马时期。由于此原则的影响，传统民事诉讼的直接目的就是“定纷止争”，作为审判对象的争议是否存在，起诉人对争议是否有直接利害关系，也就成为当事人是否具有起诉资格的判断标准之一。由于我国正处在经济的迅速发展时期，法制配套建设相对滞后，特别是行政机关落后的行政理念和严重的行政腐败，致使大量的国有资产流失、环境污染案件等出现了“行政上不管、司法上无法管”的怪现象。这不仅使国家利益和公共利益遭受了重大损失，更严重损害了司法威信和司法形象。而作为这一社会弊病的解决方式之一的公益诉讼，日益成为我国立法界和实务界争论的焦点。

一 、民事公益诉讼的概念和特征

公益诉讼起源于罗马法，是相对于私益诉讼而言的。周楠在《罗马法原论》一书中指出“私益诉讼乃保护个人专有权利的诉讼，仅特定人才可提起；公益诉讼乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起”[1]。查看我国的有关民事诉讼论著，会发现关于公益诉讼的概念大多都是以检察机关为起诉主体而下的，均不能反映出民事公益诉讼的本质。笔者认为，所谓公益诉讼，是指特定的国家机关、相关的团体组织和个人根据法律的授权，对违反法律、法规并侵害国家利益、社会利益或不特定多数人的利益的行为，向法院提起诉讼，由法院依法裁判的活动[2] 。由于这一概念较为清晰地概述了公益诉讼的主体多元性、公益性和法定性三个本质特征，因此较为可取。民事公益诉讼作为特殊的诉讼形式，与现行的民事诉讼相比具有以下几个特征：

1.主体的多元性与法定性。任何与公益案件无直接利害关系的国家机关、组织和个人，依法律授权都可以作为公益诉讼的原告，这与现行民事诉讼受案标准下所产生的原告相比，主体范围更广，从而能够最大力度地维护社会公益和社会的整体利益。

2.诉讼目的的公益性。公益诉讼，从根本上说，是因维护公共利益的力量不足而产生的。因而，维护国家利益、社会利益以及不特定多数人的利益就是其赖以产生的逻辑起点，也是其所要实现的直接目的。

3.客体的综合性和特定性。公益诉讼的案件，其范围之广、影响之大、危害之深，多是其他类型的案件难以相比的，而且更重要的是，这类案件不仅仅是单一的民事纠纷，大多数往往是多种社会关系的综合体，处理过程也较为复杂。

由于本文重点论述民事公益诉讼的主体范围，所以上述概念和特征主要是从主体范围角度来界定的。下面笔者就着重分析民事公益诉讼主体范围的相关问题。

二、公益诉讼主体的设立标准

目前，就各国的立法和司法实践来说，公益案件的参诉主体多限于检察机关。但考虑到我国国情的复杂性和检察机关的特殊性，笔者认为从更深广的层次上设置公益诉讼主体非常必要。但是，应设定哪些参诉主体，他们具体分工如何？要解决这些问题，首先就要解决诉讼主体的设立标准问题。具体而言，笔者认为主要应考虑以下几个方面：

1.主体的设立应有维护特定公益的能力。某类起诉主体的设置，须有与案件性质相符合的特定诉讼能力，进而能最为有效地维护社会公益。这一标准也是公益诉讼主体间合理分工的根本标准。

2.须有利于整体诉讼成本的降低和效率的提高。由于“立法的价值目标是个多元化的体系，每一种价值目标都不是孤立和自足的，一方面需要其他价值目标的配合与促进，另一方面与其他价值目标之间又总是存在着相互抵触和相互冲突”[3]。论文发表。因此，公益诉讼主体的设置就要从权利和权力的配置上考虑，以降低成本，促进立法价值的最大实现。

3.公益诉讼主体的设置，须能全面救济社会公益。论文发表。目前，从理论界和实务界的观点来看，大多认为检察院为公益诉讼的唯一主体。笔者认为，将检察院作为公益诉讼案件的唯一主体很不科学，原因如下：（1）在民事公益诉讼主体资格的设置上，能呈现出这样一种关系：即适诉主体“层次”越多①，当这种权益受到侵害时，其受保护的几率也就越大，社会总体诉讼成本也就越低。 （2）在现代社会由于民事利益多元化，民事公益纠纷也千差万别，仅仅由检察机关担负公益救济的任务是不可能起到全面维护社会公益这一目的的。（3）检察院的民事救济权具有很强的补充性，这种补充性主要是指在无行政权救济或行政权不能妥当救济时，检察院依法对社会公益提供有限的事后救济。

鉴于以上考虑，笔者认为，提起民事公益诉讼的主体的设定应适合我国的国情，并顺应国际的发展趋势，也就是说要放宽提起民事诉讼的主体资格。首先，在公益诉讼中赋予检察机关提起诉讼的权利，检察机关作为国家的法律监督机关本来就是国家、社会和公民利益的忠实捍卫者；其次，应允许公民、法人或者其他组织以维护公益为目的，提起民事公益诉讼，因为他们往往是与案件离得最近或有潜在的利害关系的群体，赋予他们提起民事公益诉讼的主体资格往往可以使损害被限制在最低的范围之内。

