随着我经济体制改革的不断深入，产权改革被提上重要的议事日程。所以一段时间以来，国有资产的减持问题一直都是我国现阶段经济所有制结构调整进程中的一个焦点问题。中国共产党第十五次全国代表大会为减持国有资产做了纲领性的规划，提出了从战略上调整国有经济布局的任务，明确国有经济需要控制的是关系国民经济命脉的重要行业和关键领域。这就意味着在其它竞争性市场领域，国有经济可以逐步收缩或退出。因此国有资产的减持问题被正式提上日程，这以证券市场上的国有股减持为最醒目表现。但是以国有股减持为代表的国有资产减持一直都是命途多舛：从1999年12月中国嘉陵和黔轮胎国有股减持试点，到2001年6月12日财政部出台《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》，到10月23日中国证监会叫停暂行办法，再后到国务院决定暂时停止在国内证券市场上进行国有股减持，国有股减持问题被困顿下来并至今。

　　刚刚胜利闭幕的中共十六大确立了中央和地方有分有合的国有资产管理新体制，进一步明确了中央与地方政府关于国有企业管理的职能，提升了地方政府的参与积极性。这将极大的改变以往由于以往职权不分，多数地方政府对于国有资产重组的兴趣不高，只有在企业运作几乎陷于停顿的情况下才同意让社会资本介入的状况。如今有了这个改革措施，地方政府自然会考虑自身利益。这将为国有资产转让提速提供强大动力。以后随着国有资产分级管理，各级政府有了明确的处置权。所以人们普遍预料国有资产“减持”的进程会加快。

　　当然，目前包括政府、学界以及社会民众在内的各界都认识到减持国有资产对于当前国民经济结构调整的重要意义，对于是否应当减持大家都不再有异议。但是关键的问题是，如何规范和保障减持，不重蹈过去半途而废的覆辙而在规范的程序上良性的运作？

　　通过立法对国有资产减持进行规制被认为是规范和保障国有资产减持顺利进行的一条有效途径。因为众所周知，法律具有稳定性、强制性的特征，在一个法治的社会里，法律具有至上的效力。因此，如果我们意图把一件非常重要的事情稳定的、有保障的推行下去，那么把其上升到立法的层面是非常重要的。那么，对于我们正在推行的国有资产减持工作，是否有必要把其上升到立法的层面上呢？

　　一、国有资产减持事件的待创制性特征决定了其属于立法权行使范围。

　　区分一项事项是否属于立法权行使范围的动机是在三权分离的理论框架下展开的。三权分离的理论模式把一个统一的国家主权划分为立法权、司法权、行政权三种权力形态，当然，这一划分的前提是认为这三种权力之间有着明显的各不相同的属性。很明显，这里讨论到的国有资产减持问题在很大程度上并不会和处于消极的不告不理状态的司法权联系在一起，而更多的牵涉行政权与立法权的界分问题。行政权与立法权是一个统一的国家主权分立的三个方面的其中两种，这种在法学理论和实际运作两个层面的区分是出于保障公民自由的需要：“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在；因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐的执行这些法律。”1有关划分立法权与行政权界限的工具可以被用于分析减持我国国有资产这一事件的权力属性问题。

　　界分一个事项是属于立法权的行使范围还是行政权的行使范围的任务要求我们回到立法权和行政权这两种权力的区分本身。但是传统的三权分离理论论说的主要是行政权与立法权应当区分的合理理由，在实际生活中应当如何区分这两种权力的行使范围，为应当由立法权加以调节的事项和应当由行政权加以调节的事项划出清楚的边界，先贤们似乎没有为我们提供标准的答案2.这种状况直到晚近的立法学研究和行政学研究的发展从两个方面分别对立法权和行政权加以比较“精细”的研究才得以缓解。

　　行政法学者是从行政与立法及司法相区别的角度来界说行政权，他们认为，行政是“行政人员的责任或职责，特别是政府的执行职能……它既不是立法的，也不是司法的”，是“政府及其机构事务的管理和指挥”3.有现代行政学鼻祖之称的威尔逊更认为，行政是政府的执行，“是公法的明细而系统的执行活动，一般法律的每一个具体执行细节都是一种行政行为”4.从这个角度看，行政权是国家政治和行政两种功能中的执行国家意志的功能5.立法学则从定义法的角度来对其所“立”对象进行了描述，通过对法的概念分析我们或许可以找到应立法事项和应行政管理事项的分野。“法是以政权意志形式出现的，作为司法机关办案依据的，具有普遍性、明确性和肯定性的，以权利和义务为内容的，首先和主要体现执政阶级意志并最终决定于社会物质生活条件的，各种社会规范的总称。”6以上的论述可以使我们总结出的一个结论，立法权是一种国家或者主权意志表达的权力，行政权则是执行国家意志的权力。相应的，应当通过立法方式加以解决的事项就必须具有需要国家意志的表达之必要，是属于一“创制性”事件，而行政管理范围内的事项就应当是实现这种所表达出来的意志所要进行的“一切有组织的协调”。7联系我国的法制状况，考察待处理的事项是否具有创制性特征，也就是说通过考察有没有既往的立法已经对之进行了必要的规制而把剩下的事情交由执行性的行政权来行使，我们就可以获得对于该事项是属于行政权范围还是属于立法权范围的大致概念。