中美信息公开暨行政程序法研讨会专家发言整理稿（2）

发布日期：2003-11-17 文章来源：互联网

　　行政程序法应松年：先搞清楚问题，再写条文；法工委的意见是先写框架，然后再写条文。

　　杨建顺：应当在以后的各章节中分别规定了行政相对人。当事人的概念和术语，不宜将行政机关排除在当事人之外。“行政行为效力”一节的分量太大。“行政决定”的概念也需要推敲？如何划定行政决定与行政行为之间关系？从后面的情况来看，行政决定实际上是行政行为的组成部分。

　　行政规范比较难以处理。直接叫“行政计划”即可。

　　梁津明：是由程序围绕行为转，还是行为围绕程序转？同意前者。“一般规定”中设计的制度不是后面行为。“公开”不宜放在第三章中作为一节也不合适，宜放在公开原则中写。应当按照“开始、调查、决定”的逻辑顺序边编写。

　　行政规范：应当放在行政行为之前，先立法，后执法。

　　用行政措施一词涵盖行政决定、行政合同、行政指导等实施行政规范的行为。

　　行政行为的效力：行政行为的追认、补正和转换。

　　应当填补非正式程序。

　　应当有救济程序，重复规定是必要的，只是粗细可以考虑。

　　法律责任：局限在行政机关的责任人，行政相对人程序作为义务以及程序违法时应当承担的责任。

　　王万华：听证是各种形式的听取意见。信息公开主要是对当事人的公开至于一般公民的知情权由专门法律规定。

　　行政行为的效力特别重要，并且避免使第三章变得庞大，将使其独立。

　　胡建淼：一般规定的强制措施。措施覆盖行为，还是行为覆盖措施。行政行为覆盖手段，分为行政强制措施和行政强制执行。

　　第五章：行政决定。我赞成使用这个概念，是指单方的具体行政行为。将具体行政行为作为上位概念，双方的具体行政行为是指行政合同。

　　行政决定——意思行为：行政强制措施——物理行为。这里划分标准包括了意思、时间等方面的标准。

　　周汉华：框架之外的问题。

　　（1）行政程序法是有必要？在行政强制法、行政许可法立法的情况下，行政程序法是否构成重复立法？是否有必要？

　　（2）以什么方式立法？推动法学研究上一个台阶，促进新概念的形成，社会各界的推动？

　　（3）该法应当解决的问题。与其讨论框架，不如讨论存在什么问题。

　　（4）行政行为的分类问题。胡老师主张抽象行政行为和具体行政行为。反对计划出现在本法之中。

　　王锡锌：对行政机关的实证调查。草稿的问题：

　　（1）结构的选择。框架结构的选择与问题的发现和整理同样重要。

　　（2）行政程序法与单行立法之间的关系。

　　刘莘：（1）行政行为的分类。（2）行政行为效力中增加：行政行为的撤消。（3）应当对不作为作出特殊规定，可以放在法律责任中规定。

　　马怀德：判断立法成功的标准：（1）是否能够实现立法目的；（2）是否能够解决现实问题，例如司法审查的程序标准。该草稿是成功的。关于框架问题：

　　（1）行政行为的分类。具体和抽象，具体中分有利还是不利。

　　（2）“强制措施”和“信息公开”没有必要单独列节，因为存在单独的立法。

　　（3）本法应当规定最一般的问题。

　　（4）行政行为的效力：溯及力。

　　（5）行政主体中的联合执法。

　　谢天放：1、立法模式。单行法与一般法并行，还是单行法的基础上一般法模式。（1）从法律需求来说，单行法的需求最大，首先是行政许可法，行政检查法、行政强制法等。行政检查的随意性很大，许多外资企业不适应这种日常的执法方式。行政强制中的问题还比较多。（2）制定统一行政程序法的条件是否成熟的问题。在基层执法中，主要还是实体法问题。公民的觉悟问题，行政机关的接受程度问题。行政机关更加容易接受单行法。发展的机遇问题，例如世界大战给美国带来的反思。

