尽管如此，作为行政首脑，总统却非常清楚她将对全部官僚机构的表现负责。那么她又如何使自己的“行政权” 真正存在，而不仅仅成为一个宪法隐喻呢？

　　只有再发起一场使公务员政治化的运动-这一次是培养忠于自己的个人亲信。这场运动将沿着两条战线进行。首先，总统将建立一个完全由其亲信控制的特殊机关，并力图扩大它的职权，来审查和修改由整个庞大的官僚帝国所做出的决定。为证明该行为的合理性，需要打着中立的旗号，以对因不同执政者在不同时间以不同法律建立各种独立机构所造成的混乱进行“中心协调”。但这个标签仅仅是在粉饰中央的总统亲信和外围的固有意识形态官僚们之间持续不断的争斗。

　　这正是第二条战线所要解决的问题，即总统将把那些难以驾驭的官僚领地分封给自己的亲信，以力求巩固她的帝国。这些任命的首要标准是忠诚于总统及其政策，而这些政策的意识形态连贯性当然将取决于特定的在任总统。但很大的危险在于，总统的使者们将被官僚们“同化”，并屈从于固有理论家们的压力，维持机构的先前使命，甚至偏离了“行政机关”的议程。

　　在这一高负荷的环境中，并不会完全忽视对实质性知识和行政能力要求。知识就是力量，并且当然，对专业知识的掌握将永不过时-但却经常处于对抗的情绪之中，对能否达到专业共识存在极大的怀疑。简而言之：议会制孕育职权中立，分权制则助长专家制的政治化。结果，在无数官僚战线上的无尽战争，扩散并破坏了选民对总统的授权。

　　诚然，总理及其内阁在对付官僚机构时也同样面临严重问题，但种类是不同的。在职权中立之下，官场作风很难捞到什么油水。最后，对现实的理解完全没有中立的方法。世界的每一个“专家”的解释都包含很多矛盾的前提-尽管每个专业领域都无疑存在着“传统智慧（conventional wisdom）”，但它之所以能在专业从业者的意识中延续下来，仅仅是因为压制了对其很多疏漏进行思考。

　　在某种程度上，政府机关的封闭意识是件好事。从事实践的专业人员并非学者。他们的职业是做出决定，而非从事雄心勃勃的前沿研究。无论这个“传统智慧”可能在五十年后被证明多么有缺陷，但职业官僚就生活在此时此地，并且我们不应当促使他们对自己理解力的局限感到过度忧虑。现实的理想的“职权中立” 仅仅要求官僚尽力以最好的传统智慧从事行政工作。

　　但难就难在这里。行政机关是智识保守的产物-充斥着大量沉湎于陈旧传统智慧的旧式人物。[146] 尽管他们善意地声称“职权中立”，但高层官僚可能经常被陈规所束缚，并且无法赏识在大学、私人企业等先锋机构中存在的更好观点。民选政治家要求行政人员完成不可能的任务是一回事，而由于官僚无法跟上当代思想而使政治家遭到挫败则完全是另一回事。

　　这是一个严重的问题，尽管人们不应当夸大它在整个体制中的重要性，因为在很多情况下，官僚们抵制政治家们寻求奇迹般的治疗方案可能是对的，但是，也应对该问题的严重程度保持足够的警惕。相比而言，议会制下的行政机关要比三权分立中的行政机关更容易实现管理的知识化。部长们可以通过召开外来专家的特别“高级委员会（blue-ribbon commissions）”，对异常过分的官僚封闭意识进行矫正。或者他们可以把在官僚和外界间的很多反馈渠道制度化，例如把提升的官员送到大学接受职业中期再培训，以及组织咨询委员会，在持续关心的问题上收集广泛的意见等等。或者部长们还可以任命一个小的人事规划班子，和永久文官进行创造性的交流。

　　这些工具不可能保证在任何时候都运转良好，并且有时官僚的狭隘意识将达到病态的程度，但我们不应为此偏离行政激励的大方向。在议会制下运作的文官有强有力的动力服从新任部长，并使业已存在的专业智慧适应日益增强的政治任务；而当立法权在总统和国会之间分配时，官僚机构就变成了固有意识形态的官僚和不断争取政治支持的总统亲信之间的战场。