三、民事公益诉讼主体范围的立法完善

（一）检察院提起公益诉讼的立法完善

就我国目前民事公益诉讼的研究来看，反对检察院提起民事公诉案件的理由主要有以下几点：1.从法律上看，检察院提起民事公诉仍无法律依据，是一个不适格的主体。2.从检察院的性质来看，检察院是个法律监督机关，如让其参与提起民事公益诉讼，将会形成自己监督自己的悖论。论文发表。 3.检察院提起民事公益诉讼，会影响法院独立行使民事审判权。[4] 4.检察院败诉后实体后果如何承担，应由谁承担。

笔者认为，就1、2点来看，笔者认为，应从立法上对检察院民事公诉权予以规定，而对其自身起诉案件的民事监督权予以缩减。具体而言，主要包括以下几个方面：1.明确规定检察院对民事公益案件享有起诉权，并具体规定其起诉条件、范围和程序；2.取消检察院对其自身提起民事公益案件的抗诉权， 3.明确规定检察机关参与民事诉讼与当事人享有同等的诉讼权利，承担同等的诉讼义务，禁止检察院享有特权。4.明确规定检察院败诉后实体后果的分担规则：（1）对检察院起诉的民事公益案件，如案件是因享有行政管理权的行政机关的违法作为或不作为引起的，败诉的实体后果由该行政机关承担。（2）对于检察院在民事公益诉讼中故意违法或重大过失行为所导致的败诉实体后果，由检察院自行承担。（3）对其他由检察机关起诉的民事公益案件的败诉实体后果，由国家设立的专门公益基金会承担。

（二）社会团体提起公益诉讼的立法完善

由于社会团体本身的性质和地位与检察机关有较大的不同，因此，从现今立法上看，所需完善的多是一些程序性问题。笔者认为，主要包括以下几个方面：

第一，社会团体依法律规定享有民事公诉资格，享有相应的权利、承担相应的义务，禁止社会团体享有特权。

第二，多个社会团体都有起诉权时，一般应以与案件有最密切联系的社会团体为确定标准，如再发生诉权争议，由先被法院立案的社会团体享有参诉权利。

第三，社会团体对职责范围内的案件提起民事公益诉讼应当发出公告或通知，请利害关系人发表意见，意见不一致的，实行少数服从多数的表决机制，存在争议的利害关系人可另行起诉。

第四，社会团体提起民事公诉的败诉后果由利害关系人承担，如社会团体在诉讼中有故意违法行为或重大过失行为致使败诉的，败诉后果由社会团体承担，社会团体对其直接责任人享有追偿权。

（三） 公民提起公益诉讼的立法完善

在我国，探求民事公益诉讼的论著大多都将个人排除在民事公诉主体之外，其主要理由是：“1.公民与公益案件不存在争议；2.不存在权利被侵害的事实；3.不存在法律上的利害关系；4.不存在诉的利益；5.举证责任的分配缺乏明确规定；6.法官调查权的限制也制约了公民作为公益诉讼主体的可能”[5]。

笔者认为，从我国现状来看由公民提起民事公益诉讼具有必要性。这是因为：其一，在我国的历史传统中，社会一直是处在礼与法共同调整的状态。因此，人们历来并不缺乏为弱者伸张正义的优良传统；其二，对自然人行为能力缺失案件提起公诉，公民具有就近先知优势和取证容易优势，更有利于对弱者利益予以救济；最后，愿意提起公诉的公民的善举应该得到法律的肯定，而非为其行使设置障碍。

鉴于以上分析，笔者浅谈几点公民提起民事公益诉讼的立法建议：

第一，从立法上赋予公民提起“自然人行为能力缺失”案件的公诉权 ；第二，公民提起“自然人行为能力缺失”案件，应到检察机关备案，检察机关认为有必要支持起诉的，可以派员支持起诉；第三，公民提起“自然人行为能力缺失”的公益案件，应经利害关系人许可，非经利害关系人同意，不能撤诉和处分利害关系人的实体权利；第四，公民提起民事公益案件，应免交诉讼费用，其败诉的实体后果由利害关系人承担；第五，公民提起民事公益之诉胜诉的，法院可以判决被告承担相关费用，并给于公益起诉人以适当的奖励。

以上几点粗浅认识尚不足以解决公益诉讼主体范围制度的所有问题，笔者只是希望这种“三元公益诉讼主体制度”的设想，能起到抛砖引玉之功效，为中国法制的完善尽一点微薄之力。

注释：

① 这里的“层次”可以理解为行政机关、社会组织、个人等纵向层次，也可以理解为社会阶层。但是，在公益诉讼中，常常是将两者混合起来适用的。


参考文献：
[1] 周楠.罗马法原论.北京：商务印书馆，1994：886.
[2] 陈光中.诉讼法理论与实践. 北京：中国政法大学出版社，2004：108,103.
[3] 汪全胜.立法效益研究——以当代中国立法为视角. 北京：中国法制出版社，2003：52.
[4] [5]中国法学民事诉讼法学专业委员会，最高人民检察院民事行政检查厅.民事检察制度热点问题探索. 北京：中国检察出版社，2004：390, 459—460.