　　2.适用范围：地域的适用范围限于省级以上的行政机关。

　　（1）复杂程序造成的成本给基层政府造成的成本难以承受，考虑的城市的竞争力，考虑成本的降低，包括管理成本和商业成本。

　　（2）中国不同地方的差异性。县级行政机关的败诉率在30%到55%. 3.行政行为的分类。

　　高绍林：

　　（1）适用范围，限于省级以上的行政机关。县级以下的情况比较复杂。例如建筑沙尘，不属于环保局，属于建设局，但建设局没有机构和人员。

　　（2）立法给基层行政机关带来的成本。

　　熊文钊：让美国人学我们。

　　（1）资金不到位，房子不能盖得太大，还是打好基础。

　　（2）处理与单行法之间的关系，不要重复立法，不必追求行政程序法的完美性，而应当是行政程序法与其他单行法所构成的法律体系的完整性。但也不宜搞得太简单，应当着重基础。

　　（3）框架结构。由政治家完成的正当程序理念由我们法学家完成；不能限于上个世纪的各国行政程序法，不能迷信外国的东西，我国的实践也存在许多好的经验。

　　关于具体行政行为的分类：应申请的行政行为，依职权的行政行为。

　　与行政行为相关的行政活动方式：非正式行政活动，如协商等。

　　术语：不宜“大白话”。例如，“当事人”是一个不确定的概念，行政机关是否是当事人？术语应当具有包容性。

　　结构也应当具有包容性和灵活性，以后可以发展和补充。

　　陈斯喜：今天是行政程序法立法工作的起步阶段。立法的指导思想，即立法目的是要解决问题：

　　（1）行政简化。例如，通过立法一方面行政简化和提高行政效率，另一方面保护公民的权益。否则，就会遭到行政机关的抵制。

　　（2）行政公开。

　　（3）行政执法的随意性，政府不守信用。

　　按照这个模式制定，是否能够出台。要想尽快出台，就要牺牲一些利益。可以搞通则立法，象民法通则那样，只是可以细致一些。

　　系统化：按下葫芦，浮起瓢。为行政行为提供一些范本、模式和模块，不管行政行为怎么样，只要存在某种活动，就可以采用这种模块。

　　罗豪才：提前感谢。

　　张世成：主张行政强制法、行政许可法等零碎的立法也不是出路，不能头疼医头，脚疼医脚。问题是需要通过行政程序法解决哪些问题。我认为，是避免立法的不系统问题、重复问题，避免按下葫芦浮起瓢。

　　虽然因地方差异很大，难度很大，但主张制定一部统一完整的行政程序法，行政程序法可以规定一些基本的原则和法律制度。

　　草稿可以先搭个架子，内容和体系全面一些，以后不需要时，可以删除。

　　术语应当简明，让基层机关能够理解。

　　将来很有可能分离规范制定机构，多数行政机关只是负责执法，没有发布规范性文件的权力。

　　许安标：万事开头难。今天的会议标志着行政程序法起草工作的正式启动，对后将产生深远的影响。

　　行政程序法的制定是否到了时机？答案是肯定的。（1）理论研究比较成分；（2）行政诉讼法、行政处罚法的实施使行政机关意识到了程序问题的重要性，为行政程序法的制定积累了一定的经验；（3）社会各个方面对程序法具有如同感，程序违法可能导致败诉，更加决策层意识到了程序的重要性，程序与实体并重。

　　草稿的特点：（1）有新意，如行政计划和规划；（2）有理论基础；（3）间接，交叉和重复之处不多。

　　但现在的立法只是初步的，因此应当放宽思路：（1）例如有四个版本。今天讨论的是折中版。（2）法典版，即大而全，把所有的程序法问题都规定出来，重复和交叉问题暂时不考虑；（3）实用版。不着重体系的完整性，而是实践需要解决什么问题，实践经验积累到什么程度，就规定什么。（4）理论版。规定一般原则和制度，给以后的发展留下发展的空间。应老师可以叫不同的人分别完成，提出四种稿子，让大家比较。避免一个人的嗓门大，避免先入为主，四个小组应当封闭。

　　莫于川：多版本的成本大。

　　草稿：思路比较清楚，做到了中西结合。

　　（1）应采取行政程序法典模式，既有总则，也有分则的规定。

　　（2）应采取单行法与行政程序法并行的模式。

　　（3）应当规范看准了主要行政执法行为。

　　（4）应当突出证据制度，可以单列一节。例如“调查、听证与证据”。

　　（5）应当明确有关术语的含义，例如“行政决定”。

　　（6）应当在第七章行政计划中应当明确规定行政机关的协调问题。

　　（7）第八章行政指导和行政合同有特点。

　　黄微：立法的指导思想。

　　（1）着重是治滥、乱的问题，着重规范行政执法行为，而不是赋予行政机关的权力。

　　（2）应当区别简易程序和一般的程序。

　　（3）单行法与一般法关系。应当同时进行，因为具备的理论基础和经验。

　　（4）WTO与行政程序的透明度。

　　（5）两层楼的架构。一层是一般原则和制度，另一层是具体的行政行为。

　　（6）行政行为的主体。应当全面规定各种主体，例如授权组织、委托的组织。

　　王宝明：（1）单行法可能挤占行政程序法的空间。

　　（2）行政程序法应当诉讼制度衔接。是否可以通过行政程序法将行政活动置于司法监督之下。例如，职权争议的解决给司法机关。

　　（3）第三人权益保障问题，应当明确当事人与当事人界限。

　　（4）行政机关。联合执法问题，公务协助问题。

　　（5）中央和地方的关系。美国地方差异很大，德国的州行政程序法与联邦基本一致。我国行政程序法可以规定最低要求，给地方授权立法，规定更加高的标准。

　　张兴祥：强化行政机关的义务；调整行政机关内部的问题，避免内部程序外部化。应当着重最低的程序义务。

　　薛刚凌：（1）立法思路。可能需要换个角度，从行政权力运行的程序和结果，例如行政决策很重要，但并不体现为具体的行政行为。另一方面，突出公民的程序权利，应当集中规定。

　　（2）行政行为的定义。需要明确界定，通过立法解决理论混乱。

　　（3）主体：如何界定行政机关和行政主体，是从经费还是从性质；对主体，还是从程序还是从全面规范的角度规定。

　　（4）信息公开。应当单独列列一节。

　　（5）法律责任：是程序责任，还是包括实体责任？

　　赵正群：法律责任：应当区分内部责任与外部监督责任的区别。

　　湛中乐：行政程序法应当更加抽象和原则，这具有可行性。

　　（1）总则。公正原则，之下设立制度。

　　（2）主体：当事人——行政相对人。增加证人、鉴定人等。

　　（3）第三章和第四章应当换位。不规定实体法是不可能的。调查与检查的交叉。

　　（4）分类是不可避免的。行政规范应当放在前面。

　　（5）应当规定行政复议事项。

　　应松年：（1）学者、执法人员、立法机关的工作人员对行政程序法的态度不同。法制日报可以协助宣传，希望写文章呼吁。

　　（2）行政诉讼法开辟了行政法治的一个时代。程序法得到了重视，而且越来越重要。

　　（3）我国行政程序法的规范重点是行政行为。一般程序有无必要性？还是需要规定一般的事项，行政检查不可能单独立法，可以在行政调查中规定。

　　行政计划和规划应当单独规定也许是有必要的。

　　（4）行政程序法可以规定实体事项，例如行政行为的效力。

　　（5）听证制度。着重规定其要素。

　　（6）信息公开要有原则性规定。例如（美国的）公开为一般原则，单行法规定保密的例外。

　　（7）专家建议稿可以理想一些。

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